環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

劉云偉

（云南省楚雄州環(huán)境科學(xué)研究所，云南 楚雄675000）

1 引言

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)）起始于20世紀(jì)80年代初期，于80年代中后期全面展開(kāi)。雖然目前相繼出臺(tái)了多部法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范（導(dǎo)則），但尚不完善，環(huán)評(píng)似乎偏離了正常軌道，筆者從事環(huán)評(píng)工作多年，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，在此發(fā)表一些也許是粗淺的，不成熟的看法，希望起到拋磚引玉的作用，引起環(huán)評(píng)從業(yè)人員思考和探討，完善和改進(jìn)環(huán)評(píng)法律和技術(shù)規(guī)范體系，促進(jìn)環(huán)評(píng)事業(yè)健康發(fā)展。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

2.1 環(huán)評(píng)的介入時(shí)間問(wèn)題

依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)前需要辦理各種手續(xù)，編制多種技術(shù)報(bào)告（比如可研、環(huán)評(píng)、安評(píng)、水保等），環(huán)評(píng)是其中之一。介入時(shí)間是指環(huán)評(píng)處于什么位置，環(huán)評(píng)什么時(shí)候開(kāi)展，通俗的說(shuō)，就是環(huán)評(píng)是第幾道“門(mén)檻”。法律法規(guī)有明確規(guī)定，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條“建設(shè)單位應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，環(huán)境影響報(bào)告表或環(huán)境影響登記表”。“可行性研究階段報(bào)批”中“報(bào)批”是指環(huán)評(píng)文件（報(bào)告書(shū)、表，下同）已編制完成并交環(huán)保行政主管部門(mén)審批，對(duì)該條文的通俗理解就是環(huán)評(píng)在前，可研在后，前面所說(shuō)“介入時(shí)間”應(yīng)該很明確。但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ／T2.1-93）6.2.1.2將“建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告”列為環(huán)評(píng)報(bào)告編制依據(jù)之一，也就是說(shuō)，“可研”在前，“環(huán)評(píng)”在后。同時(shí)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)估法》第十七條“涉及水土保持的建設(shè)項(xiàng)目，還必須有經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意的水土保持方案”，從水保部門(mén)獲悉“水土保持方案”一般在初設(shè)階段進(jìn)行，就此說(shuō)來(lái)，環(huán)保在水保之后，當(dāng)然也在可研、初設(shè)之后，從而出現(xiàn)前后矛盾的問(wèn)題。

環(huán)評(píng)從業(yè)者都知道，環(huán)評(píng)導(dǎo)則對(duì)環(huán)評(píng)文件的要求非常具體、全面、深入、細(xì)致，所以環(huán)評(píng)介入時(shí)間決定了環(huán)評(píng)文件的深度和廣度，決定環(huán)評(píng)文件評(píng)審和審批的尺度把握和依據(jù)，如果環(huán)評(píng)在前，在其它報(bào)告尚未形成的情況下，環(huán)評(píng)文件就不可能達(dá)到技術(shù)規(guī)范（導(dǎo)則）要求的內(nèi)容和深度，如果環(huán)評(píng)在后，在已形成的各種報(bào)告的基礎(chǔ)上，當(dāng)然也就能將滿足環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范（導(dǎo)則）的要求，這是一個(gè)悖論。從環(huán)評(píng)本身的性質(zhì)和功能看，筆者認(rèn)為“環(huán)評(píng)”應(yīng)該是第一道“門(mén)檻”或者說(shuō)應(yīng)較先介入，環(huán)評(píng)文件不可能也沒(méi)有必要太具體、太全面，提出原則性要求即可，關(guān)注結(jié)果而不是過(guò)程。在沒(méi)有更多相關(guān)資料的情況下形成的環(huán)評(píng)文件可能顯得較為簡(jiǎn)單和粗淺，但其獨(dú)立性、前瞻性和指導(dǎo)性會(huì)更強(qiáng)，更能體現(xiàn)環(huán)評(píng)的價(jià)值和意義，但這樣一來(lái)，又將顛覆現(xiàn)有的技術(shù)導(dǎo)則。

