中國海洋安全戰(zhàn)略研究

金永明

中國海洋安全戰(zhàn)略研究

金永明

為維護(hù)海洋安全，中國需要制定國家海洋安全戰(zhàn)略。而海洋安全戰(zhàn)略是國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，所以應(yīng)符合其目標(biāo)。同時，中國特別應(yīng)合理處理引發(fā)海洋安全的海洋問題，使其對我國和平發(fā)展進(jìn)程及國家統(tǒng)一大業(yè)的影響或威脅降低到最低限度。海洋問題的管控直接關(guān)系到我國由區(qū)域性海洋大國向世界性海洋大國的轉(zhuǎn)型，也關(guān)系到國家核心利益的維護(hù)。為此，進(jìn)一步明確和完善我國的海洋政策及法律制度，就顯得尤為重要和迫切。

海洋安全 海洋問題 海洋政策 海洋法制

當(dāng)前和今后，我國面臨如何處理海洋問題爭議引發(fā)的海洋安全問題。而為維護(hù)海洋安全，必須具有戰(zhàn)略視野，以合理管控海洋問題，維護(hù)海洋權(quán)益，確保國家戰(zhàn)略機(jī)遇期，并推進(jìn)國家統(tǒng)一大業(yè)及和平發(fā)展進(jìn)程。為此，本文擬對海洋安全戰(zhàn)略框架和內(nèi)容等予以探析。

一、中國海洋安全戰(zhàn)略基本框架

1．目的宗旨。海洋安全關(guān)系我國的生存利益和發(fā)展利益，關(guān)系我國由區(qū)域性大國轉(zhuǎn)向全球性大國或強(qiáng)國的成功轉(zhuǎn)型。所以，需要強(qiáng)化對 300萬平方公里海域的管轄并積極參與對公海的全球治理機(jī)制，特別需確保重要海峽通道安全。因為其直接關(guān)系到我國的生存與發(fā)展，所以需要有攻克兩彈一星的國家意志，積極穩(wěn)妥地處理海洋安全問題，以維護(hù)包括國家主權(quán)和領(lǐng)土完整在內(nèi)的核心利益，確保海洋權(quán)益，發(fā)展海洋事業(yè)，維護(hù)海洋秩序，為促進(jìn)中國和平發(fā)展進(jìn)程與國家和平統(tǒng)一大業(yè)提供保障。①中國的核心利益包括：國家主權(quán)，國家安全，領(lǐng)土完整，國家統(tǒng)一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障。參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編：《中國的和平發(fā)展》，人民出版社，2011年，第18頁。

2．指導(dǎo)思想。為確保我國的戰(zhàn)略機(jī)遇期，實現(xiàn)中國和平發(fā)展和國家統(tǒng)一，進(jìn)而實現(xiàn)海洋強(qiáng)國目標(biāo)，特別須處理好中美制海權(quán)的競爭與對立問題。應(yīng)該說，中國與他國特別是美國間的制海權(quán)的競爭將是長期的，而制海權(quán)的競爭主要體現(xiàn)在對國際重要海峽的控制及其通道安全以及因海洋問題爭議引發(fā)的沖突等方面。為此，我國需要合理管控海洋問題，應(yīng)對美國所謂的“?？找惑w化”戰(zhàn)術(shù)，積極參與國際海洋事務(wù)建設(shè)進(jìn)程，使其對我國的威脅或影響減少到最低限度，以確保國家海洋權(quán)益，實現(xiàn)和諧海洋理念和國家安全目標(biāo)，進(jìn)而實現(xiàn)世界性海洋大國目標(biāo)。②為應(yīng)對中國在南海所謂的“反進(jìn)入和區(qū)域拒絕”（Anti-access/Area Denial, A2/AD）戰(zhàn)略，美國國防部于2010年2月發(fā)表了新的“空海一體戰(zhàn)構(gòu)想”（a joint air-sea battle concept），即美國為打破具有挑戰(zhàn)行動自由、具備高性能的所謂反進(jìn)入和區(qū)域拒絕的能力，探討能對空、海、地、宇宙和網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)揮綜合能力的空海戰(zhàn)力運用問題。具體的戰(zhàn)力計劃包括：擴(kuò)大長距離攻擊能力；強(qiáng)化海水下的作戰(zhàn)能力（開發(fā)無人潛水艇）；強(qiáng)化前沿展開戰(zhàn)力、增強(qiáng)基地設(shè)施的抗耐性和即時應(yīng)對態(tài)勢；強(qiáng)化向宇宙的進(jìn)入及其利用；破壞敵人的探測及戰(zhàn)斗指揮系統(tǒng)；強(qiáng)化駐外美軍的存在和應(yīng)變能力等。參見秋元一峰：“東亞海域戰(zhàn)略環(huán)境與南中國海問題”，《海洋安全保障情報》，2011年第8期，第25-26頁。為此，應(yīng)對我國面臨的主要海洋問題（東海問題，南海問題，極地問題，國際海底問題和其他海洋問題等）進(jìn)行逐個研究，并提出具體的政策和法制保障對策建議，以利于政府有關(guān)部門決策參考。

