生豬規(guī)?；B(yǎng)殖的土地問題探析

吳學(xué)兵，喬 娟

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

0 引言

1985年以來，國家放開生豬和豬肉購銷價格管制，生豬和豬肉價格問題開始出現(xiàn)并一直困擾我國豬肉市場[1]，特別是近幾年來生豬價格頻繁大幅度波動[2]。如何熨平豬肉價格的大幅波動，許多學(xué)者提出了加大生豬規(guī)模化養(yǎng)殖程度。相比生豬散養(yǎng)方式，規(guī)?；B(yǎng)殖具有較為顯著的優(yōu)勢：一是規(guī)?；B(yǎng)殖對于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)，平抑生豬價格波動具有較大的作用；二是規(guī)模化養(yǎng)殖在人力、物力和財力的使用效率方面優(yōu)勢明顯；三是適度規(guī)模的自繁自養(yǎng)有利于控制疾病、規(guī)范養(yǎng)殖行為，有利于豬肉的安全監(jiān)管；四是規(guī)模化養(yǎng)殖有利于集中進(jìn)行環(huán)境治理。

雖然生豬規(guī)模化養(yǎng)殖擁有許多顯著的優(yōu)勢，政府也在促進(jìn)生豬規(guī)?；B(yǎng)殖方面給予政策上的支持，但生豬規(guī)?；B(yǎng)殖還面臨著許多問題，而土地已經(jīng)超越環(huán)保、疫病、市場、信貸等，成為養(yǎng)豬業(yè)面臨的頭號難題。

已有的相關(guān)文獻(xiàn)主要涉及到穩(wěn)定生豬生產(chǎn)、平抑豬肉價格波動、加強豬肉質(zhì)量安全、治理環(huán)境污染以及防控生豬疾病傳播等方面，而從如何破解生豬養(yǎng)殖用地瓶頸的文章很少。本文試著從完善農(nóng)村土地制度的角度，提出了確保生豬規(guī)模養(yǎng)殖用地需求的途徑，為政策決策者提供參考。

1 規(guī)模化生豬養(yǎng)殖用地的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 地方政府對生豬用地控制趨緊

生豬養(yǎng)殖行業(yè)相對其他行業(yè)而言，稅收較少，甚至還需要許多配套補貼措施，因此，許多地方政府對生豬養(yǎng)殖用地控制很緊，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。2004年發(fā)布、2010年修正的《上海市畜禽養(yǎng)殖管理辦法》將畜禽養(yǎng)殖用地分為禁止養(yǎng)殖區(qū)、控制養(yǎng)殖區(qū)和適度養(yǎng)殖區(qū)：“禁止養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)不得建立畜禽養(yǎng)殖場，已有的畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)當(dāng)限期關(guān)閉；控制養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)不得新建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場，已有的小型畜禽養(yǎng)殖場應(yīng)當(dāng)逐步關(guān)閉；適度養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)可以新建、擴(kuò)建、改建畜禽養(yǎng)殖場，但應(yīng)當(dāng)逐步減少小型畜禽養(yǎng)殖場。”但是，對于關(guān)閉的生豬養(yǎng)殖場政府應(yīng)該重新安排場地，但事實上絕大部分的待遷規(guī)模場面臨無地可遷的境地，即使安排了拆遷場地，但卻因為地理位置差、遠(yuǎn)離水源而不適合豬場選址。

1.2 畜禽養(yǎng)殖用地未被納入土地利用總體規(guī)劃

在現(xiàn)行的五級土地利用總體規(guī)劃體系中，畜禽養(yǎng)殖用地未被納入。2002年1月1日起執(zhí)行的《全國土地分類（試行）》將“畜禽飼養(yǎng)地”歸為“農(nóng)用地”中的“其他農(nóng)業(yè)地類”，并明確將“畜禽飼養(yǎng)地”定義為“以經(jīng)營性養(yǎng)殖為目的的畜禽舍及相應(yīng)附屬設(shè)施用地”。遺憾的是，土地利用總體規(guī)劃編制要求采用《土地規(guī)劃分類》，而不是《全國土地分類（試行）》，從而未把畜禽養(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)法律規(guī)定，各行各業(yè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，因此，在申請生豬養(yǎng)殖用地時，無法找到是否符合土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)，主管部門也為了回避責(zé)任而經(jīng)常不予批準(zhǔn)。

