寧夏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

楊 琳

（中衛(wèi)市社會保險(xiǎn)事業(yè)管理局，寧夏 中衛(wèi) 755000）

寧夏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作是在自治區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，堅(jiān)持“六統(tǒng)一”要求，并結(jié)合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)工作實(shí)際，在充分調(diào)研、測算分析、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，制定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案，報(bào)經(jīng)自治區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后同步實(shí)施。這是繼城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作后又一重大惠民政策，實(shí)現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，使廣大城鄉(xiāng)居民人人老有所養(yǎng)的愿望在制度上最終完成。但是，與新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立相伴隨的問題也顯現(xiàn)出來了，這些問題都急待研究解決。

1 運(yùn)行情況

2008年，寧夏各市縣按照統(tǒng)一要求分別開展了村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年10月，自治區(qū)按照國務(wù)院的部署，首先在平羅縣、賀蘭縣、鹽池縣三縣啟動實(shí)施了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)。通過制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保與老農(nóng)保制度的銜接，將村干部養(yǎng)老制度納入新農(nóng)保，制定了農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)制度，對農(nóng)村重度殘疾人和低保人員等參保繳費(fèi)困難家庭實(shí)施全部或部分財(cái)政補(bǔ)貼政策。2010年10月，在首批試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)上，積極爭取國家支持，加大推進(jìn)力度，采用“國家級試點(diǎn)、自治區(qū)和地市級三級試點(diǎn)”實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全區(qū)覆蓋。2011年，寧夏出臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡稱“居保”），將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，消除了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的差別。截至2011年底，全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參保188.6萬人，參保率83%；有34.7萬名60周歲以上符合條件的城鄉(xiāng)老人領(lǐng)取了養(yǎng)老金。

2 主要特征

寧夏居保將以前所有未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民納入?yún)⒈７秶?，有效避免了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“碎片化”，減少了制度“并軌”與“整合”的環(huán)節(jié)，降低了轉(zhuǎn)制成本，實(shí)現(xiàn)了所有城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面享有同等的國民待遇，有利于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（1）從低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)，為今后逐步提高標(biāo)準(zhǔn)留出空間；個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)力與義務(wù)相對應(yīng)，既體現(xiàn)公平普惠，又體現(xiàn)個(gè)人和家庭的責(zé)任；政府主導(dǎo)和居民自愿相結(jié)合，通過利益驅(qū)動和宣傳動員來引導(dǎo)農(nóng)民積極參保。

（2）增加繳費(fèi)檔次，鼓勵(lì)參保居民選擇較高檔次，引導(dǎo)參保居民長時(shí)間繳費(fèi)。參保人根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況自主選擇繳費(fèi)。繳費(fèi)檔次有100元～1 000元、1 500元、2 000元等12個(gè)繳費(fèi)檔次，使得參保人選擇繳費(fèi)空間增大，既適合低收入居民的承受能力，又滿足高繳費(fèi)愿望參保人員。財(cái)政對應(yīng)12個(gè)繳費(fèi)檔次給予30元～120元、160元、200元補(bǔ)貼。這樣做既有利于調(diào)動廣大農(nóng)民參保的積極性，也體現(xiàn)了黨委、政府對參保繳費(fèi)工作的大力支持。繳費(fèi)15年以上的，每增加一年，達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金條件時(shí)，增發(fā)兩元以上基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

（3）建立特殊人群補(bǔ)貼機(jī)制，對重度殘疾人、低保家庭等特殊困難群體給予全額或部分補(bǔ)貼。對已參加村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職村干部和新任職村干部，繼續(xù)按照村干部繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)參加居保。對城鄉(xiāng)計(jì)劃生育獨(dú)生子女戶、兩女戶和“少生快富”戶參加居保繳費(fèi)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，政府再按適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。試點(diǎn)市縣根據(jù)國家扶持政策，并結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，研究制定了一些補(bǔ)貼政策。例如，中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)少生快富純女戶，在獎(jiǎng)勵(lì)繳費(fèi)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上再獎(jiǎng)勵(lì)300元。銀川市為參保居民被評為全國勞模、自治區(qū)勞模、銀川市勞模的，由銀川市財(cái)政分別補(bǔ)助每人每年960元、720元、480元。這些地方政策有力地促進(jìn)了國家扶持政策的貫徹落實(shí)，體現(xiàn)了各試點(diǎn)市縣對轄內(nèi)特殊參保群眾的政策支持。

