農(nóng)村宅基地整理的若干問題

顧英坤

（北安市國土資源局 黑龍江 北安 164000）

我國是人均耕地資源非常醫(yī)乏的國家之一，人均耕地僅0.1公頃，僅為世界平均水平的113強(qiáng)。隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市地域的不斷擴(kuò)張，大量農(nóng)村用地仍將不可避免的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?。在城市化背景下，如何保護(hù)耕地資源以確保糧食安全，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要課題。而由于種種原因，目前我國許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的宅基地閑里現(xiàn)象甲，導(dǎo)致大量可耕土地被白白浪費(fèi)。從歷史視角看，我國的改革發(fā)韌于農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使農(nóng)民收人狀況顯著改善，有了更新住宅的經(jīng)濟(jì)能力;也使小家庭獨(dú)立謀生的能力增強(qiáng)，越來越多的新婚農(nóng)民青年分家自立門戶。到1980年代中期，迎來第一次農(nóng)村建房高潮。根據(jù)2003年中國統(tǒng)計(jì)年鑒資料顯示:1986年，我國農(nóng)村新建住宅面積9.84億平方米，達(dá)到20年來的最高水平。從1985年—1990年，農(nóng)村和城鎮(zhèn)新建住宅的面積之比一直保持在3.5倍以上，6年內(nèi)農(nóng)村共新建住宅面積55.56億平方米，而同期城鎮(zhèn)新建住宅面積總和只有14.35億平方米，農(nóng)村新建住宅面積是城鎮(zhèn)的四倍。當(dāng)時(shí)許多地方政府部門為了顯示本地農(nóng)村改革的成績，其基本政策傾向是鼓勵(lì)農(nóng)民大搞“新村建設(shè)”，但同時(shí)對(duì)村莊的具體規(guī)劃卻普遍缺乏應(yīng)有的科學(xué)指導(dǎo)和嚴(yán)格的宅基地管理規(guī)定。從人口城市化的視角看，隨著我國市場化改革的深人，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的各種限制農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)的政策逐步弱化，而城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為進(jìn)城農(nóng)民提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。一方面，擁有更多流動(dòng)權(quán)利的農(nóng)民開始大規(guī)模向城市流動(dòng)，到城市部門尋找工作。到20世紀(jì)90年代末期，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的“民工潮”。目前，我國流動(dòng)進(jìn)城打工的農(nóng)民總量已經(jīng)達(dá)到1億人上下。而另一方面，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍遷移也較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相對(duì)更容易了，部分農(nóng)民逐步脫離土地從農(nóng)村遷移城市，并在城市長期工作、乃至購房定居。從1978年到2003年，我國的城市化水平由17.92%上升為40.53%，城鎮(zhèn)人口也由1.7億增加到5.2億。農(nóng)村人口向城市流動(dòng)、遷移給農(nóng)村宅基地帶來兩方面的影響：一是，農(nóng)村人口遷移城市導(dǎo)致其在農(nóng)村的宅基地及其房產(chǎn)長期閑置。同時(shí)，按照我國《土地管理法》中“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”之規(guī)定，本村村民還必須滿足“無房(無宅基地)或宅基地面積未達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)且購買房屋后取得宅基地面積也不超標(biāo)的條件，才能進(jìn)行房屋的交易。這樣的法律規(guī)定，使得農(nóng)村房屋的買賣幾乎不可能，導(dǎo)致遷移城市的原農(nóng)村居民其在農(nóng)村的房屋只能閑置，造成宅基地的土地浪費(fèi)。二是，由于城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割，大量進(jìn)城的農(nóng)村勞動(dòng)力更多以短期流動(dòng)的方式穿梭在城鄉(xiāng)之間，導(dǎo)致許多農(nóng)村的宅基地產(chǎn)生“季節(jié)性閑置”。這形成了我國農(nóng)村宅基地土地浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)原因。從宅基地管理的視角看，我國的農(nóng)村宅基地管理經(jīng)歷了一個(gè)從寬到嚴(yán)的過程，各地的宅基地管理制度也在逐步完善，但具體到宅基地管理、執(zhí)法上仍然存在許多漏洞。一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)“亂批亂占，宅基地和村干部違法買賣宅基地現(xiàn)象。這在一定程度上加劇了農(nóng)村宅基地的土地浪費(fèi)。目前，我國農(nóng)村宅基地土地浪費(fèi)的形式主要有:宅基地超標(biāo)、“一戶多宅”、因繼承房產(chǎn)而導(dǎo)致的宅基地閑置、城鄉(xiāng)戶籍遷移導(dǎo)致的宅基地閑置、農(nóng)民外出打工導(dǎo)致宅基地“季節(jié)性”閑置、子女遷離本村后老人獨(dú)立占用宅基地導(dǎo)致宅基地不能充分利用等形式。既然許多農(nóng)村存在大量宅基地閑置現(xiàn)象，為何村集體不把本村閑置的宅基地整理為耕地，變廢為寶呢？這引發(fā)了我們對(duì)農(nóng)村宅基地土地整理動(dòng)力問題的思考。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第18條規(guī)定：“土地整理所需費(fèi)用，按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者共同承擔(dān)?！备鶕?jù)該規(guī)定，顯然村集體和農(nóng)民是農(nóng)村宅基地土地整理的主體。農(nóng)村土地整理的動(dòng)力源于整理主體對(duì)土地整理成本和收益的比較。國家提倡對(duì)農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行土地整理，主要是從節(jié)約耕地資源、保證糧食安全的角度出發(fā);而農(nóng)村居民或作為農(nóng)村居民集合的村集體進(jìn)行土地整理則是從土地整理可能帶來的經(jīng)濟(jì)收益出發(fā)，二者的目標(biāo)函數(shù)并不一致。近8年(1995-2003年)我國農(nóng)民純收人中源自農(nóng)業(yè)收人的比重持續(xù)下卿，農(nóng)業(yè)在農(nóng)民家庭生活中的重要性減弱，一些地方甚至出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象。由于種植業(yè)的比較收益較低，閑置宅基地土地整理的收益無法補(bǔ)償整理的成本，使農(nóng)民和村集體無法自動(dòng)產(chǎn)生對(duì)閑置宅基地進(jìn)行整理的利益驅(qū)動(dòng)。此外，由于宅基地的所有權(quán)屬于集體所有，對(duì)農(nóng)民將宅基地整理為耕地后的使用權(quán)缺乏明確的規(guī)定，也降低了農(nóng)民自己進(jìn)行宅基地整理的積極性。而從整個(gè)社會(huì)的角度看，農(nóng)村宅基地土地整理不僅有利于降低村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、改善村莊環(huán)境(村容村貌)以及促進(jìn)農(nóng)村人口的聚集加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化，更有利于保護(hù)耕地資源、確保國家糧食安全。因此，農(nóng)村宅基地土地整理的收益更多地體現(xiàn)在社會(huì)收益方面，具有社會(huì)公益性質(zhì)。綜上所述，目前我國農(nóng)村宅基地的土地整理將不可能是一種自下而上的自發(fā)過程，只能是由政府推動(dòng)的一種自上而下的過程，因此，必須由政府施加一定的外力(如:建立宅基地土地整理補(bǔ)償基金、明確宅基地使用權(quán)限、完善宅基地管理制度等等)，推動(dòng)農(nóng)村宅基地的土地整理。

