城市水業(yè)改革中的政府規(guī)制制度問題研究

楊健榮，夏曉虹 王亞平

（上海閔行環(huán)保開發(fā)實(shí)業(yè)有限公司，上海 201100）

1 引言

水務(wù)產(chǎn)業(yè)作為城市公用事業(yè)的重要組成部分，既是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體，又直接關(guān)系到公共安全和公共利益；既關(guān)系到人民群眾的正常生活，又關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，我國城市供水企業(yè)一直充當(dāng)政府部門的角色，延續(xù)著社會(huì)公益性并服務(wù)于社會(huì)的政府規(guī)制體制模式。但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府規(guī)制制度已無法適應(yīng)水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化的要求，政府規(guī)制的法律規(guī)范模糊和缺失，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)混亂，政出多門，嚴(yán)重阻礙了政府規(guī)制職能的發(fā)揮，也影響了水務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2 水務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)制問題分析

2.1 水務(wù)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)混亂

目前，我國的水務(wù)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體制十分混亂，政府規(guī)制職能被多個(gè)政府機(jī)構(gòu)分割，缺乏統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)行政規(guī)制主體，規(guī)制主體的獨(dú)立性也較弱。目前的情況是水價(jià)和供水基建項(xiàng)目由國家發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，企業(yè)經(jīng)營范圍由工商局負(fù)責(zé)，供水營業(yè)許可證由于城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)，成本監(jiān)控由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。雖然現(xiàn)在有的城市有諸如公用事業(yè)管理局、水務(wù)局這樣類似的機(jī)構(gòu)，但是其職能還是相當(dāng)弱小的。

20世紀(jì)90年代以來，我國對水務(wù)產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制體制采取了一系列的改革措施，在地方行政區(qū)域逐步將水利局改組為水務(wù)局，合并了供水管理、排水管理和城市節(jié)水辦等部門的職能，在其管轄范圍遵循了水資源利用的整個(gè)流程，在某種層面上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理。但在實(shí)踐中仍暴露出一些問題，包括沒有解決地方水權(quán)分配的矛盾，流域上下游各行其事，區(qū)域行政權(quán)大于流域管理權(quán)。沒有理順?biāo)h(huán)境管理體制的問題，由水利部門施行水資源的統(tǒng)一管理，并沒解決國家層面上水環(huán)境管理體制責(zé)權(quán)不分以及地方利益保護(hù)的問題。沒有解決政企不分的問題，中國水資源的管理和水工程建設(shè)運(yùn)營管理的主管部門都是水利部門，各地水務(wù)局的成立并沒有解決政企不分的問題，反而可能進(jìn)一步深化這種趨勢。

2.2 水務(wù)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律規(guī)范模糊

在城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)的立法方面，目前不能說是一片空白，但現(xiàn)有的法律法規(guī)要么是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物；要么就是市場化提出了新的問題，在這一領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。同時(shí)，在相關(guān)的水務(wù)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制法律法規(guī)中具體的規(guī)定也相對比較含糊，各部委發(fā)布的部門規(guī)章制度較多，但規(guī)章的效力和權(quán)威性都不夠，法出多門，模糊混亂的規(guī)制法律體系不僅嚴(yán)重阻礙了水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化的發(fā)展，而且很難形成對水務(wù)產(chǎn)業(yè)的有效規(guī)制。因此，系統(tǒng)、全面的政府規(guī)制法律法規(guī)體系的建立已迫在眉睫。

此外，我國政府規(guī)制法律規(guī)范的制定程序主要是先由政府相關(guān)部門起草法律議案報(bào)國務(wù)院審批，再由全國人大審議通過，在部門利益和利益集團(tuán)的驅(qū)使下，相關(guān)法律和部門規(guī)章體現(xiàn)的只是規(guī)制機(jī)構(gòu)和所屬壟斷行業(yè)的意愿，立法很難體現(xiàn)民主性和程序性，也很難體現(xiàn)社會(huì)的公平、正義。

2.3 水務(wù)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏制約

我國正在進(jìn)行的城市水務(wù)市場化，是在有關(guān)部門文件推動(dòng)下齊頭并進(jìn)，但沒充分考慮不同地域的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)特征，更沒有完善的水務(wù)市場化法律法規(guī)制度的構(gòu)建。城市水務(wù)市場的推進(jìn)呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，多是被動(dòng)應(yīng)付，甚至成為實(shí)現(xiàn)某種利益的借口和手段。