1.3 畜禽養(yǎng)殖用地是否屬于農(nóng)用地還沒有被法律明確

畜禽養(yǎng)殖用地究竟屬于農(nóng)用地還是建設(shè)用地，法律上也還未明確。按前國家土地管理局《關(guān)于規(guī)?；B(yǎng)殖用地是否列入非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的批復(fù)》的規(guī)定:畜禽養(yǎng)殖用地應(yīng)參照非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管理。該類建設(shè)所需用地應(yīng)盡量安排利用非耕地，如確需占用耕地，也須按國家規(guī)定, 嚴(yán)格審批。而在2007年豬肉價格高企時，國土資源部和農(nóng)業(yè)部共同頒布了《關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》：對于本村集體組織的成員興辦規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖所需用地按農(nóng)用地管理，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；而對于其他企業(yè)和個人興辦規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖所需用地，臨時建筑按照農(nóng)用地管理，永久性建（構(gòu)）筑物，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。但這些批復(fù)和通知還不屬于法律范疇，由于沒有法律依據(jù)，政策的不穩(wěn)定性造成生豬用地申請時難時易。

2 規(guī)?；i養(yǎng)殖用地難的原因

2.1 為了糧食安全，國家嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他用地

人口多耕地少是我國的基本國情，為了糧食安全，國家一直非常重視耕地保護(hù)工作。2004年以來，我國糧食自給率要求保持在95%以上。保護(hù)耕地的主要措施是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，按照土地用途管制的原則進(jìn)行管理，特別是在耕地中劃出80%以上的土地作為基本農(nóng)田，只有國家重大交通、能源、水利、軍事等項目才可以占用，并且必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。

規(guī)?；i養(yǎng)殖經(jīng)常會占用耕地，勢必會“與糧爭地”，因此，出于耕地保護(hù)的原因，早期畜禽養(yǎng)殖用地被定性為建設(shè)用地，如果占用耕地，必須使用“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃”。在生豬規(guī)模養(yǎng)殖用地審批時，相關(guān)管理部門出于耕地保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的原因，以不符合土地利用總體規(guī)劃為由經(jīng)常不予批準(zhǔn)。因此，畜禽養(yǎng)殖一直遇到用地難問題。

其實畜禽養(yǎng)殖用地與其他建設(shè)用地不同，速水佑次郎（2003）認(rèn)為，家畜本身就是活著的糧食儲備，而且畜牧業(yè)的發(fā)展需要較多的日常飼料谷物庫存，所以當(dāng)發(fā)生危機(jī)時，首先可以將家畜轉(zhuǎn)化為肉食，其次還能將飼料用糧轉(zhuǎn)化為食用糧[3]?，F(xiàn)在需要保護(hù)的是糧食生產(chǎn)的潛在能力，畜禽養(yǎng)殖用地中的非永久性建筑，在一旦發(fā)生糧食危機(jī)的時候立刻就會轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢陨a(chǎn)糧食的耕地。因此，生豬規(guī)?；B(yǎng)殖與糧食保護(hù)并不矛盾。

2.2 為了環(huán)境保護(hù)，地方政府謹(jǐn)慎批準(zhǔn)畜禽養(yǎng)殖用地

隨著生豬生產(chǎn)從散養(yǎng)到規(guī)?；B(yǎng)殖方向的轉(zhuǎn)型，大量的豬糞尿未經(jīng)徹底處理便集中排放，造成了比較嚴(yán)重的環(huán)境污染。目前全國各地特別是東南沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，養(yǎng)豬與環(huán)保的矛盾日趨激化，“限養(yǎng)令”、“禁養(yǎng)令”及強行拆移已履見不鮮。地方政府為了保護(hù)環(huán)境，在審批生豬規(guī)模養(yǎng)殖用地時常將環(huán)境問題作為理由而不予批準(zhǔn)。

誠然，豬場的廢棄物及污水對周圍環(huán)境造成污染以及給村民的生活帶來不便。但如果處置得當(dāng)，生豬生產(chǎn)引起的環(huán)境問題其實也是可以解決的，甚至?xí)摹柏?fù)外部性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢耐獠啃浴?。一是通過建設(shè)養(yǎng)豬場糞尿污水處理利用工程，該工程一次性投入較大，但運行成本較低，而且肥料、沼氣發(fā)電等都可創(chuàng)收；二是在規(guī)模養(yǎng)豬場周圍建蔬菜基地，以便消化掉產(chǎn)生的豬糞，這樣，既解決了環(huán)境污染問題，又避免大量使用化學(xué)肥料，生產(chǎn)出更多綠色產(chǎn)品。

