高郵湖管理成效與發(fā)展方向研究

魏強林，樊 旭

（江蘇省江都水利工程管理處，225200，江都）

2004年8月20日江蘇省十屆人大常委會第十一次會議審議通過了《江蘇省湖泊保護條例》（以下簡稱《條例》），并于2005年3月1日起施行?！稐l例》的頒布實施明確了水行政主管部門作為湖泊主管機關的主體地位，并規(guī)定了包括高郵湖、邵伯湖在內(nèi)的13個重點湖泊由省水行政主管部門直接管理。2006年，江蘇省政府批復了省管湖泊保護規(guī)劃，進一步明確了省管湖泊的保護范圍、湖泊功能區(qū)劃，明確了省管湖泊管理與保護的總體要求與實施計劃，省管湖泊管理與保護工作逐漸步入正軌。通過對高郵湖湖區(qū)水文、水質(zhì)和管理現(xiàn)狀進行分析研究，探索湖泊管理與保護體制，為實現(xiàn)湖泊資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力的支撐。

一、湖泊概況

高郵湖地處蘇皖交界，北與洪澤湖水系相連接，南與長江水系相連通，東臨江蘇高郵，西接安徽天長，跨安徽省天長市和江蘇省高郵市、寶應縣、金湖縣。高郵湖湖區(qū)主屬江蘇省，是江蘇省第三大湖，水域總面積為760.67 km2，在高郵市境內(nèi)水域面積392.82 km2，占高郵湖總水域面積的55.32%。高郵湖屬淺水型湖泊，由古瀉湖經(jīng)長期淤積和人類活動影響而成。

高郵湖的入湖河道屬于淮河入江水道水系，淮河大部分上游來水經(jīng)三河閘，過入江水道進入高郵湖。高郵湖區(qū)間來水，主要來源于安徽省天長市境內(nèi)，其余來源于淮安、揚州境內(nèi)。高郵湖入湖主要河道有上游入江水道、利農(nóng)河、涂溝河、銅龍河、老白塔河、白塔河、王橋河、秦欄河。

二、高郵湖管理成效

《條例》出臺前，江蘇省湖泊實行的是多區(qū)域、分部門的松散管理模式，湖泊管理處于無序狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的湖泊流域水資源決策和管理機制。2008年江蘇省水利廳印發(fā)了《關于增加省屬工程管理單位相應職責的通知》，賦予省江都水利工程管理處等廳直屬單位協(xié)助做好相關省管湖泊的保護、開發(fā)、利用和管理工作的職能。同年，省水利廳下發(fā)《關于加強湖泊管理與保護工作的意見》，要求各有關市水利局和省屬有關管理處要充分認識湖泊管理與保護工作的重要性，組建湖泊管理機構(gòu)，加強湖泊管理與保護工作。至2011年，省管湖泊管理與保護工作取得了顯著成效。

1.建立了新的湖泊管理體系

《條例》第五條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府水行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)湖泊的主管機關，負責湖泊的管理和保護工作?？h級以上地方各級人民政府環(huán)保、漁業(yè)、交通、建設、規(guī)劃、國土資源、林業(yè)等有關部門，應當按照職責分工，做好湖泊的有關管理和保護工作。由此可以看出，在《條例》明確規(guī)定下形成的新的湖泊管理體系是以水行政主管部門為統(tǒng)一主管機關，其他涉及湖泊的主管部門為各行業(yè)主管機關的統(tǒng)一管理體系。高郵湖涉湖各市縣水行政主管部門積極爭取地方政府的支持，成立了專門的湖泊管理單位，配備了專職湖泊管理工作人員。形成了從省水利廳到流域性管理單位（各廳直屬單位）到市、縣水行政主管部門到各基層湖泊管理單位的四級管理體制。