根據(jù)政府規(guī)制理論，在水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化后的運(yùn)作中，存在著規(guī)制者被經(jīng)營者“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，規(guī)制結(jié)果對經(jīng)營者的利益影響巨大，另一方面，水務(wù)產(chǎn)業(yè)回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的確定等具有很強(qiáng)的專業(yè)性，經(jīng)營者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營者與規(guī)制者之間存在著信息不對稱問題。由于交易費(fèi)用和信息不對稱問題的存在，被規(guī)制企業(yè)可以通過向規(guī)制機(jī)構(gòu)提供有利于自己的虛假信息而使規(guī)制者制定有利于自己的政策。由于選民和立法機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系不夠健全，廣大消費(fèi)者對立法的影響非常有限，而立法和司法機(jī)構(gòu)對行政系統(tǒng)的監(jiān)督又明顯乏力。這就難以保證行政機(jī)構(gòu)在行使其規(guī)制權(quán)時(shí)，能夠充分兼顧各利益集團(tuán)的利益，而且當(dāng)弱勢利益集團(tuán)利益受到損害時(shí)，也難以得到充分的法律救濟(jì)。同時(shí)，無論是行政機(jī)構(gòu)還是行政相對人的行政違法行為，都因法律責(zé)任過輕、違法成本過低而得不到有力制裁。因此，對規(guī)制者的制約既是水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，又是一個(gè)沉重的憲政改革問題。

2.4 水務(wù)產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營制度缺乏司法救濟(jì)機(jī)制

政府規(guī)制中的特許經(jīng)營制度通常是指政府對城市公用事業(yè)領(lǐng)域的公共資源和直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)，通過市場競爭機(jī)制，許可投資者和經(jīng)營者在一定范圍和期限內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供服務(wù)的制度。水資源屬于有限的公共資源，水務(wù)產(chǎn)業(yè)是直接關(guān)系公共利益的特定產(chǎn)業(yè)，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的市場化方式選擇投資者和經(jīng)營者，與水務(wù)企業(yè)簽訂水務(wù)特許經(jīng)營合同，并對水務(wù)企業(yè)履行合同的過程實(shí)施監(jiān)管和規(guī)制，從而達(dá)到間接提供公共服務(wù)的目的。但是，在一些城市，政府為吸引資金往往承諾較高的投資回報(bào)率，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和法律的制約，在履行合同的過程中卻經(jīng)常違約。

目前我國特許經(jīng)營權(quán)的授予是由政府和選定的經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營合同，并按照約定的內(nèi)容來履行合同。依據(jù)建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定：“主管部門應(yīng)當(dāng)依照下列程序選擇投資者或者經(jīng)營者，對中標(biāo)者沒有異議的，經(jīng)直轄市、市、縣人民政府批準(zhǔn)，與中標(biāo)者（即獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議”。即依據(jù)建設(shè)部意見，簽訂合同是獲得特許經(jīng)營的必要方式。然而，我國法律并沒有界定什么是行政合同，水務(wù)特許經(jīng)營合同的性質(zhì)不確定，解決糾紛的途徑也就不確定。例如發(fā)生爭議后，能不能進(jìn)行行政復(fù)議，政府、企業(yè)都無所適從，這就使企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)加大。

此外，對于對公開招標(biāo)的競價(jià)方式授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，將增加不確定性并產(chǎn)生不利影響，如果政府和經(jīng)營者簽訂長期的特許經(jīng)營合同，那么各種不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)將使其中至少一方在履行合同的過程中提出修改合同，這就需要建立一個(gè)修訂或重新簽訂合同的懲罰構(gòu)架，還需要有仲裁的行政機(jī)構(gòu)。顯然，我國的特許經(jīng)營制度在司法救濟(jì)方面是十分欠缺的。

2.5 水價(jià)形成缺乏政府規(guī)制

價(jià)格規(guī)制是政府規(guī)制的重要手段之一，由于水務(wù)企業(yè)具有區(qū)域性自然壟斷的特點(diǎn)，壟斷者既經(jīng)營基礎(chǔ)管道網(wǎng)絡(luò)，又經(jīng)營其他水務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其他經(jīng)營者很難參與競爭，自然也就無法介入到水產(chǎn)品的定價(jià)問題。長期以來，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)制定的水價(jià)，基本上是以供水企業(yè)上報(bào)的成本為主要依據(jù)的，而真實(shí)的水產(chǎn)品的成本只有企業(yè)內(nèi)部知道，政府和消費(fèi)者企業(yè)外部人很難弄清楚，尤其是根據(jù)成本來定價(jià)的話，企業(yè)就有動(dòng)機(jī)去虛構(gòu)、夸大成本。因此，政府很難對水價(jià)進(jìn)行有效的政府規(guī)制。