2.2 環(huán)保行政部門(mén)對(duì)于環(huán)評(píng)的不作為問(wèn)題

最近幾年，環(huán)保行政部門(mén)對(duì)擬編制的環(huán)評(píng)報(bào)告規(guī)定由環(huán)評(píng)單位提出“使用標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)函”；規(guī)定環(huán)評(píng)表附上執(zhí)業(yè)資格證；要求建設(shè)方作出實(shí)施環(huán)評(píng)文件中所提措施的承諾等，但缺乏法律依據(jù)。此外就是審批環(huán)評(píng)文件時(shí)進(jìn)行專(zhuān)家評(píng)審，局面十分混亂，專(zhuān)家、行政領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)輒數(shù)十人，大多對(duì)項(xiàng)目本身及環(huán)評(píng)工作并不熟悉，評(píng)審意見(jiàn)大多無(wú)價(jià)值，也不具操作性。建議以法律的形式作出明確規(guī)定，比如，專(zhuān)家3～5人即可，身份應(yīng)該是環(huán)保從業(yè)資深人員或環(huán)評(píng)上崗證、執(zhí)業(yè)資格證獲得者。審批環(huán)環(huán)保行政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)、建于何處心中無(wú)數(shù)，而交由環(huán)評(píng)單位把關(guān)，而環(huán)評(píng)單位報(bào)告的結(jié)論大都可行，但在審批過(guò)程中卻會(huì)出現(xiàn)許多爭(zhēng)議，甚至否決掉項(xiàng)目，導(dǎo)致建設(shè)業(yè)主的資金浪費(fèi)，如果其它各種手續(xù)跟進(jìn)，會(huì)造成更大的浪費(fèi)。在此建議環(huán)保行政主管部門(mén)應(yīng)事先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步研究并現(xiàn)場(chǎng)踏勘，形成選址的取舍、環(huán)評(píng)文件編制及使用標(biāo)準(zhǔn)的書(shū)面意見(jiàn)，供建設(shè)方及環(huán)評(píng)單位參照?qǐng)?zhí)行?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理程序》已有類(lèi)似規(guī)定，但不完善，不充分，沒(méi)有強(qiáng)制性。當(dāng)然，各地環(huán)保行政部門(mén)可能有不同的管理方式和手段，存在的問(wèn)題不盡相同，但環(huán)保行政部門(mén)不作為和亂作為的情形是存在的。

2.3 環(huán)評(píng)文件中“水土保持”問(wèn)題

如前所述，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十七條規(guī)定：涉及水土保持的建設(shè)項(xiàng)目，還必須有經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意的水土保持方案。其中“有”字可以有三種解讀，包括“水保方案”的主要內(nèi)容納入環(huán)評(píng)文件中；將水行政主管部門(mén)審查同意的“水保方案”與環(huán)評(píng)文件一并報(bào)環(huán)保行政主管部門(mén)；將“水保方案”的行政許可作為環(huán)評(píng)文件附件。如此語(yǔ)焉不祥，讓環(huán)評(píng)文件編制和審批如何把握。

2.4 環(huán)評(píng)導(dǎo)則及報(bào)告（表）格式問(wèn)題

中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)令第2號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄，2008年10月1日起施行》將建設(shè)項(xiàng)目分為23大類(lèi)，部分類(lèi)別相應(yīng)出臺(tái)評(píng)價(jià)導(dǎo)則或規(guī)范以及報(bào)告格式，許多行業(yè)尚無(wú)導(dǎo)則和格式，比如目前較熱門(mén)的房地產(chǎn)。是否每一類(lèi)別都應(yīng)有一一對(duì)應(yīng)的導(dǎo)則、規(guī)范以及格式，還是出臺(tái)一個(gè)籠統(tǒng)的，原則性的規(guī)范和格式，然后由環(huán)評(píng)文件編制單位根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定內(nèi)容自由發(fā)揮。建議有關(guān)部門(mén)研究后迅速確定，便于環(huán)評(píng)工作開(kāi)展。

2.5 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表》存在的問(wèn)題

1999年8月3日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)發(fā)（1999）178號(hào)文，對(duì)于沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的導(dǎo)則（規(guī)范）和格式的項(xiàng)目類(lèi)別，不得不使用此表。筆者認(rèn)為該表設(shè)計(jì)存在不合理的地方，如建設(shè)項(xiàng)目基本情況表，就目前項(xiàng)目管理而言，立項(xiàng)審批已不存在，已改為投資備案，應(yīng)修改。綠化面積、環(huán)保投資占總投資比例，環(huán)保法律、法規(guī)無(wú)硬性規(guī)定。工程內(nèi)容及規(guī)模應(yīng)適當(dāng)界定。項(xiàng)目主要污染物產(chǎn)生及預(yù)計(jì)排放情況表：排放情況是指建設(shè)方擬采取的處理措施處理后的排放還是環(huán)評(píng)報(bào)告要求的處理措施處理后的排放？應(yīng)該明確，否則無(wú)法進(jìn)行后續(xù)的環(huán)境影響分析。建設(shè)項(xiàng)目擬采取的防治措施及預(yù)期治理效果表：從字面上看，似乎說(shuō)明了前表的排放情況是指建設(shè)方擬采取的措施，與環(huán)評(píng)報(bào)告要求的措施無(wú)關(guān)，預(yù)期治理效果達(dá)不到環(huán)保要求呢？那就應(yīng)該再增加一個(gè)表，提出滿足環(huán)保要求的改進(jìn)和增加的措施，由此，污染物排放情況又將發(fā)生變化，環(huán)境影響又隨之改變，因此建議將排放情況表和治理效果表合二為一，緊接著增加一個(gè)環(huán)評(píng)報(bào)告提出的滿足環(huán)保要求的改進(jìn)建議和對(duì)策措施表，在此之后進(jìn)行環(huán)境影響分析。

