對于加快新生代農(nóng)民工“市民化”進程的研究

楊君岐，侯曉康，楊藝捷

（1.陜西科技大學 管理學院，陜西 西安710021；2.西安理工大學 自動化與信息工程學院，陜西 西安710048）

溫家寶總理日前在北京考察工作時說，要像對待自己的孩子一樣對待年輕農(nóng)民工，讓他們逐步融入城市生活。當前形勢下，“80后”、“90后”農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)占到我國農(nóng)民工總數(shù)的60%。新生代農(nóng)民工不再把“掙錢、蓋房、成家”作為進城打工的最終目標，渴望擁有城市戶口、在城市中扎根落戶、改變?nèi)松\、提升社會地位儼然已經(jīng)成為他們的人生追求。

一、新生代農(nóng)民工“市民化”命題的提出及其內(nèi)涵

（一）新生代農(nóng)民工“市民化”命題的提出

目前，我國新生代農(nóng)民工，具體指1980年以后出生、年齡在16周歲以上的青年農(nóng)民工，群體人數(shù)已經(jīng)超過一億人。他們絕大部分是出生、成長在農(nóng)村，成人后跟隨父輩、親戚、朋友來到城市務工，另外一小部分則是第一代農(nóng)民工夫婦在城市務工期間生育，并且現(xiàn)在已經(jīng)達到就業(yè)年齡的青年勞動人口。

與其父輩相比，新生代農(nóng)民工有顯著的不同：第一，因其受教育程度高，職業(yè)期望也較高，從而導致工作流動性較大。具體體現(xiàn)為換工頻率高、工作持續(xù)時間短、待業(yè)時間長；第二，新生代農(nóng)民工渴望在工作中得到尊重，實現(xiàn)自我價值。大多數(shù)第一代農(nóng)民工從事以建筑、搬運等體力為主的工作，而新生代農(nóng)民工大多從事技術類為主的工作，希望得到更多的工作機會和認同；第三，新生代農(nóng)民工維權意識覺醒，開始利用法律和輿論維護自己的權益；第四，新生代農(nóng)民工的生活已經(jīng)趨于“城市化”，他們絕大多數(shù)已經(jīng)適應了城市的生活環(huán)境，渴望融入城市，享受現(xiàn)代城市精神文明。

（二）新生代農(nóng)民工“市民化”的內(nèi)涵

2010年1月31日，國務院發(fā)布的中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》中，其中首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，讓新生代農(nóng)民工“市民化”。

所謂“新生代農(nóng)民工市民化”是指農(nóng)民工獲得與城市居民相同的合法身份、社會權利、社會保障和福利，例如：居留權、選舉權、受教育權、勞動保障權等，進而實現(xiàn)其價值觀及生活方式向城市市民轉化的過程［1］。新生代農(nóng)民工在政治上所擁有的權力和在經(jīng)濟上所受到的待遇，與有城市戶口的工人相比，確實大不相同。與城市工人同工不同酬、同工不同權、同工不同福利，甚至一些城市明文限制他們進入某些行業(yè)。這些不合理、不公正的現(xiàn)象，顯然背離了現(xiàn)代社會通行的文明準則，也不符合市場經(jīng)濟的平等規(guī)則，更傷害了為數(shù)眾多的社會成員的尊嚴，甚至對貧富兩極分化也起著推波助瀾的作用。由此來看，新生代農(nóng)民工身份的轉換是十分必要的，農(nóng)民工市民化的社會管理工具也是有所欠缺的，市民化進程也是急于提高的。

二、代表省市的做法及經(jīng)驗

（一）廣州

2010年9月，廣州市委、市政府審議通過《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法》（簡稱《辦法》），11月市政府又批準了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實施細則》（簡稱《細則》）。這兩個關于農(nóng)民工積分入戶文件的印發(fā)得到了廣州市各區(qū)、縣級市和各有關部門的貫徹執(zhí)行，標志著廣州市積分制入戶工作的全面啟動。