此外，水價(jià)沒有建立根據(jù)市場供求和成本變化的調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致供水價(jià)格普遍偏低，供水企業(yè)長期虧損。目前，在水價(jià)的定價(jià)問題上，雖然有《價(jià)格法》、《政府價(jià)格聽證暫行辦法》等相關(guān)法規(guī)，但是仍不完善。在政府、企業(yè)和消費(fèi)者行為對水價(jià)影響的博弈過程中，與水務(wù)企業(yè)相比，消費(fèi)者對自身利益的保護(hù)缺乏利益的“代言人”。而政府的價(jià)格規(guī)制部門往往容易與水務(wù)企業(yè)產(chǎn)生政企聯(lián)盟，在價(jià)格的規(guī)制過程中，政府規(guī)制部門會(huì)偏向企業(yè)的利益，水價(jià)的調(diào)整基本是按照企業(yè)上報(bào)的實(shí)際成本進(jìn)行的，城市供水企業(yè)合理的和非合理的經(jīng)營成本幾乎都能從價(jià)格中得到補(bǔ)償，隨著經(jīng)營成本的不斷增長，企業(yè)便要求調(diào)高價(jià)格，不存在主動(dòng)降低成本的動(dòng)力。因此，價(jià)格規(guī)制的失效和聽證制度的形式化已嚴(yán)重影響水務(wù)產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)水平的提高。

2.6 國有水務(wù)企業(yè)改革不到位

我國水務(wù)企業(yè)一直采取國有獨(dú)資、政府經(jīng)營的發(fā)展模式，政企不分、政資不分的問題比較突出。國有水務(wù)企業(yè)表現(xiàn)為政府規(guī)制政策的替代物，其商業(yè)運(yùn)作與管理創(chuàng)新受到限制，經(jīng)營效率不高且缺乏市場活力。水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化后，一大批水務(wù)企事業(yè)單位進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)改制，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的角度來看，改革后的公用事業(yè)企業(yè)主要?dú)w結(jié)為兩種模式：一是國有獨(dú)資有限公司；二是國有控股有限公司。國有獨(dú)資有限公司的主要特點(diǎn)包括產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，在企業(yè)內(nèi)部形成國家獨(dú)資的股權(quán)結(jié)構(gòu)，國家作為企業(yè)的外部出資人并沒有以所有者的身份進(jìn)入企業(yè)并在企業(yè)內(nèi)行使所有者職能，從而導(dǎo)致了國有獨(dú)資企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體缺位和產(chǎn)權(quán)虛置。而在國有控股有限公司中，非國有股權(quán)比重較小而處于弱勢地位，股東大會(huì)的職能難以充分實(shí)現(xiàn)，股東大會(huì)形同虛設(shè)，真正的權(quán)利仍然集中在代表國有股權(quán)的政府手中。在缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制情況下，過度地將外部出資人的決策權(quán)和收益權(quán)交給企業(yè)經(jīng)理，將導(dǎo)致嚴(yán)重的控制問題。因此，我國水務(wù)企業(yè)的改革還有要繼續(xù)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的原則建立現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建有效的法人治理機(jī)構(gòu)，真正做到自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展。

3 結(jié)語

建立完善的政府規(guī)制體系，培養(yǎng)和諧、有序的水務(wù)市場秩序，為城市提供價(jià)格合理、質(zhì)量可靠、供應(yīng)安全的水服務(wù)是當(dāng)前社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟待解決的問題。但應(yīng)當(dāng)明確的是，水務(wù)產(chǎn)業(yè)并不能走向完全的市場化。一方面，政府給予企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策與支持以確保企業(yè)的盈利能力，提高企業(yè)的積極性；另一方面，水務(wù)企業(yè)具有公益性和自然壟斷性，提供的產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共物品的特性，直接關(guān)系到人民群眾的正常生活，因此要求企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)、連續(xù)服務(wù)和接受監(jiān)督的義務(wù)，并且只能在經(jīng)營中獲取合理利潤。政府通過對企業(yè)制定各種規(guī)制政策和進(jìn)行一定的行為約束以確保人民群眾的切身利益，并且與一般競爭性領(lǐng)域比較，這種政府規(guī)制應(yīng)該更為嚴(yán)格。

［1］陳 明.城市公用事業(yè)民營化的政策困境－以水務(wù)民營化為例［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2004（12）：72～73.

［2］高家偉，喻文光.水務(wù)民營化中的政府角色［N］.法制日報(bào)，2004－10－27（16）.

［3］宋華琳.公用事業(yè)特許與政府規(guī)制——立足于中國水務(wù)民營化實(shí)踐的初步觀察［J］.政法論壇，2006（1）：14～15.

［4］傅 濤，陳吉寧，張麗珍.城市水業(yè)市場化的認(rèn)識誤區(qū)與政府角色［J］.中國給水排水，2004（20）：90～91.

［5］朱治民.城市供水的政府管制改革研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2003（25）：63～64.

［6］姚 偉，朱勇軍.中國城市水業(yè)的發(fā)展動(dòng)向［J］.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2002（11）：141～142.