制度調(diào)整對水利公益性行業(yè)科研專項項目經(jīng)費管理影響分析

裴紅萍，馬廣慧

（1.水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100053，北京；2.河南省中牟黃河河務(wù)局，451450,鄭州）

2011年10月，在面向全社會公開征求意見的基礎(chǔ)上，財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號，以下簡稱《通知》），對公益性行業(yè)科研項目經(jīng)費的開支范圍、預(yù)算編制和結(jié)余資金管理、主管部門和項目單位的管理職責進行了調(diào)整和進一步的明確。新出臺的《通知》有明確的政策導(dǎo)向，將對水利公益性行業(yè)科研專項項目的管理產(chǎn)生重大影響。

一、對項目單位實行了“放權(quán)”與“明責”相結(jié)合管理的政策導(dǎo)向

公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目自2007年設(shè)立以來，中央財政對相關(guān)行業(yè)應(yīng)急性、培育性、基礎(chǔ)性科研工作的投入大幅度增加。為了保障專項經(jīng)費的安全和效益，財政部、科技部隨即出臺了《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》（財教〔2006〕219號）。該辦法對規(guī)范項目資金發(fā)揮了重要作用，并在預(yù)算項目精細化科學(xué)化管理方面進行了探索。隨著項目管理實踐的推進，對專項經(jīng)費管得過死、不利于充分調(diào)動項目單位積極性等問題逐漸顯現(xiàn)。針對這些問題，在財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)的 《通知》中，進一步對項目單位“放權(quán)”，提高其在項目資金“自由支配”中的額度，適當放開其在預(yù)算執(zhí)行調(diào)整方面的權(quán)限。在“放權(quán)”的同時，進一步明確了項目單位在專項經(jīng)費管理方面的責任，做到“權(quán)利與責任”相結(jié)合。

1.擴大項目單位在項目預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行管理的權(quán)限

一是設(shè)置間接費用，大幅度提高項目參與單位、特別是項目承擔單位在項目預(yù)算中可自由支配的額度和開支范圍。以一個預(yù)算經(jīng)費為500萬元的項目為例，政策調(diào)整前，所有項目單位只能提取28萬元用于對使用本單位現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，日常水、電、氣、暖消耗，以及其他有關(guān)管理費用的補助支出，且受到各個項目單位承擔項目經(jīng)費額度的限制；調(diào)整后，同樣一個500萬元的項目，項目單位可以提取100萬元用于管理費和績效支出，且項目承擔單位對間接費用的使用具有分配權(quán)?！锻ㄖ愤€明確規(guī)定，績效支出由所在單位按國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排，甚至可以用于與項目關(guān)聯(lián)性不大的科研支出，具有獎勵性質(zhì)。

二是適當放開項目承擔單位在項目預(yù)算執(zhí)行調(diào)整方面的權(quán)限。政策調(diào)整前，項目單位只在勞務(wù)費、專家咨詢費和管理費以外的其他8項單項支出科目中，當預(yù)算支出科目不超出核定預(yù)算的10%、或雖然超出10%但金額不低于5萬元的預(yù)算執(zhí)行調(diào)整具有自主權(quán)。政策調(diào)整后，在項目總預(yù)算不變的前提下,項目承擔單位可以自主調(diào)整直接費用中的材料費等5項開支科目的預(yù)算執(zhí)行，并且沒有調(diào)整額度的限制。同時，《通知》還賦予項目承擔單位在設(shè)備費等6項費用上擁有調(diào)減用于課題其他方面支出的權(quán)限。

2.進一步明確項目單位的項目經(jīng)費管理責任

一是強化了項目單位科學(xué)編制項目預(yù)算的責任?！锻ㄖ吩俅沃厣炅恕绊椖繂挝粦?yīng)該根據(jù)項目研究開發(fā)任務(wù)的特點和實際需要，按照政策相符性、目標相關(guān)性和經(jīng)濟合理性的原則，科學(xué)、合理、真實地編制項目經(jīng)費預(yù)算”的要求，并規(guī)定項目單位不得簡單按比例編制直接費用的各項支出預(yù)算。

二是采取經(jīng)濟手段，減少項目單位利用科研經(jīng)費大量購置設(shè)備，造成設(shè)備閑置浪費的問題。根據(jù)《通知》，將設(shè)備購置費與項目間接費用進行“掛鉤”，即間接費用的計算基數(shù)為“直接費用—設(shè)備購置費”，項目單位如果申報較多的設(shè)備購置費，將直接減少項目單位使用間接費用的額度。而如果項目單位共享、試制、租賃專用儀器設(shè)備以及對現(xiàn)有設(shè)備進行設(shè)計改造的，則不影響間接費用的計算。該制度必將有力扭轉(zhuǎn)現(xiàn)存的項目單位利用有限科研經(jīng)費大量購置設(shè)備的問題。在采用經(jīng)濟控制手段的基礎(chǔ)上，《通知》進一步規(guī)定：今后項目單位確有必要購置設(shè)備的，在申報項目預(yù)算的同時，不管金額大小，必須對擬購置設(shè)備的必要性、現(xiàn)有同樣設(shè)備的利用情況以及共享方案等進行單獨說明?！豆嫘孕袠I(yè)科研專項管理辦法》也規(guī)定：購置大型設(shè)備必須向財政部報送聯(lián)合評議報告。兩項制度的聯(lián)合實施必將促使項目單位在購置設(shè)備方面更加慎重。