2.建立了省管湖泊聯(lián)席會議制度

江蘇省政府2011年8月召開了高郵湖邵伯湖管理與保護聯(lián)席會議成立大會。省水利廳、環(huán)境保護廳、海洋漁業(yè)局、林業(yè)局，涉湖市、縣級人民政府共同組成聯(lián)席會議，建立省管湖泊聯(lián)席會議制度。其主要職能是在省政府的領導下，貫徹落實《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省環(huán)境保護條例》《江蘇省漁業(yè)管理條例》等法規(guī)，組織高郵湖保護規(guī)劃的實施；向省政府及省水行政等主管部門提出高郵湖管理與保護的政策和措施建議；研究提出高郵湖管理與保護的規(guī)范和標準，對高郵湖管理和保護進行技術(shù)指導和服務；協(xié)調(diào)各地區(qū)、各行業(yè)涉及高郵湖規(guī)劃；建立高郵湖保護管理效果評估機制；協(xié)調(diào)解決高郵湖管理與保護工作中涉及跨地區(qū)和跨部門的重要問題；協(xié)調(diào)各有關部門按照職能分工開展高郵湖管理與保護聯(lián)合行動；參加高郵湖保護范圍內(nèi)中重大建設項目及重要開發(fā)利用項目的研究；協(xié)調(diào)高郵湖保護范圍內(nèi)重大以上級別污染事件的處理；督促指導有關地方和部門的高郵湖管理和保護工作；省政府交辦的有關高郵湖管理與保護的其他工作。

3.建立了省管湖泊巡查網(wǎng)絡體系

各地湖泊管理單位根據(jù)自身情況建立了相應的高郵湖湖泊巡查網(wǎng)絡，完善巡查制度，湖泊巡查工作有序開展，為維護湖泊良好的水事秩序，對控制涉湖違法水事案件的發(fā)生起到了積極顯著的作用。

4.建立了省管湖泊水環(huán)境監(jiān)測體系

江蘇省水利廳2008年起組織開展省管湖泊監(jiān)測與評價工作。水質(zhì)評價參數(shù)為溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮等共19項。水質(zhì)評價標準采用 《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838—2002）。水質(zhì)評價方法采用單指標評價法確定綜合水質(zhì)類別，水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類水標準的為達標。湖泊營養(yǎng)狀態(tài)評價標準及分級方法參照 《地表水資源質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》（SL395—2007）。 根據(jù)2011年對高郵湖水質(zhì)監(jiān)測成果，對各月監(jiān)測均值進行評價，統(tǒng)計出2011年全年高郵湖水質(zhì)綜合評價為Ⅲ類，超標項目主要為總磷和總氮。

另外還完成了高郵湖勘界設樁、基礎資料整編、湖泊健康評價、湖泊功能區(qū)劃分等一系列基礎性工作。

三、高郵湖管理中面臨的難題

1.湖泊有序開發(fā)利用尚未形成

國家水法規(guī)明確規(guī)定，湖泊、湖蕩等水資源屬于國家所有，而沿湖周邊的一些村組、單位和個人利用自己的地域優(yōu)勢，競相圈圩（圍）開發(fā)，少數(shù)人獲得利益；隨著工業(yè)化和城市化建設發(fā)展迅速，向湖區(qū)排放的工業(yè)污水和生活廢水排放量越來越大，養(yǎng)殖投放的大量餌料以及排泄物，導致湖區(qū)水體富營養(yǎng)化。

2.湖泊管理體制尚未理順

湖泊的管理除水行政主管部門外，還涉及漁業(yè)及湖泊所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，部門之間的管理職能交叉，特別是利益驅(qū)動，無法形成管理合力，有效的統(tǒng)一管理格局尚未形成。

3.湖泊管理科學技術(shù)手段尚未運用

湖泊面積大，岸線長，以高郵湖為例，760.67 km2的水域面積，僅僅依靠湖泊管理人員的眼觀腳量，不僅成本高、難度大，而且也很難準確掌握湖泊流域的綜合情況。

四、高郵湖管理對策

面對當前高郵湖管理與保護工作中存在的問題，應堅持省管湖泊流域與區(qū)域相結(jié)合的統(tǒng)一管理模式。

1.構(gòu)建高郵湖管理新體制

目前，高郵湖管理已經(jīng)形成了從省水利廳到高郵湖流域性管理單位到市、縣水行政主管部門到各基層湖泊管理單位的四級管理體制。要深入貫徹落實高郵湖管理與保護聯(lián)席會議制度，充分利用聯(lián)席會議的平臺，切實加強與環(huán)保、漁業(yè)等其他行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)溝通，形成管理合力，積極探索綜合管理的新模式。