《辦法》主要規(guī)定政策的適用對象、部門職責、積分指標體系等。其中，積分體系包括三類：基本分、導向分和附加分，指標一共設立了十三項。基本分強調(diào)了年齡、文化程度、技能等要素；導向分突出了工種、重點行業(yè)和區(qū)域；附加分明確了個人表現(xiàn)、和諧勞動關系、社會服務等。《辦法》規(guī)定，“凡申請廣州市十城區(qū)居民戶口的農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)戶籍人員”，包括外來工、高校畢業(yè)生和增城、從化兩市的居民等各類人群，均按此辦法執(zhí)行。但是，凡是有犯罪記錄、違反計劃生育政策、或不辦居住證、不參加社保、未簽訂一年以上勞動合同的人員均納入申請入戶資格一票否決之列?！掇k法》規(guī)定，原則上農(nóng)民工積累滿85分可提出入戶申請［2］。

而《細則》則是對《辦法》各條款的深化和細化，具有很強的操作性，不僅為入戶申請人員提供了指引，而且明確了職能部門的工作任務和要求，對農(nóng)民工普遍關心的“入戶資格、積分計算方法、申請和辦理程序”等問題，均作出了明確解答。

（二）昆山

江蘇省昆山市是蘇州市管轄的縣級市，早在2005年就已經(jīng)全部實現(xiàn)了全面小康社會的四大類指標，成為全國百強縣之首。當我國大多數(shù)一線二線城市把農(nóng)民工列為城市編外人員時，昆山市卻看到了外來人口增長與本土經(jīng)濟快速發(fā)展的正相關關系。2004年昆山市發(fā)動了一場頗具影響的“新昆山人運動”，在確保農(nóng)民工與市民享有平等的經(jīng)濟權益和社會地位等方面發(fā)揮了巨大的導向作用。2004年4月，昆山市成立了“新昆山人工作委員會”并頒布了一系列關于農(nóng)民工市民化的政策文件和行政法規(guī)，指導全市各部門農(nóng)民工工作，具體做法如下：

第一，將農(nóng)民工與外來大學畢業(yè)生、科技人員一視同仁，統(tǒng)稱為“新昆山人”?！靶吕ド饺恕?，與老市民享有平等的權利和待遇。如在就業(yè)方面取消了一切就業(yè)服務收費制度，而且設立了外來勞動人口就業(yè)指導中心和法律援助機構，實現(xiàn)了農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)的良性循環(huán)。第二，在農(nóng)民工社會保障制度和體系構建方面進行了一系列突破和創(chuàng)新。明文規(guī)定用人單位必須與農(nóng)民工簽訂勞動合同，并為其建立養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險，必須讓農(nóng)民工享有城市居民的基本保障權益。第三，積極探索農(nóng)民工社區(qū)建設新模式。昆山市委積極拓展投資渠道，累計實現(xiàn)了三億元農(nóng)民工社區(qū)建設。第四，市委市政府要求各執(zhí)法部門、民政、工會、計生、稅務、工傷及企事業(yè)單位、各級村委會齊抓共管農(nóng)民工普法工作。在為農(nóng)民工提供法律服務的同時，將法制觀念以農(nóng)民工喜聞樂見的形式加以宣傳、教育和傳播［3］。

（三）江西

2006年11月，江西省政府出臺了《江西省人民政府關于解決農(nóng)民工問題的實施意見》，意見明確指出以下三種農(nóng)民工可成為市民：（1）凡有固定居住場所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民工及其共同生活的直系親屬，可按本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口；（2）凡屬當?shù)馗呖萍籍a(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)或利稅大戶急需的農(nóng)民工人才，經(jīng)其聘用單位申請，允許本人及其配偶、未婚子女在市區(qū)落戶；（3）對農(nóng)民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，將優(yōu)先準予落戶。

