長(zhǎng)江河道采砂管理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制初探

王茂運(yùn)，謝朝勇，彭 丹

（1.江蘇省灌溉動(dòng)力管理二處，211500，南京；2.江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)水利農(nóng)機(jī)局，225009，揚(yáng)州）

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》實(shí)施10年來(lái)，在地方政府的大力支持和航道、海事、公安等部門(mén)的有力配合下，水利部、長(zhǎng)江委和沿江各級(jí)水行政主管部門(mén)依法行政，從根本上扭轉(zhuǎn)了過(guò)去濫采亂挖江砂的混亂局面，長(zhǎng)江河道采砂初步進(jìn)入依法、科學(xué)、有序的軌道。但是，長(zhǎng)江河道采砂管理所取得的效果還非常脆弱，目前面臨的形勢(shì)還十分嚴(yán)峻，管理工作中還存在不少困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：長(zhǎng)江砂石供需矛盾日益突出，法規(guī)建設(shè)滯后于管理實(shí)踐需要，干流與重要支流采砂管理缺乏銜接與協(xié)調(diào)，“三無(wú)”（無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書(shū)、無(wú)船籍港）涉砂船舶的治理比較困難，采砂管理高風(fēng)險(xiǎn)性日趨凸顯等等。因此，建立和完善長(zhǎng)江采砂管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效拓寬合作領(lǐng)域，探索長(zhǎng)效合作機(jī)制，能夠有力促進(jìn)長(zhǎng)江河道采砂管理依法、科學(xué)、有序地展開(kāi)。

一、水行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的定義和分類

所謂水政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是指水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在履行水行政執(zhí)法職責(zé)的過(guò)程中，當(dāng)公民、法人或者其他組織的行為涉及2個(gè)以上行政部門(mén)或者管理單位的職權(quán)時(shí)，為了提高執(zhí)法效能而與有關(guān)行政部門(mén)或者管理單位建立的協(xié)調(diào)、配合制度。

1.信息基礎(chǔ)建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）以計(jì)算機(jī)為依托的靜態(tài)信息共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)信息實(shí)現(xiàn)內(nèi)部共享。首先，對(duì)涉砂船舶進(jìn)行信息采集和登記，處理非法采砂時(shí)及時(shí)了解船舶信息；其次，對(duì)非法采砂船和非法采砂人員信息進(jìn)行登記，有效進(jìn)行監(jiān)督檢查；第三，對(duì)涉砂群體進(jìn)行信息追蹤，有效預(yù)防非法采砂行為。

（2）以計(jì)算機(jī)為依托的動(dòng)態(tài)信息共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制

動(dòng)態(tài)信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制分為日常巡查信息反饋聯(lián)動(dòng)機(jī)制和違法動(dòng)態(tài)信息反饋聯(lián)動(dòng)機(jī)制。長(zhǎng)江河道采砂管理日常巡查獲得一線資料通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)報(bào)送上級(jí)水行政執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行信息登記保存，以便內(nèi)部查閱。另外，建設(shè)及時(shí)準(zhǔn)確的違法信息反饋網(wǎng)，使水行政主管部門(mén)與行政執(zhí)法人員得到信息及時(shí)接收共享。建立長(zhǎng)江支流中水利樞紐和船舶?？繀^(qū)域的信息反饋，非法采砂船舶一般從長(zhǎng)江支流或者與長(zhǎng)江相連的河道進(jìn)入長(zhǎng)江進(jìn)行非法采砂，建立與水利樞紐管理單位的數(shù)據(jù)聯(lián)系，取得采砂船舶進(jìn)入長(zhǎng)江河道的信息，加強(qiáng)采砂管理日常監(jiān)督。

2.劃分職能形成執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）水政執(zhí)法外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制

水政執(zhí)法的外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制也可稱為政府職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)，是指水行政執(zhí)法部門(mén)與水利系統(tǒng)以外的各政府職能部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)。建立水政執(zhí)法外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制的目的是降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效能，加強(qiáng)與其他政府職能部門(mén)的工作聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，強(qiáng)化橫向協(xié)作、配合和信息交流，推進(jìn)執(zhí)法辦案信息共享，防止出現(xiàn)多頭執(zhí)法和交叉執(zhí)法現(xiàn)象，加大快速查辦重大案件的力度。

（2）水政執(zhí)法內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制

水政執(zhí)法的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指水行政執(zhí)法部門(mén)與水利系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)及管理單位之間的聯(lián)動(dòng)。建立水政執(zhí)法內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制的目的是整合執(zhí)法資源，加強(qiáng)水行政系統(tǒng)上下級(jí)之間、同級(jí)水管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合，強(qiáng)化縱向協(xié)作，形成上下聯(lián)動(dòng)、團(tuán)結(jié)合作、步調(diào)一致的水政執(zhí)法的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。

