關(guān)于我國《森林法》修改問題的探討

齊斯?jié)h 趙 琪

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150040）

改革開放以后，在第五屆全國人民代表大會常委會第六次會議原則通過了《中華人民共和國森林法（試行）》。1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議正式通過了《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）。1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議對《森林法》進行了修正，即為現(xiàn)行的《森林法》。近十五年來，修改后的《森林法》在規(guī)范木材生產(chǎn)、保障林產(chǎn)品有序經(jīng)營方面起到了積極的作用。但隨著林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的根本性轉(zhuǎn)變，使得以充分開發(fā)森林經(jīng)濟價值為取向的《森林法》已無法適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，急待修改和完善。

1 新時期《森林法》修改的必要性

1.1 我國《森林法》立法背景

現(xiàn)行的《森林法》是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型形成的。至今已有30多年，我國社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展已從建立到逐步完善。市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益突出，林業(yè)的經(jīng)濟成分、經(jīng)營方式和運行機制都發(fā)生了深刻的變化，林業(yè)法律體系必須體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，才能有效保障森林資源可持續(xù)發(fā)展的順利進行，實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展。

1.2 現(xiàn)行《森林法》指導(dǎo)思想滯后于林業(yè)市場發(fā)展

現(xiàn)行《森林法》倡導(dǎo)的“永續(xù)利用”方針，依然體現(xiàn)的是以木材生產(chǎn)為中心的指導(dǎo)思想，側(cè)重于保障木材和林產(chǎn)品的持續(xù)產(chǎn)出和供給。隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人民生活水平的提高，社會對加快林業(yè)發(fā)展、改變生態(tài)狀況的要求日益迫切，林業(yè)不僅要滿足社會對林產(chǎn)品的多樣化需求，還要滿足改善生態(tài)狀況、保障生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求己成為社會對林業(yè)的第一需求。這些變化都迫切要求在林業(yè)法律規(guī)范中得到明確體現(xiàn)。

2 我國《森林法》在市場發(fā)展中體現(xiàn)的原則

2.1 應(yīng)體現(xiàn)社會公益性原則

在修訂《森林法》時，應(yīng)該堅持以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，將改善生態(tài)環(huán)境、維護國土生態(tài)安全、加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在優(yōu)先地位，堅持“生態(tài)優(yōu)先”與生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一，正確處理好保護、培育、利用森林資源的關(guān)系。

2.2 應(yīng)體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則

《森林法》已明確可持續(xù)發(fā)展是我國林業(yè)的奮斗目標(biāo)?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅是資源利用上的可持續(xù)，還應(yīng)是生態(tài)效益與社會效益上的可持續(xù)。實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，人們首先應(yīng)在觀念上樹立林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展思想，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與森林生態(tài)發(fā)展之間的與矛盾。

2.3 應(yīng)體現(xiàn)行政手段和市場機制的結(jié)合原則

現(xiàn)行《森林法》有關(guān)森林權(quán)屬的規(guī)定，沒有就構(gòu)成森林的各種要素（如林木，野生動物、植物和微生物，森林景觀，林下資源，林木品種等）分別規(guī)定所有權(quán)、使用權(quán)，對森林集體所有權(quán)和林木個人所有權(quán)限制過多。這些都不利于對森林產(chǎn)品和林業(yè)適用市場機制和經(jīng)濟手段。修改《森林法》應(yīng)堅持在明晰產(chǎn)權(quán)、確保林農(nóng)基本林地穩(wěn)定的前提下，保障各種社會主體依法以承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商等形式推動國家和集體所有的宜林荒山、荒地、荒沙使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，加快國土綠化進程。應(yīng)該堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，完善森林、林木、林地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)制度。國有林地使用權(quán)對不同經(jīng)濟成分的林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益實行同等待遇和法律保障。修改《森林法》應(yīng)按照商品林和公益林等不同類型，采取不同的經(jīng)營管理體制和運行機制，對商品林應(yīng)按市場機制運作，對公益林應(yīng)加強行政管理和公眾參與；對國有森林應(yīng)該實行森林資源國家所有、中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級管理，政企分開、政資分開，明確國有森林的使用權(quán)和行政管理權(quán)；對劃定為生態(tài)公益林的集體林，宜由鄉(xiāng)村統(tǒng)一管理。要大力發(fā)展非公有制林業(yè)，對公益林建設(shè)可實行公有民營或民有民營?！渡址ā窇?yīng)采取計劃與市場相結(jié)合的方法，建立合理的稅費政策、完善的市場機制，保護經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進我國森林資源的合理配置。