3 促進(jìn)規(guī)?；i養(yǎng)殖用地的政策建議

3.1 將畜禽養(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃

首先要在《土地規(guī)劃分類》中將“畜禽養(yǎng)殖用地”納入“其他農(nóng)用地”，這樣在土地利用總體規(guī)劃編制中才能將畜禽養(yǎng)殖用地納入。其次，將水源充足、水質(zhì)良好、坡度不超過20°且遠(yuǎn)離居民生活區(qū)的相對安靜偏僻的區(qū)域劃為“畜禽養(yǎng)殖用地”，周圍最好有湖泊、山或密林作為天然隔離帶，有大片農(nóng)田、果園、或菜地。再次，將廢棄地和荒山荒坡等符合生豬生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的未利用地劃入“畜禽養(yǎng)殖用地”、盡可能不占或少占耕地，禁止占用基本農(nóng)田。最后，要加強土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)控，嚴(yán)格禁止將已經(jīng)批準(zhǔn)的“畜禽養(yǎng)殖用地”轉(zhuǎn)為其他建設(shè)用地。

3.2 將畜禽養(yǎng)殖用地指標(biāo)納入土地利用年度計劃

在每年下達(dá)土地利用年度計劃時，建議將畜禽養(yǎng)殖用地指標(biāo)納入其中。畜禽養(yǎng)殖用地中可以復(fù)耕的土地，屬于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整范疇不需要納入“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃，而不能復(fù)耕的永久性建筑設(shè)施用地才應(yīng)該納入“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃，各級政府可以根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的需要，保持適度的生豬生產(chǎn)規(guī)模，下達(dá)生豬養(yǎng)殖用地指標(biāo)。一般而言，豬場的臨時用地和永久性建筑用地有個大致比率，把永久性建筑設(shè)施用地控制在一定范圍內(nèi)也就是控制生豬生產(chǎn)的規(guī)模，保證了本地區(qū)要求的豬肉自給率。

3.3 編制畜禽養(yǎng)殖用地詳細(xì)規(guī)劃

縣級畜牧主管部門要根據(jù)市級畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃以及本地畜牧業(yè)資源稟賦等條件，編制好縣級畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃要明確提出規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地的數(shù)量、布局和規(guī)模要求，明確豬場生產(chǎn)者的投資規(guī)模和投資強度，積極推行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖以節(jié)約集約用地。盡快規(guī)劃界定畜牧禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)。

3.4 將永久性建筑占地在農(nóng)村內(nèi)部實行“增減掛鉤”

畜禽養(yǎng)殖用地中的畜禽舍等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地，可以復(fù)墾為耕地，就不會減少耕地的潛在生產(chǎn)能力，而管理和生活用房、疫病防控設(shè)施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設(shè)施，屬于永久性建(構(gòu)）筑物用地，應(yīng)該“占一補一”，實行增減掛鉤，即畜禽建設(shè)用地減少的耕地可以通過農(nóng)村居民點整理、土地復(fù)墾開發(fā)等途徑補充耕地，達(dá)到地區(qū)內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。對于耕地資源較少的地區(qū)，可以通過繳納一定費用在異地購買耕地占用指標(biāo)。

3.5 繼續(xù)加大生豬生產(chǎn)的扶持政策

一是繼續(xù)加大生豬調(diào)出大縣獎勵政策。該項政策的落實，對于調(diào)動地方政府發(fā)展生豬生產(chǎn)積極性，加大生豬用地審批量，改變“窮縣養(yǎng)豬、養(yǎng)豬縣窮”的局面，保障豬肉有效供給發(fā)揮了積極作用。二是繼續(xù)加大生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖（小區(qū)）項目建設(shè)，在繼續(xù)加大資金安排的同時，在用地上也采取扶持措施，簡化手續(xù)，減免規(guī)費，有利于推動生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的發(fā)展，增強綜合生產(chǎn)能力。

[1] 辛賢，譚向勇. 中國生豬和豬肉價格波動因素測定[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1999（5）:28-34

[2] 寧攸涼，喬娟，王慧敏，等.生豬產(chǎn)業(yè)支持政策評價及影響因素分析[J].豬業(yè)科學(xué)，2011（6）：68-72.

[3] 李軍. 關(guān)于我國畜牧業(yè)用地的思考[J].吉林畜牧獸醫(yī)，2011（2）：7-9.