依據(jù)這樣的規(guī)定，那些常年在城鎮(zhèn)務工、有固定住所、工作穩(wěn)定且收入相對較高的農(nóng)民工市民化的可能性最大，他們主要是一些私營企業(yè)主、管理人員和技能型農(nóng)民工。這類農(nóng)民工往往是文化素質較高、頭腦靈活、經(jīng)營能力較強、勤奮上進的“農(nóng)民工精英”。然而，這類農(nóng)民工數(shù)量較少，據(jù)實際調(diào)查比例推算，估計只占江西省農(nóng)民工總量的6%左右［4］。

三、新生代農(nóng)民工“市民化”進程中存在的障礙

（一）制度性障礙

“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”是造成農(nóng)民工市民化政策滯后的根本原因。本地政府財政支持只對當?shù)氐木用褙撠?，不?“外來人口”買單。城市居民主動接受就業(yè)和失業(yè)登記、簽訂勞動合同、享有城市社會保障和社會福利等基礎性管理，就是因為擁有一份能夠證明自己身份的城市戶口。戶籍制度所附加的社會經(jīng)濟政策造成了社會資源、財富、福利的不均等分配。對于新生代農(nóng)民工來講，沒有城市戶口則意味著無法享受城市福利，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和社會公共資源等方面不能獲得公平的待遇。如許多不規(guī)范的企業(yè)在工人沒有通過組織的力量對其形成壓力之前，在政府難以進行干預的情況之下，就會選擇逃避政府的監(jiān)管，拒絕繳納社會保險、拖欠工資。這是目前新生代農(nóng)民工市民化進程中面臨的深層次制度性障礙。

（二）政策性障礙

廣州積分入戶模式、昆山模式和其他省市頒布的關于農(nóng)民工市民化政策性文件，雖然深入貫徹了中共中央關于解決新生代農(nóng)民工市民化的戰(zhàn)略決策，但是作為一項解決農(nóng)民工民生問題的有益創(chuàng)舉也存在著一些不足：第一，由于政府公信力缺失，導致農(nóng)民工“市民化“政策部分失效。廣州市政府曾出臺過若干涉及戶籍制度改革的政策，例如：“購房落戶”、“交納足額足年社會保險金即落戶”等一系列相關政策性文件。然而，調(diào)查表明，以上政策幾乎都沒有礙到完整的兌現(xiàn)，“不誠信”的政府行為影響了積分政策的持續(xù)性、有效性。第二，指標體系設置不合理，農(nóng)民工“市民化”門檻高?！稄V州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法》規(guī)定農(nóng)民工積滿85分可以提出入戶申請。而積分指標設置仍然偏向于“高學歷、高技能”的高校畢業(yè)人員，例如，學歷指標初中學歷設置為5分，本科學歷設置為80分，一個本科學歷相當于一個人初中生工作16年，一個中級職稱相當于一個人干12年，按照這個積分入戶的標準，農(nóng)民工入戶的“門檻”就被提高了，“積分入戶政策”當然也就變了味。第三，申請手續(xù)繁瑣、成本高。例如廣州市入戶申請需要提交的材料有：戶口簿、身份證原件及復印件、未違反計劃生育政策證明、廣州省居住證、無犯罪記錄證明、一年期及以上勞動合同原件及復印件、社會保險繳費歷史明細表等材料，這些作為積分計算憑證，辦理完成下來需要經(jīng)過十幾個部門的審查和復核，在某種程度上增加了農(nóng)民工的經(jīng)濟負擔和時間消耗。

（三）新生代農(nóng)民工自身素質障礙

新生代農(nóng)民工融入城市生活的第一道難關就是職業(yè)技術障礙。新生代農(nóng)民工的文化水平雖然有了顯著提高，也有了一定的學習意識，但是大多數(shù)新生代農(nóng)民工沒有接受過正規(guī)的、系統(tǒng)的勞動技能培訓，這就使得他們一般沒有賴以生存的一技之長。導致大批新生代農(nóng)民工從事低技能的勞動，既降低了勞務人員的經(jīng)濟收入，也嚴重影響和制約了他們的自身發(fā)展。新生代農(nóng)民工自身的技能素質已經(jīng)成為貫徹執(zhí)行農(nóng)民工市民化政策的瓶頸。