3 對市場經(jīng)濟體制下修改《森林法》的建議

《森林法》的修改需要完成從理念、措施到制度的全面更新，才能真正體現(xiàn)保障生態(tài)建設(shè)為主、走林業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路發(fā)展新林業(yè)的思想，形成適應(yīng)市場發(fā)展有效的法律制度和機制。因此，《森林法》的修改需要從內(nèi)涵著手，重構(gòu)林業(yè)發(fā)展的基本制度內(nèi)容。

3.1 應(yīng)確立《森林法》的基本法地位

改革開放30多年的實踐證實，修改《森林法》，首先要明確《森林法》的法律地位，使《森林法》真正成為林業(yè)發(fā)展的基本法。這需要從以下幾方面入手：首先，調(diào)整自身定位。修改后的《森林法》應(yīng)當(dāng)擴大自身調(diào)整范圍，將野生動物保護等內(nèi)容吸收進來，完成林業(yè)法律法規(guī)的合理整合。通過整合，修改后的《森林法》應(yīng)成為全面規(guī)范森林資源保護、合理利用基本法律制度。法律規(guī)則內(nèi)容的細化由行政法規(guī)和地方立法完成，從而形成真正意義上的以《森林法》為核心的林業(yè)法律體系。《森林法》是林業(yè)法律體系中效力層次最高的法律，行政法規(guī)和地方立法都不得與之相違背。其次，改變立法宗旨與目的。這樣才能突顯《森林法》在林業(yè)發(fā)展中形成基本法的地位，為了完成《森林法》立法宗旨和目的的轉(zhuǎn)換。必須將森林資源的可持續(xù)發(fā)展與利用作為宗旨和本位，從生態(tài)概念的高度強調(diào)森林資源的生態(tài)價值。

3.2 修改《森林法》中名詞概念和適用范圍

在《森林法》中應(yīng)加入科學(xué)的森林定義，將《森林法》的第一條和第二條分別修改為：“森林是陸地上的樹木和其他生物在一起，按照一定的方式和秩序，與周圍的非生物環(huán)境有機地結(jié)合在一起，共同發(fā)生著多種功能的生態(tài)系統(tǒng)。森林資源，包括生物資源和非生物資源。生物資源是指森林內(nèi)的樹木、草本植物和依托林地生存的野生動物、微生物；非生物資源是指林地和森林內(nèi)的巖石裸露地、濕地、河流，以及地上的空間和環(huán)境。樹木包括喬木、灌木和竹子。林地包括郁閉度在0.2以上的喬木林地、竹林地和灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林地、苗圃地、縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”?！盀榱吮Ｗo、培育和合理利用森林資源，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益和社會效益，改善生態(tài)環(huán)境，提供林產(chǎn)品，適應(yīng)社會主義建設(shè)和人民生活的需要，特制定本法。在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事林木和其他森林生物資源的培育種植、采伐和開發(fā)利用森林內(nèi)非生物資源的活動，都必須遵守本法”。

4 結(jié)語

我國修改《森林法》要注意做好與相關(guān)法律的銜接關(guān)系，同時要注意與國際法的接軌。特別是我國《物權(quán)法》的頒布實施，它已經(jīng)為屬于集體的林權(quán)改革提供了有力的法律保障，在今后可以通過兩法之間的銜接，依法解決束縛我國林業(yè)發(fā)展的核心問題?！渡址ā返男薷膽?yīng)與國際森林保護及貿(mào)易發(fā)展保持同步，吸收國際法中可以借鑒的先進制度，通過強化制度防止發(fā)達國家的“綠色沖擊”，保護環(huán)境，利國利民。

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［2］展洪德，劉瑤，彭燕.試論我國《森林法》適用環(huán)境公平的必要性[J].法學(xué)雜志，2011-11-15.

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