創(chuàng)新改革 完善地方財(cái)政

地方財(cái)政是各級(jí)地方政府財(cái)政的總稱，更是地方政府為實(shí)現(xiàn)職能的需要，參與社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收入分配所形成的分配關(guān)系的重要組成部分。地方財(cái)政既是地方政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要方面，也是地方政府履行政府職能、完成地方社會(huì)事務(wù)管理、提供社會(huì)公共服務(wù)的重要條件。地方財(cái)政職能的發(fā)揮應(yīng)以預(yù)算為基礎(chǔ)，因此可以說，地方財(cái)政預(yù)算的質(zhì)量決定了地方政府經(jīng)濟(jì)職能發(fā)揮的質(zhì)量。在地方財(cái)政的組成中，稅收占絕大部分的比例，因此良好的地方稅制對(duì)于地方財(cái)政的質(zhì)量也具有重要影響。本文從地方財(cái)政預(yù)算管理改革及地方稅制的完善兩個(gè)角度探討如何完善我國(guó)的地方財(cái)政。

一、強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算的重要性

所謂財(cái)政是指政府為了維持其存在、實(shí)現(xiàn)其職能而借助于公共權(quán)力進(jìn)行的理財(cái)活動(dòng)，它不僅屬于經(jīng)濟(jì)范疇，也屬于政治范疇。關(guān)于當(dāng)代財(cái)政與國(guó)家（政府）之間的緊密聯(lián)系，西方著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特教授認(rèn)為可以把現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政直接稱為“稅務(wù)國(guó)家”。熊彼特還認(rèn)為，預(yù)算體制同現(xiàn)代國(guó)家制度具有十分緊密的聯(lián)系，政府預(yù)算推動(dòng)了國(guó)家的產(chǎn)生和發(fā)展，使得支撐國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚制得以建立，并將管轄權(quán)逐漸擴(kuò)大，滲透到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。因此可以說，高質(zhì)量的政府預(yù)算對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用具有廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

因此，強(qiáng)化地方財(cái)政，規(guī)范地方財(cái)政預(yù)算體制，加強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算管理改革就成為了目前中國(guó)地方財(cái)政工作的重要議題。就目前而言，重點(diǎn)需要做好地方財(cái)政預(yù)算管理改革和完善地方稅制兩方面的工作。

二、我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理改革

健全地方預(yù)算管理，對(duì)于規(guī)范地方財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，規(guī)范地方政府行為，從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗具有重要意義。中國(guó)現(xiàn)行地方預(yù)算管理仍存在不少問題，對(duì)這些問題的合理解決，不僅有利于我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算的規(guī)范化和合理化，而且也對(duì)我國(guó)財(cái)政稅收“取之于民，用之于民”起著重要的作用。

（一）我國(guó)地方預(yù)算管理存在問題?，F(xiàn)階段我國(guó)地方政府預(yù)算管理主要存在以下幾個(gè)方面的問題，首先是監(jiān)督弱化問題。我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算制度處于深度變革期，同時(shí)也處在問題多發(fā)期。就監(jiān)督而言，地方人大對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督約束力僅停留在紙上，沒有真正地發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來，地方政府進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，一定程度上做到了公開和透明，是政治民主化的體現(xiàn)。然而從根本上講，地方人大的權(quán)力并沒有真正落到實(shí)處，人大對(duì)地方財(cái)政預(yù)算的約束力并沒有得到增強(qiáng)。其次是預(yù)算收入超收問題。預(yù)算收入決定了預(yù)算支出。根據(jù)馬斯格雷夫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論，我國(guó)地方政府處于發(fā)展階段，預(yù)算支出需求很大，因此資金的籌集便被提上了議事日程。而預(yù)算卻并非越多越好，也并非越少越好。我國(guó)的預(yù)算收入超收主要是由任務(wù)制度導(dǎo)致。地方政府在收入上實(shí)行任務(wù)制度，各部門被派發(fā)任務(wù)，甚至地方政府稅務(wù)機(jī)關(guān)等部門的收入與完成任務(wù)的數(shù)量呈正比。實(shí)際上，過分地獲取收入會(huì)導(dǎo)致百姓生活水平受到負(fù)面影響，應(yīng)該對(duì)不合理征收稅費(fèi)的現(xiàn)象予以批評(píng)和制止。第三是先期執(zhí)行問題。中國(guó)地方政府預(yù)算采用歷年制，即從每年1月1日到12月31日，而中國(guó)地方人大召開一般是在第一季度，有的遲于第一季度召開，這意味著在一個(gè)財(cái)政年度開始的最初幾個(gè)月里，地方政府執(zhí)行的是沒有經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算草案，預(yù)算應(yīng)具有的法律約束力和強(qiáng)制力受到很大影響。