2.建立高郵湖管理長效機制

（1）科技創(chuàng)新

為促進湖泊保護管理的現(xiàn)代化，應加強湖泊保護管理的科學研究工作。通過開展一系列湖泊保護管理重大課題研究、湖泊保護關鍵技術(shù)開發(fā)、湖泊保護技術(shù)推廣項目以及規(guī)程規(guī)范的制定等提升湖泊管理與保護的整體科技水平。

高郵湖應當充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)管理手段，建立并加強湖泊的監(jiān)測和評價制度，建立湖泊監(jiān)測網(wǎng)絡，建立科學的湖泊管理評價體系。充分運用3S 技術(shù)，即遙感（RS）、全球定位系統(tǒng)（GRS）和地理信息系統(tǒng)（GIS），這些新的技術(shù)手段可以針對湖泊空間分布范圍廣、常規(guī)監(jiān)測手段難以控制的特點，從區(qū)域上及時監(jiān)測水資源、岸線資源及水域利用變化情況的空間分布范圍與發(fā)展趨勢，為水行政主管部門管理、保護和治理措施的制訂提供空間決策依據(jù)，進一步提高全省湖泊監(jiān)測與管理的整體水平。

（2）制度建設

為了有效地管理好高郵湖，充分發(fā)揮水利部門的統(tǒng)籌管理職能，切實保護好國家湖泊資源，要修訂相關法律法規(guī)，完善湖泊各項規(guī)章制度，如高郵湖水環(huán)境影響評價制度、水行政執(zhí)法巡查制度、湖泊聯(lián)席會議制度、排污口設置審批制度、湖泊岸線規(guī)劃制度、取水許可制度等。同時借鑒國外的經(jīng)驗，建立和完善目前的水功能區(qū)劃制度、農(nóng)業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)水資源保護制度、污染事故緊急處理及預警制度、水資源補償費征收制度等。

（3）經(jīng)費保證

湖泊管理與保護是一項公益性行為，維護的是社會公共權(quán)益，省、市、區(qū)政府要加大對湖泊管理與保護工作的公共財政投入力度。地方水行政主管部門要積極探索湖泊管理的新方法和新途經(jīng)，創(chuàng)新管理模式，規(guī)范管理行為，提高管理水平。

（4）管理能力

根據(jù)湖泊保護管理的需要，分級制定湖泊保護名錄，建立政府負責、分級管理的湖泊管理保護責任體系，實行湖泊管理保護績效目標管理考核，充實管理人員，對相關人員進行系統(tǒng)的培訓，提高人員素質(zhì)，配備必要的巡查和管理設備，為湖泊的合理利用和高效保護提供必要的支撐和完善途徑。

（5）管理遠景

一是有計劃地推進退漁還湖、退圩還湖。二是開展“數(shù)字”湖泊研究。三是湖泊資源可持續(xù)利用研究。

五、結(jié) 論

湖泊是一個非常脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，人類的一些不合理利用行為往往會對湖泊造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。水資源的不可分割性決定了必須以流域為單元，遵循自然規(guī)律，逐步實現(xiàn)湖泊流域綜合管理，實現(xiàn)人與湖泊和諧發(fā)展、人與水和諧相處，切實保護湖泊健康，實現(xiàn)湖泊資源的可持續(xù)利用。

［1］江蘇省人民政府.高郵湖邵伯湖保護規(guī)劃[R].2006.

［2］徐芳，等.湖泊管理與保護工作的實踐與思考[J].江蘇水利2011（增刊）.