3.區(qū)域范圍建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）局部重點(diǎn)地區(qū)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

根據(jù)長(zhǎng)江采砂的環(huán)境，針對(duì)砂質(zhì)較好且方便開(kāi)采的區(qū)域和省市縣交接區(qū)域建立采砂管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效解決交叉區(qū)域執(zhí)法難、涉砂人員復(fù)雜等問(wèn)題，對(duì)局部地區(qū)采砂管理起到有效控制作用。

（2）整體區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

長(zhǎng)江流域各地區(qū)采砂管理部門(mén)形成執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，開(kāi)展各地區(qū)采砂管理專項(xiàng)活動(dòng)，能更有效處置重大非法采砂和涉黑暴力抗法事件。

二、長(zhǎng)江河道采砂管理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的實(shí)踐

由于沿江及江北大開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化等進(jìn)程的加快，建筑市場(chǎng)對(duì)砂石需求非常旺盛，河道砂石供需矛盾突出，在暴利的驅(qū)使下，部分不法分子鋌而走險(xiǎn)，在長(zhǎng)江河道大肆盜采江砂，嚴(yán)重影響了長(zhǎng)江防洪安全，造成了多起崩岸險(xiǎn)情和水上交通事故。非法采砂涉及水利、航道、公安、海事等多家職能部門(mén)，通過(guò)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的方式，形成合力，可以高效解決采砂管理中的突出難題。

1.以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成

針對(duì)長(zhǎng)江采砂管理建立專業(yè)網(wǎng)站，網(wǎng)站內(nèi)容豐富，信息涵蓋面廣。一是公布長(zhǎng)江采砂管理重要新聞，第一時(shí)間曝光在執(zhí)法行動(dòng)中的非法采砂行為；二是公布采砂船舶行駛信息，以便不同地區(qū)的執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督檢查；三是公布采砂許可信息，方便其他部門(mén)和各行各業(yè)進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)；四是長(zhǎng)久設(shè)立非法采砂舉報(bào)電話，廣大群眾可以通過(guò)不同方式舉報(bào)違法行為。

2.按職能要求形成多種執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）長(zhǎng)江采砂管理內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成

以江蘇為例，長(zhǎng)江采砂管理各級(jí)組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，沿江各級(jí)水行政執(zhí)法基地陸續(xù)建成，水上聯(lián)動(dòng)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)也已初步形成。目前，長(zhǎng)江江蘇段沿江設(shè)立了8個(gè)市水政監(jiān)察支隊(duì)，17個(gè)水政監(jiān)察大隊(duì)，并新組建了長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)動(dòng)支隊(duì)。聯(lián)動(dòng)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)初步構(gòu)建，建立了省水政總隊(duì)與沿江各市支隊(duì)、縣級(jí)大隊(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、各市支隊(duì)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制、以及大隊(duì)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成長(zhǎng)江采砂管理內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，做到信息共享，資源共享，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江采砂管理內(nèi)部執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（2）長(zhǎng)江采砂管理外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)效

水利與公安、海事、航道部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，整合資源，層層聯(lián)動(dòng)，支隊(duì)與大隊(duì)、水利與公安、水利與海事等深入開(kāi)展執(zhí)法信息互通、執(zhí)法資源共享，使得聯(lián)動(dòng)執(zhí)法手段得到進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)及時(shí)共享長(zhǎng)江非法采砂動(dòng)態(tài)信息、提高長(zhǎng)江江面一線執(zhí)法的快速反應(yīng)能力、發(fā)揮相關(guān)管理單位的“陸上巡查”機(jī)制，切實(shí)提高了綜合執(zhí)法效能，進(jìn)一步加強(qiáng)了長(zhǎng)江河道采砂管理工作，非法采砂案件發(fā)案率較往年同期大幅度下降。

在2010年水利部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合開(kāi)展的長(zhǎng)江干流涉砂船舶專項(xiàng)整治行動(dòng)中，江蘇水利與海事、公安、航道等部門(mén)開(kāi)展了長(zhǎng)江江蘇段河道采砂管理統(tǒng)一“清江”行動(dòng)。行動(dòng)中共出動(dòng)執(zhí)法人員近500人、執(zhí)法船艇56艘、執(zhí)法車(chē)80多輛，在433 km的江蘇長(zhǎng)江段進(jìn)行全面清查。