（4）參保者年滿60周歲及以上者，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)建立自然增長機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，每年適度提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。目前，居保養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)從2012年1月起由以前每人每月55元調(diào)增到每人每月70元。對參保并領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人身故者，政府向其生前指定的受益人或法定繼承人一次性支付喪葬補(bǔ)助費(fèi)840元，其個(gè)人繳費(fèi)部分由其合法繼承人繼承。一些試點(diǎn)市縣也結(jié)合本地財(cái)政情況，適當(dāng)增加了享受待遇參保人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。銀川市從2012年5月起，在自治區(qū)規(guī)定的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（每人每月70元）的基礎(chǔ)上，為符合享受城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇條件的人員，每人每月增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金25元，增加后每人每月發(fā)放95元。石嘴山市、中寧縣從2012年7月起，將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月100元。

3 工作啟示

3.1 強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位

從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用是這一制度得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。具體來講，政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的作用主要有以下4個(gè)：①制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。政府一定要依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、歷史文化傳統(tǒng)和城鄉(xiāng)居民的需求來設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。②財(cái)政的大力支持?；A(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放、對居民繳費(fèi)給予的財(cái)政補(bǔ)貼都需要政府財(cái)政的大力支持，而且政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動等情況，適時(shí)調(diào)整財(cái)政支持的標(biāo)準(zhǔn)。③完善保障措施。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要制定一系列配套措施以提供制度保障。主要的配套措施涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則的制定、經(jīng)辦體制的建設(shè)、信息管理平臺建設(shè)、金融網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)等諸多方面。④通過政府積極引導(dǎo)，廣大城鄉(xiāng)居民更容易接受，更有利于新的社會保險(xiǎn)制度的推進(jìn)。當(dāng)然，過多的政府干預(yù)不利于建立健全社會保險(xiǎn)機(jī)制，更容易產(chǎn)生依賴性，畢竟社會保險(xiǎn)不僅僅依靠于財(cái)政買單，應(yīng)逐步發(fā)揮社會保障自身的保障功能，使其能夠健康有序地良性循環(huán)下去，這樣才能實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的真正目的。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中，政府的主導(dǎo)地位不能丟，否則很容易走上老農(nóng)保的道路。

3.2 高度重視制度之間的銜接與轉(zhuǎn)換

隨著參保居民勞動關(guān)系、社會角色的變化，使得參保居民在各社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間、各地區(qū)間的流動成為必然，如何使參保居民在各養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間自由轉(zhuǎn)移與銜接，也是個(gè)難題。在實(shí)施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，有一些與其他社會養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的接續(xù)處理辦法，如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移和接續(xù)；被征地農(nóng)民、老村干部、鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)工作者等特殊群體參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是否可以得到政府補(bǔ)償；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與低保、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、社會優(yōu)撫制度之間的配套銜接等。為推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)維護(hù)制度的公平公正，最大限度地保護(hù)底層群體利益。對比而言，居民具有負(fù)擔(dān)能力的，選擇職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)顯然更加劃算，但在同一時(shí)期的兩個(gè)不同制度面前，同樣是城鎮(zhèn)居民，兩個(gè)制度間的差異較大。究其原因，主要是兩大制度較大的模式差異、繳費(fèi)差異和待遇差異，使得參保人尤其是困難群體在不同制度間選擇時(shí)，權(quán)益難以得到準(zhǔn)確保障。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中暴露出來的這些問題，都需要我們盡快研究出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會養(yǎng)老保險(xiǎn)以及社會救助制度之間的銜接轉(zhuǎn)換制度?；谝陨戏治觯P者認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會優(yōu)撫制度不能互不關(guān)心，獨(dú)立發(fā)展，應(yīng)相互比較，借鑒發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)制度融合。

3.3 妥善處理公平與效率的關(guān)系

建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的均等化，這主要體現(xiàn)了我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度追求的公平目標(biāo)。然而在實(shí)現(xiàn)制度公平的同時(shí)，還要在制度的管理及運(yùn)行中努力提高其效率，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)以及對參保繳費(fèi)給予的財(cái)政補(bǔ)貼方面要盡量做到設(shè)計(jì)科學(xué)。例如：按2 000元檔次繳費(fèi)15年，繳費(fèi)額達(dá)到33 000元，到齡每月養(yǎng)老待遇為307元/月，按100元檔次繳費(fèi)15年，繳費(fèi)額為1 950元，到齡每月養(yǎng)老待遇為84元/月，高檔次和低檔次繳費(fèi)額比值是17∶1，而高檔次和低檔次待遇額比值不到4∶1。再例如，繳費(fèi)15年以上的，每增加1年，達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金條件時(shí)，每月加發(fā)5元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，試想15年后，每多繳費(fèi)1年，每月多發(fā)5元錢，怎能激勵(lì)更多的中青年積極參保和有經(jīng)濟(jì)能力的人選擇高標(biāo)準(zhǔn)來長時(shí)間參保繳費(fèi)呢？