三是初次明確了項目單位是項目經(jīng)費使用、管理的責任主體，彌補了《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法》制度空白。按照《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法》的規(guī)定，項目單位在經(jīng)費使用上，主要有“按照要求編制項目實施方案和項目預(yù)算、按照簽訂的項目任務(wù)書具體實施項目”等3項責任，對項目承擔單位、合（協(xié)）作單位在經(jīng)費管理方面的責任沒有明確規(guī)定?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定：項目單位應(yīng)建立健全經(jīng)費管理制度，完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機制等。課題承擔單位和合作單位都應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定制定間接費用管理辦法。項目承擔單位應(yīng)當逐步建立課題信息公開制度，在單位內(nèi)部對課題組人員構(gòu)成、課題設(shè)備購置、預(yù)算調(diào)整、外撥經(jīng)費、間接費用使用情況進行公開，接受單位內(nèi)部的監(jiān)督。這些規(guī)定內(nèi)容明確、具體，如果能夠得到真正的貫徹執(zhí)行，必將有力提高項目經(jīng)費使用和管理水平，保障科研資金的安全和效益。

四是擴大了項目單位不得進行預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的支出科目范圍。按照《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法》的規(guī)定，項目預(yù)算執(zhí)行過程中，勞務(wù)費、專家咨詢費和管理費一般不予調(diào)整。《通知》規(guī)定，項目執(zhí)行過程中間接費用不得調(diào)整。同時，項目預(yù)算中的設(shè)備費、差旅費、會議費、出國費、勞務(wù)費和專家咨詢費不得調(diào)增，只能調(diào)減用于其他方面的支出。

二、弱化行業(yè)主管部門管理職權(quán)，強化服務(wù)監(jiān)督責任

《通知》進一步弱化了行業(yè)主管部門在公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理的權(quán)限，強化了其服務(wù)監(jiān)督的責任。

1.取消了行業(yè)主管部門在項目預(yù)算執(zhí)行調(diào)整方面的審批權(quán)

根據(jù)《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法》的規(guī)定，在項目實施期間出現(xiàn)項目計劃任務(wù)調(diào)整、項目負責人變更或調(diào)動單位、項目承擔單位變更等重大事項，勞務(wù)費、專家咨詢費和管理費以外的支出科目預(yù)算執(zhí)行超過核定預(yù)算10%且金額在5萬元以上的，應(yīng)由行業(yè)主管部門審批。制度調(diào)整后，項目執(zhí)行過程中的上述調(diào)整或由財政部審批，或由科技部審批，或由項目承擔單位自行審批，行業(yè)主管部門只擁有在中期財務(wù)檢查或財務(wù)驗收時進行確認的權(quán)利。

2.要求行業(yè)主管部門更加科學(xué)地組織項目預(yù)算審核工作

《通知》首次對項目經(jīng)費預(yù)算評估評審工作提出要求，這是相對原有的公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法的一個明顯的轉(zhuǎn)變?！锻ㄖ芬箝_展預(yù)算評估評審的機構(gòu)和咨詢專家應(yīng)當科學(xué)合理地提出預(yù)算審核建議，并不得簡單化地按比例核減課題直接費用預(yù)算。而項目間接費用的核準權(quán)在財政部，主管部門沒有權(quán)利和義務(wù)審核此項預(yù)算。《通知》還規(guī)定，主管部門或負責項目預(yù)算的審核工作的機構(gòu)應(yīng)該建立健全課題經(jīng)費預(yù)算評估評審的溝通反饋機制。這項制度旨在保障項目申報單位對預(yù)算審核的知情權(quán)，打通預(yù)算審核工作中的溝通交流機制，對科學(xué)合理地確定項目預(yù)算規(guī)模有一定的保障作用。不過此項制度的實施對水利公益性行業(yè)科研專項項目預(yù)算審核工作的影響不大，因為在水利公益性行業(yè)科研專項項目預(yù)算審核工作中，一直堅持專家評審制，不存在簡單按比例核減項目申報單位預(yù)算的情況，并且在項目預(yù)算評審過程中，一直堅持將專家評審意見及時反饋項目申報單位，聽取項目單位意見后再組織修改完善，這種做法在實踐中取得很好的管理效果。