（1）逐步健全宅基地使用制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格宅基地審批，杜絕亂批亂占，宅基地的現(xiàn)象。

（2）采取靈活的手段，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理力度。由于造成農(nóng)村宅基地閑置的原因是多方面的，因而采取“一刀切”的強(qiáng)制性行政手段是行不通的，應(yīng)考慮與適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，根據(jù)具體情況具體對(duì)待。其中，對(duì)于騙取批準(zhǔn)、未批先建、批少建多等非法占用宅基地的，應(yīng)采取強(qiáng)制性的行政手段依法強(qiáng)制收回。對(duì)于合法取得宅基地而產(chǎn)生閑置的，應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)宅基地超標(biāo)部分實(shí)行有償使用政策。如：歷史原因造成的宅基地超標(biāo)，強(qiáng)行要求住戶退還超標(biāo)部分將破壞農(nóng)戶宅院的完整性，可以由村集體對(duì)超標(biāo)部分收取適當(dāng)使用費(fèi)，并按超標(biāo)面積采取累進(jìn)的收費(fèi)辦法，超標(biāo)面積越大收費(fèi)越高。對(duì)于建新房而不拆舊的，村集體應(yīng)對(duì)其舊宅基地的使用權(quán)收取一定費(fèi)用，并按年限采取累進(jìn)收費(fèi)辦法;隨著時(shí)間推移，舊房殘值降低，收益下降，而保有舊房的成本盤升，農(nóng)民自然會(huì)主動(dòng)退還宅基地。

（3）逐步取消各種限制農(nóng)村人口城鄉(xiāng)遷移的政策，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力由城鄉(xiāng)流動(dòng)向城鄉(xiāng)戶籍遷移轉(zhuǎn)變，從而降低農(nóng)村勞動(dòng)力“季節(jié)性”城鄉(xiāng)流動(dòng)導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置。

（4）由于農(nóng)村宅基地土地整理具有社會(huì)公益性質(zhì)，國家有責(zé)任給予相應(yīng)的資金投人和政策支持，推動(dòng)農(nóng)村宅基地的土地整理工作。對(duì)于因繼承房產(chǎn)和戶口遷移等原因引起的宅基地閑置宅基地的土地整理涉及到房屋殘值的補(bǔ)償問題，建議應(yīng)由國家和村集體共同出資建立宅基地土地整理補(bǔ)償基金，對(duì)閑置的房產(chǎn)殘值給予補(bǔ)償后宅基地收歸集體。村集體收回舊宅基地和農(nóng)民多占宅基地后，還面臨著把宅基地整理為耕地的工作，需要投人較大的土地整理資金。因此，要建立多元化投資機(jī)制，從國家、集體、農(nóng)民個(gè)人三個(gè)方面著手，多渠道地籌集專項(xiàng)土地整理資金;按照“誰整理、誰受益”的原則，明晰土地收益分配關(guān)系，制定農(nóng)村宅基地土地整理優(yōu)惠政策，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地整理的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)的進(jìn)行宅基地的土地整理工作。

（5）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)指導(dǎo)，注意農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)設(shè)計(jì)，爭取獲得良好的環(huán)境效益和社會(huì)效益，避免由于村莊規(guī)劃不合理導(dǎo)致的宅基地土地浪費(fèi)。