3.4 分級負(fù)責(zé)的財(cái)政補(bǔ)貼使城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理統(tǒng)一、責(zé)任共擔(dān)

國家政策規(guī)定，最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，責(zé)任基本明確。這也給地方政府增加社會保障投入留有余地，在國家最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提高待遇水平，主動承擔(dān)地方政府責(zé)任。相較職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央財(cái)政兜底模式，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)明確的財(cái)政分擔(dān)政策更有利于政策的整體統(tǒng)一，更有利于培養(yǎng)地方的投入意識，形成中央與地方責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

3.5 積極鼓勵(lì)引導(dǎo)年輕居民參保

年輕居民參保積極性不高，出于3點(diǎn)原因：①現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工暫沒有納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，年輕居民更愿意通過努力進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，不用參保繳費(fèi)就能享受財(cái)政養(yǎng)老制度，而且養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇更高；②統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別較大，且兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間暫無有效的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，年輕居民寄希望于參加待遇較高的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)；③長期以來，居民受現(xiàn)實(shí)主義思想的影響，比較注重眼前既得利益，對繳費(fèi)即可以享受的醫(yī)療保險(xiǎn)更容易接受，而對繳費(fèi)幾十年后才能享受到待遇的養(yǎng)老保險(xiǎn)不夠關(guān)注或尚存疑慮。因有以上思想存在，使得這些年輕居民不愿參保繳費(fèi)，或等待觀望，所以應(yīng)引導(dǎo)年輕居民積極參保繳費(fèi)，不能只寄希望于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就能解決，而是需要方方面面的配套政策和積極參保的輿論氛圍，給參保居民，尤其是年輕居民較高的心理預(yù)期。

3.6 居民養(yǎng)老保障待遇相對較低

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)15年，繳費(fèi)3.4萬，待遇是每月500元，而居民養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣繳費(fèi)15年，繳費(fèi)3.3萬，待遇每月僅為307元，每月待遇差達(dá)到193元。目前，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的恰恰是負(fù)擔(dān)能力較低的弱勢群體。盡管參加同一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有統(tǒng)一基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，也維護(hù)了自身的制度公平，但與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇相比，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的合理性存在缺陷，這也使得居保養(yǎng)老待遇只能對居民養(yǎng)老起到一定的作用，而無法真正實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)待遇的公平合理。

4 對策建議

4.1 調(diào)整待遇設(shè)計(jì)，建立養(yǎng)老待遇長期增長機(jī)制

將繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額與基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高掛鉤，針對不同的繳費(fèi)年限，按一定的標(biāo)準(zhǔn)加發(fā)基本養(yǎng)老金，鼓勵(lì)參保人員及早參保和長期繳費(fèi)，這一點(diǎn)可以借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，使待遇水平逐步達(dá)到或接近城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇增長提供支撐。

4.2 出臺銜接辦法，解決制度銜接障礙

完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)制度之間的順暢銜接。研究各項(xiàng)制度對接辦法，細(xì)化各項(xiàng)養(yǎng)老保障制度的銜接與轉(zhuǎn)換，制定具體可操作的實(shí)施細(xì)則，解決城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接障礙，消除參保人員的顧慮。

4.3 加大財(cái)政支持，確保長效資金保障

財(cái)政對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)檔案管理經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)?shù)闹С郑瑢窈竽甓裙ぷ鞯拈_展建立長效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對村級社保服務(wù)站建設(shè)提供資金支持，實(shí)現(xiàn)保障服務(wù)全覆蓋，保證必要的辦公設(shè)施、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和協(xié)辦員報(bào)酬，以確保此項(xiàng)工作開展的工作經(jīng)費(fèi)。

總之，隨著城鄉(xiāng)老年人口比重的增加，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老制度有待進(jìn)一步完善，在科學(xué)發(fā)展觀思路的指引下，通過進(jìn)一步規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)均衡享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的目標(biāo)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。