3 環(huán)評(píng)文件內(nèi)容設(shè)置的合理性分析

目前環(huán)評(píng)文件存在內(nèi)容越來(lái)越多，文本越來(lái)越厚的傾向，主題模糊、冗長(zhǎng)繁雜、面面俱到卻大而無(wú)當(dāng)。為使環(huán)評(píng)文件更趨合理，筆者建議如下。

（1）《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條明確規(guī)定環(huán)境是指自然因素的總體，并不包括社會(huì)環(huán)境，因此，“導(dǎo)則”中對(duì)社會(huì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查及社會(huì)環(huán)境影響的內(nèi)容有悖于“環(huán)境保護(hù)法”，應(yīng)剔除，環(huán)境文件也應(yīng)剔除相關(guān)章節(jié)。

（2）“環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析”目前沒(méi)有切實(shí)可行的技術(shù)方法，該篇章經(jīng)常文不對(duì)題，胡亂拼湊，沒(méi)多少價(jià)值，也應(yīng)剔除。

（3）環(huán)評(píng)文件中環(huán)保措施的經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證以及環(huán)保措施的提出，應(yīng)由環(huán)保工程設(shè)計(jì)部門(mén)進(jìn)行，環(huán)評(píng)人員沒(méi)有能力、資質(zhì)、義務(wù)、責(zé)任論證和提出具體的環(huán)保措施，沒(méi)必要替別的部門(mén)承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)保措施只須提出原則性要求即可。

（4）附件過(guò)多過(guò)濫，有的報(bào)告表附件篇幅甚至超過(guò)正文，應(yīng)有所限制和界定。

（5）環(huán)評(píng)文件內(nèi)容設(shè)置應(yīng)結(jié)合環(huán)保行政主管部門(mén)的管理權(quán)限，管理范圍綜合考量，從理論上講，環(huán)保與水保、林業(yè)、土地、地災(zāi)、安全等密切相關(guān)或有一定關(guān)聯(lián)，所謂“大環(huán)保”，但從目前的國(guó)情看，環(huán)保執(zhí)法疲軟，權(quán)力有限，將與環(huán)保有關(guān)的但由其它職能部門(mén)監(jiān)管的內(nèi)容納于環(huán)評(píng)文件是不明智的，比如，最近幾年，相關(guān)規(guī)定又強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)文件要論述項(xiàng)目與規(guī)劃的符合性，與產(chǎn)業(yè)政策的符合性，規(guī)劃有規(guī)劃局或建設(shè)局，產(chǎn)生政策有發(fā)改委，就大多數(shù)項(xiàng)目而言，環(huán)保文件應(yīng)當(dāng)關(guān)注真正意義上的、狹義的環(huán)保（而不是“大環(huán)?！保┖?jiǎn)單說(shuō)就是水、氣、渣、聲的排放和污染問(wèn)題，這樣才能體現(xiàn)環(huán)保的獨(dú)立性、權(quán)威性。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)評(píng)的介入時(shí)間法律規(guī)定相互矛盾；環(huán)保行政部門(mén)對(duì)于環(huán)保存在不作為和亂作為現(xiàn)象；相關(guān)環(huán)評(píng)法律和導(dǎo)則對(duì)環(huán)評(píng)文件內(nèi)容和格式的要求不合理。

［1］中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法［R］.北京：中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)，1989.

［2］第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法［R］.北京：第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2002.

［3］國(guó)務(wù)院第10次常務(wù)會(huì)議.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例［R］.北京：國(guó)務(wù)院第10次常務(wù)會(huì)議，1998.

［4］國(guó)家環(huán)境保護(hù)局.環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱HJ／2.1-93［S］.北京：國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，1993.