（二）解決問題的方法。針對(duì)以上問題，筆者提出以下幾個(gè)方面解決問題的方法：首先，要確立地方人大主導(dǎo)地位，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，增加透明度。代議機(jī)關(guān)控制財(cái)政是現(xiàn)代公共財(cái)政的必然要求，是一切權(quán)力屬于人民的本質(zhì)體現(xiàn)。預(yù)算需經(jīng)人大逐項(xiàng)審核批準(zhǔn)才能執(zhí)行，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算必須具有剛性約束力，不得隨意改變收支計(jì)劃。沒有列入收入的，不得征收；沒有列入支出的，不得支出；規(guī)定了支出標(biāo)準(zhǔn)的，不得超標(biāo)；尤其是嚴(yán)格確定單位人員編制，實(shí)行定員定額管理。在執(zhí)行中因特殊情況需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并提請(qǐng)本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何部門和單位不得擅自調(diào)整預(yù)算。地方預(yù)算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算必須公開，這是預(yù)算監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。預(yù)算管理的公開使地方政府處于輿論的廣泛監(jiān)督之下，促使地方政府強(qiáng)化財(cái)政管理，真正使財(cái)政資金取之于民，用之于民。其次，要完善預(yù)算管理編制，培養(yǎng)預(yù)算會(huì)計(jì)人才。關(guān)于預(yù)算管理編制工作的完善，主要從三個(gè)方面進(jìn)行：一是適當(dāng)增加預(yù)算編制時(shí)間，使預(yù)算編制部門有比較充足的時(shí)間對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和評(píng)估，以及對(duì)下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長(zhǎng)速度進(jìn)行科學(xué)測(cè)算；二是實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算管理，將各部門和各單位的一切財(cái)政性收支統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排；三是調(diào)整預(yù)算時(shí)間。第三，降低高校畢業(yè)生入職門檻，吸納專業(yè)人才。以往地方政府對(duì)高校畢業(yè)生從事政府預(yù)算會(huì)計(jì)的門檻過高，幾乎不吸納高校畢業(yè)人才，使得最先進(jìn)的會(huì)計(jì)人才無法為政府提供服務(wù)。吸納高校人才可以提高政府的預(yù)算質(zhì)量，提高預(yù)算效率，保證政府預(yù)算的科學(xué)化和合理化，使財(cái)政預(yù)算的前瞻性更強(qiáng)。第四，要加強(qiáng)政府與會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合作。政府同企業(yè)的合作已經(jīng)在多領(lǐng)域內(nèi)開展，作為會(huì)計(jì)師事務(wù)所這樣的專業(yè)的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，無論是從專業(yè)性還是客觀性上都能夠做到最好。第五，進(jìn)行高水平會(huì)計(jì)人才招聘。地方政府可以通過聘任制度，對(duì)高水平會(huì)計(jì)人才進(jìn)行招聘，用來提高政府會(huì)計(jì)水平，完善地方政府財(cái)政預(yù)算工作。

三、我國(guó)地方稅制存在的問題及完善的途徑

我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的稅制是分稅制，它對(duì)地方政府組織財(cái)政收入有積極的促進(jìn)作用。但中國(guó)實(shí)行分稅制的時(shí)間不長(zhǎng)，在分稅體制下的地方稅制還有待完善。目前我國(guó)地方稅種普遍偏小，地方稅種大多與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，與第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系緊密的消費(fèi)稅和增值稅只有25%歸地方，導(dǎo)致地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃和扶持重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，傾向于過分培植與自身收入相關(guān)的稅源。地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)容易產(chǎn)生趨同和失衡現(xiàn)象。完善地方稅制的根本目的，是通過增強(qiáng)地方政府的財(cái)力來提高地方政府的活動(dòng)能力，為此，必須為地方政府培植一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的稅源環(huán)境。具體地講，可以從以下方面入手：

（一）賦予地方政府地方稅收一定的立法權(quán)。在各項(xiàng)法律、法規(guī)逐步建立和完善的條件下，將中國(guó)地方稅收立法權(quán)下放到省一級(jí)，不會(huì)導(dǎo)致稅收秩序的混亂。可以考慮將影響范疇只限于地方本級(jí)管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅稅種的立法權(quán)歸地方，中央可授權(quán)地方?jīng)Q定對(duì)具有區(qū)域性特點(diǎn)的稅源開征新的地方稅種。

（二）發(fā)展稅基共享式地方稅種。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府獨(dú)享全國(guó)性稅基而把地方政府排除在外的方式未必可取。就中國(guó)實(shí)際情況而言，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅這樣的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的大稅種，不論是完全劃歸中央還是完全劃歸地方都不太合適?？梢钥紤]將這些稅種演變?yōu)槎惢蚕淼姆绞剑醒牒偷胤秸髯砸圆煌亩惵蕦?duì)其進(jìn)行征稅，這不僅能規(guī)范和穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系，還能端正地方政府培植稅源的態(tài)度，增強(qiáng)其責(zé)任心。

（三）逐步健全財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅主要指房地產(chǎn)稅，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家較通行的地方稅種，其稅基十分穩(wěn)固，且符合受益原則和納稅能力原則，常作為減少財(cái)富不平等和收入不平等的一種手段。由于財(cái)產(chǎn)稅課征對(duì)象的復(fù)雜性，特別適宜由地方政府征管，有可能成為地方政府穩(wěn)定的大宗財(cái)源。

（四）完善地方稅輔助稅種。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，給地方稅改革提供了一個(gè)良好時(shí)機(jī)。國(guó)家已作出決定，將一部分體現(xiàn)政府職能、具有稅收特征的收費(fèi)改為相應(yīng)的稅收，納入政府稅收體系。其中有相當(dāng)一部分由于符合受益原則，且具有地域特征，適合作為地方稅稅種。應(yīng)以此為契機(jī)，適度擴(kuò)大地方稅稅基，完善地方稅輔助稅種。

四、結(jié)束語

地方財(cái)政預(yù)算管理的質(zhì)量決定了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活秩序的好壞，應(yīng)摒棄以往的弊端，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善預(yù)算管理編制工作和提高政府內(nèi)部的會(huì)計(jì)水平，加強(qiáng)政府與高校、企業(yè)的合作，在專業(yè)性上強(qiáng)化預(yù)算的科學(xué)性。同時(shí)，應(yīng)對(duì)中央與地方稅制的問題加以解決，賦予地方政府地方稅收一定的立法權(quán)，發(fā)展稅基共享式地方稅種，逐步健全財(cái)產(chǎn)稅，完善地方稅輔助稅種。只有踏踏實(shí)實(shí)地做好以上工作，才能使得地方政府財(cái)政預(yù)算的管理和地方稅制問題得到更好的解決。