（四）社會歧視和集體性排斥

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當前有四分之一的新生代農(nóng)民工進城后與城市居民發(fā)生過沖突和爭斗，他們表示這些沖突和爭斗并非出自本意，而是一種自我保護和無奈的對立。同一調(diào)查還顯示，新生代農(nóng)民工進城以來“遭受欺辱”平均次數(shù)為4.3次，其中被打過的為0.3次，被辱罵過的為3.8次，其它侮辱次數(shù)為0.2次［5］。和諧的社會環(huán)境是新生代農(nóng)民工個人發(fā)展的最重要的外部條件，新生代農(nóng)民工的個人發(fā)展更需要全社會營造一個公平、和諧、尊重的社會大環(huán)境。在社會歧視和集體性排斥農(nóng)民工的社會氛圍中，新生代農(nóng)民工往往自尊心受到傷害和打擊，自卑心理更加嚴重，上進心喪失，對城市的認同感和歸屬感不斷弱化，甚至會出現(xiàn)抵觸城市人、拒絕融入城市生活的心理。

四、新生代農(nóng)民工“市民化”的政策建議

（一）弱化社會待遇與“二元戶籍制度”相聯(lián)系的制度安排，逐步建立新型戶口登記制度

農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口只是一種職業(yè)劃分，而我國傳統(tǒng)的戶籍制度卻把戶籍與就業(yè)、教育、社會保障、社會福利、社會地位等直接掛鉤，戶籍制度所附加的一系列社會功能都缺乏合理性。因此，深化現(xiàn)行戶籍管理制度改革，逐步取消其附加功能，建立以居住地登記為基本形式的、無城鄉(xiāng)差異的戶口登記制度，并且逐步過渡到全國統(tǒng)一的、公正的新型戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的一體化管理，是保證新生代農(nóng)民工“市民化”進程中最迫在眉睫的任務。

（二）增加土地經(jīng)營權流轉方式，降低農(nóng)民工“市民化”成本

政府可以在政策上允許將土地的實物保障形式轉換為價值保障形式。對于農(nóng)民工實行過渡性土地政策，即在承包期間暫不收回其所承包的土地，鼓勵遷城農(nóng)民工一次性長期流轉承包地，流轉費作為進城的資本，用于負擔納入城市市民所需要的各種成本。土地流轉價格則由市場供求自發(fā)調(diào)節(jié)，引導和鼓勵土地向種田大戶集中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時取消《農(nóng)村土地承包法》第26條“承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包方的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的土地和草地”，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)處置權，以此促進農(nóng)地流轉，這樣可以方便進城農(nóng)民融資，加快農(nóng)民工市民化的進程［6］。

（三）健全和優(yōu)化農(nóng)民工社會保障體系

國際勞工組織1952年制定的《社會保障最低標準公約》第102號規(guī)定，公約生效的成員國至少應當為本國工人提供包括醫(yī)療、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、生育津貼等9項津貼中的3項保障。由于我國人口基數(shù)過大、社會保障體系起步較晚、制度建設滯后，導致農(nóng)民工社會保障普遍缺失，只享有一至兩項非均衡的、低水平的，甚至是不完全意義上的社會保障。因此，改革社會保障制度勢在必行。具體建議如下：

首先，完善和健全與城市市民相一致的、平等的農(nóng)民工基本社保制度。這一制度務必將養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、最低生活保障及社會救助等內(nèi)容全部納入到農(nóng)民工社保體系中來。