3.長(zhǎng)江采砂管理重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制的成效

根據(jù)采砂環(huán)境，將砂質(zhì)較好易開(kāi)采和地區(qū)交界劃分為重點(diǎn)區(qū)域，開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，重點(diǎn)整治違法行為易發(fā)區(qū)域和交界地區(qū)，并取得顯著成效。在2011年專項(xiàng)治理行動(dòng)中，江蘇水利及有關(guān)市水利部門(mén)聯(lián)合公安、海事等部門(mén)，對(duì)長(zhǎng)江蘇州、南通邊界水域非法采砂活動(dòng)實(shí)施了嚴(yán)厲打擊。針對(duì)長(zhǎng)江蘇州、南通兩市交界的俗稱“南通二號(hào)錨地”重點(diǎn)水域，兩地水利、公安、海事等部門(mén)聯(lián)合對(duì)其進(jìn)行集中整治，成功查處了5條非法采砂船。目前，該水域的非法采砂行為得到有效控制，整治行動(dòng)取得了階段性成效。

三、長(zhǎng)江采砂管理中執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的一些想法

2009年水利部、交通運(yùn)輸部從戰(zhàn)略和全局的高度，共同簽署了兩部《加強(qiáng)長(zhǎng)江河道采砂管理合作備忘錄》。這一舉措，標(biāo)志著兩部合作開(kāi)展打擊非法采砂活動(dòng)進(jìn)入一個(gè)全新階段，水行政主管部門(mén)與公安、海事等相關(guān)管理部門(mén)的相互合作，從過(guò)去的一事一議、一事一辦，向建立協(xié)同配合的長(zhǎng)效機(jī)制方式轉(zhuǎn)變。另外，對(duì)于重大非法采砂案件和涉黑涉惡暴力抗法案件與公安部門(mén)的合作機(jī)制是今后長(zhǎng)江采砂管理新戰(zhàn)略。

1.進(jìn)一步完善長(zhǎng)江河道采砂管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

總結(jié)現(xiàn)行的長(zhǎng)江采砂聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)成果，還需進(jìn)一步完善長(zhǎng)江采砂管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)與交通部門(mén)合作，落實(shí)三項(xiàng)制度即合作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度、兩部領(lǐng)導(dǎo)定期會(huì)晤制度及相關(guān)部門(mén)分工協(xié)作制度。以建立部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度為基點(diǎn)，保障聯(lián)席會(huì)議辦公室正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷探索有效的工作模式，為多方合作提供有力保障。按照綜合執(zhí)法與專業(yè)管理相結(jié)合的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)各部門(mén)之間的工作聯(lián)系。

建立完善的溝通機(jī)制，確定不同的協(xié)調(diào)形式、程序以及責(zé)任，明確各行政部門(mén)、執(zhí)法管理單位之間的一些必須履行、相互負(fù)責(zé)的義務(wù)。充分發(fā)揮好各職能部門(mén)和管理單位的協(xié)同作用，促進(jìn)長(zhǎng)江采砂管理整體效能的提高。

2.建立長(zhǎng)江采砂管理快速執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

以計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)和通信系統(tǒng)為基礎(chǔ)，對(duì)舉報(bào)非法采砂和暴力抗法突發(fā)事件作出快速執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第一，建立完善采砂管理聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)長(zhǎng)江采砂水行政執(zhí)法工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，分工明確，相互配合，形成合力，提高執(zhí)法的效率和質(zhì)量，防止多頭指揮、重復(fù)布置、事倍功半的情況發(fā)生。第二，建立完善計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加強(qiáng)與基層大隊(duì)之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，建立長(zhǎng)江采砂管理計(jì)算機(jī)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息共享。第三，合理配置機(jī)構(gòu)和人員，保證行政執(zhí)法突發(fā)事件中裝備與人員的優(yōu)勢(shì)。

3.完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制的績(jī)效管理和監(jiān)督制度

按照績(jī)效管理要求，將聯(lián)動(dòng)機(jī)制的落實(shí)與各單位及行政執(zhí)法人員的考核掛鉤，建立考核到位、結(jié)果和過(guò)程相結(jié)合的目標(biāo)考核責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。建立和完善行政部門(mén)內(nèi)部的實(shí)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和體系，使相關(guān)主管部門(mén)和執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)既有權(quán)利，又有職責(zé)，激勵(lì)充分。建立社會(huì)評(píng)估的工作機(jī)制，通過(guò)群眾對(duì)行政過(guò)程的評(píng)議，促進(jìn)和改變執(zhí)法機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，提高水行政執(zhí)法辦案效率和行政相對(duì)人的滿意度。

四、結(jié) 語(yǔ)

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，建立和完善與公安、海事、航道等職能部門(mén)的采砂管理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建新形勢(shì)下“一龍治沙、多龍配合，縱向到底、橫向到邊”的執(zhí)法工作格局，形成打擊非法采砂的合力，有力保障長(zhǎng)江的河勢(shì)穩(wěn)定和防洪、通航安全，開(kāi)啟長(zhǎng)江河道采砂管理工作新篇章。

[1]邵自平，鄧涌涌.兩部攜手護(hù)長(zhǎng)江共建砂管新機(jī)制[J].中國(guó)水利，2011（8）.

[2]段紅.完善水政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制[J].北京水務(wù)，2009(3).