3.強化了主管部門在項目申報和執(zhí)行管理中的服務(wù)和監(jiān)督職責

《通知》首先要求行業(yè)主管部門提前組織課題立項等相關(guān)工作，提高年初預(yù)算的到位率，確保項目單位開展科研工作的資金需求。其次強調(diào)要求行業(yè)主管部門應(yīng)按照專項經(jīng)費管理辦法的規(guī)定，認真履行監(jiān)督職責，開展專項審計工作、中期財務(wù)檢查、財務(wù)驗收和績效評價工作。第三，《通知》要求行業(yè)主管部門要建立健全信用管理機制，對課題承擔單位和課題合作單位、課題負責人等科研人員、中介機構(gòu)和咨詢專家在經(jīng)費管理使用、評估評審方面的信譽度進行評價和記錄，作為今后參加公益性行業(yè)科研專項申報和評估評審等活動的依據(jù)。最后，為了適應(yīng)社會公眾對預(yù)算公開的要求，《通知》還要求在公益性行業(yè)科研專項項目管理過程中，逐步推進信息公開工作，及時將非涉密課題預(yù)算安排情況、項目績效情況和違規(guī)使用科研經(jīng)費的行為等進行公示公開，接受監(jiān)督。上述規(guī)定有的是原公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法中已有的規(guī)定，《通知》再次進行了重申；有的規(guī)定如預(yù)算公開、開展績效評價及公示等屬于新規(guī)定，并且要求明確具體，賦予行業(yè)主管部門在監(jiān)督管理方面的新職責。

三、應(yīng)對措施建議

1.加大對《通知》的宣傳貫徹力度

《通知》的頒布恰逢2012年度水利公益性行業(yè)科研專項項目預(yù)算申報。為確保項目經(jīng)費獲得財政預(yù)算批復(fù)后能夠順利執(zhí)行，行業(yè)主管部門應(yīng)該加大制度的宣傳貫徹力度，將公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法和《通知》的有關(guān)內(nèi)容結(jié)合起來，對項目承擔單位、合作單位的財務(wù)管理人員和業(yè)務(wù)管理人員進行培訓(xùn)，培養(yǎng)其在項目經(jīng)費執(zhí)行過程中的程序和控制意識，確保項目預(yù)算資金的合規(guī)合法使用。

2.盡快完善配套制度，落實新要求

根據(jù)《通知》要求，水利公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目要逐步建立健全信用管理機制，推進項目信息公開、項目績效情況和違規(guī)使用科研經(jīng)費情況的公示公開工作。如何將這些要求落實，需要根據(jù)水利行業(yè)的實際情況，盡快制定部門實施辦法，對公開的內(nèi)容、形式等作出明確規(guī)定，做到要求和形式統(tǒng)一，使該項規(guī)定發(fā)揮出真正的管理效用。

3.認真履行監(jiān)督職責，加強指導(dǎo)和引導(dǎo)

2012年度水利公益性行業(yè)科研專項項目經(jīng)費的管理不僅面臨著適應(yīng)新制度的問題，同時還面臨著項目預(yù)算資金執(zhí)行進度管理的壓力。2011年6月，財政部頒布了《財政部關(guān)于加強中央財政科技經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行管理的通知》（財教〔2011〕227 號），對科技經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行管理工作提出了更為明確的要求，制定了更為具體的獎懲措施。其核心制度是明確規(guī)定了三項 “掛鉤制度”，即建立“財政科技經(jīng)費預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行計劃執(zhí)行情況掛鉤制度”、建立 “財政科技經(jīng)費預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行情況掛鉤制度”、建立“財政科技經(jīng)費預(yù)算安排與財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金消化情況掛鉤制度”。根據(jù)《通知》的規(guī)定，項目預(yù)算執(zhí)行進度如果達不到相關(guān)考核指標，財政部將對行業(yè)主管部門或項目單位采取撥付“績效支出”和扣減項目預(yù)算相結(jié)合的獎勵或懲罰措施。這三項制度實施將從預(yù)算執(zhí)行的角度來檢驗、對比項目預(yù)算編制的科學(xué)性、是否與科研工作實際進展相符。這無疑給項目單位在科學(xué)編制項目資金年度預(yù)算、資金執(zhí)行計劃與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系等方面帶來新的考驗。為此，行業(yè)主管部門應(yīng)該認真履行監(jiān)督職責，落實中期財務(wù)檢查制度，以便及時發(fā)現(xiàn)項目經(jīng)費執(zhí)行過程可能出現(xiàn)的偏差，避免將所有經(jīng)費使用問題積累到項目財務(wù)驗收階段，為項目的整體驗收打下良好基礎(chǔ)。