其次，建立以“社區(qū)”為中心的農(nóng)民工住房保障制度。雖然當前形勢下，黨中央堅定決心要極力遏制房價過快上漲，兩會的政府工作報告中更是將住房問題列為重要議題。但是，在可預見的時期內(nèi)，大中城市的房價還是會在較高的價位上徘徊，高房價必然會成為阻礙農(nóng)民工市民化的一個重要障礙。由此可見，政府在保農(nóng)民工住房問題上要發(fā)揮主導作用，大力鼓勵社會多元投資，建設以“社區(qū)”為重點的企事業(yè)農(nóng)民工住房保障制度。同時，也要提高農(nóng)民工住房公積金的政府財政支持，增加經(jīng)濟適用房的建設面積，簡化農(nóng)民工廉租房的申請程序。

最后，鼓勵多元化辦學，保障農(nóng)民工子女享有平等的受教育權利。以公辦學校為主，大力吸納外來人口子女入學的同時，當?shù)卣约跋嚓P教育部門應該積極挖掘社會資源開展社會辦學，解決農(nóng)民工子女的求學問題。

（四）營造農(nóng)民工“市民化”的和諧社會環(huán)境

大量農(nóng)民工涌入城市，造成了城市居民與農(nóng)民工兩群體在城市空間的碰撞和摩擦，城市社會秩序、社會觀念、生活環(huán)境也會發(fā)生一定的變化。有些城市管理者和市民往往會將城市負面情況歸咎于農(nóng)民工，對他們產(chǎn)生抱怨、偏見和歧視。營造一個良好的、和諧的農(nóng)民工“市民化“社會環(huán)境，主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：

第一，糾正本地市民對農(nóng)民工不公正、不客觀的認識和評價。城市市民要清楚地意識到，農(nóng)民工兄弟在擠占了你們生活空間的同時，更為你們共同生活的城市做出了巨大的貢獻，是他們辛勤的汗水才灌溉出了整潔、美麗的城市。城市居民離不開農(nóng)民工兄弟無私的奉獻，農(nóng)民工兄弟也離不開城市居民的理解和幫助。

第二，政府應大力豐富新生代農(nóng)民工的精神文化生活，使其更自信地、更自然地融入到城市生活中。當?shù)卣推笫聵I(yè)單位最好以“社區(qū)”的形式，定期舉辦各種文化教育和宣傳活動，使農(nóng)民工提高自身素質和覺悟，增強在城市中的安全感和歸屬感。

五、結束語

通過研究新生代農(nóng)民工“市民化”大量資料并調(diào)研，分析了三個先進省市現(xiàn)行的“新生代農(nóng)民工市民化”模式，也分析了在市民化進程中凸顯的矛盾與障礙，進而提出了相應的政策建議。相信隨著市場經(jīng)濟體制的逐漸完善及政府對人口流動和遷移政策的逐步放寬，我國新生代農(nóng)民工真正實現(xiàn)“市民化”的夢想不再遙遠。

［1］江立華.城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)民工轉型：一個新議題［J］.社會科學研究，2009（6）：80－85.

［2］薄明瀾.積分入城制度：新生代農(nóng)民工“市民化”問題的新探索——基于對廣州市農(nóng)民工積分入城制度的實證研究［J］.經(jīng)濟視角，2011（8）：17.

［3］吳業(yè)苗.農(nóng)民工融入城市的環(huán)境營造－昆山市農(nóng)民工市民化保障的實踐與經(jīng)驗［J］.小城鎮(zhèn)建設，2007（11）：46－50.

［4］周小剛.中部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題研究——以江西為例［D］.南昌：南昌大學，2010：33.

［5］劉玉連，周芳苓.論新生代農(nóng)民工與城市居民關系不和諧之消弭—以“兩欠”貴州為典型個案［J］.福建行政學院學報，2011（2）：62.

［6］國務院發(fā)展研究中心課題組.“十二五”時期推進農(nóng)民工市民化的政策要點［J］.發(fā)展研究，2011（6）：12.