3．戰(zhàn)略目標(biāo)。為使來自海洋問題的威脅對我國和平發(fā)展進(jìn)程的影響或阻礙降低到最低限度，有利于我國發(fā)展利益的實現(xiàn)和國家和平統(tǒng)一事業(yè)的推進(jìn)，并實現(xiàn)世界性海洋大國目標(biāo)，我國有必要確定各時期的戰(zhàn)略目標(biāo)（綜合性目標(biāo)和階段性目標(biāo)）。

（1）近期戰(zhàn)略目標(biāo)（2012—2020）。主要為設(shè)法穩(wěn)住海洋問題的升級或爆發(fā)，采取基本穩(wěn)定現(xiàn)狀的立場，逐步采取可行的措施，設(shè)法減少海洋問題對我國的進(jìn)一步的威脅或損害，以利用好戰(zhàn)略機(jī)遇期。具體目標(biāo)為，完善海洋體制機(jī)制建設(shè)，包括設(shè)立國家管理海洋事務(wù)那樣的組織機(jī)構(gòu)；完善海洋領(lǐng)域的政策和法律制度，為收復(fù)島嶼和巖礁創(chuàng)造條件。

（2）中期戰(zhàn)略目標(biāo)（2021—2040）。創(chuàng)造各種條件，利用國家綜合性的力量，設(shè)法解決個別重要海洋問題（例如南海問題），實現(xiàn)區(qū)域性海洋大國目標(biāo)。具體目標(biāo)為，逐步收復(fù)和開發(fā)他國搶占的島嶼和巖礁，并采取自主開發(fā)為主、合作開發(fā)和共同開發(fā)為輔的策略。

（3）遠(yuǎn)期戰(zhàn)略目標(biāo)（2041—2050）。在我國具備充分的經(jīng)濟(jì)和科技等綜合實力后，全面處置和解決海洋問題，完成祖國和平統(tǒng)一大業(yè)，實現(xiàn)世界性海洋大國目標(biāo)。具體目標(biāo)為，無阻礙地管理 300萬平方公里海域，自由地利用全球海洋及其資源。

4．戰(zhàn)略任務(wù)。結(jié)合國際發(fā)展現(xiàn)狀，在綜合分析和評估國際海洋安全形勢的前提下，指出我國面臨的海洋安全的要因和具體的海洋問題，在分析各個海洋問題的緣由、爭議焦點、解決方法后，提出具體的對策建議。換言之，通過對各個海洋問題的研究，提出具體的政策和法律制度完善建議，包括發(fā)表東海問題或釣魚島問題政策白皮書，南海問題或九段線政策白皮書，構(gòu)筑國際和區(qū)域性的航行安全管理制度，提出修改和完善《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)制度建議等。

二、中國海洋安全戰(zhàn)略內(nèi)涵

（一）海洋安全戰(zhàn)略的基本范疇

1．海洋安全的概念與種類。所謂的海洋安全，是指國家的海洋權(quán)益不受侵害或不遭遇風(fēng)險的狀態(tài)，也被稱為海上安全或海上保安。海上安全分為傳統(tǒng)的海上安全和非傳統(tǒng)海上安全兩類。傳統(tǒng)的海上安全主要為海上軍事安全、海防安全，而海上軍事入侵是最大的海上軍事威脅。海上非傳統(tǒng)安全主要為海上恐怖主義、海上非法活動（海盜行為）、海洋自然災(zāi)害、海洋污染和海洋生態(tài)惡化等。①參見國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組編：《中國海洋發(fā)展報告》，海洋出版社，2007年，第88頁。一般來說，傳統(tǒng)的海洋安全有減少或消亡的趨勢，而非傳統(tǒng)安全有增加的趨勢，所以維護(hù)海洋安全的重點是管理和控制非傳統(tǒng)海上安全方面的海洋問題。

2．世界地緣政治經(jīng)濟(jì)的變遷與海洋作用的凸顯。世界經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向亞太，但由于亞太地緣環(huán)境的重要性和復(fù)雜性以及美國軍事戰(zhàn)略東移，在亞太出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和軍事（安全）分離的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)。隨著中國的發(fā)展，中美之間的結(jié)構(gòu)性競爭無法避免，因為美國擔(dān)心中國的發(fā)展威脅美國在亞太的主導(dǎo)權(quán)和既得利益，為此，美國采取了加強(qiáng)與盟國、準(zhǔn)盟國和其他國家之間的互動，目的是遏止中國的發(fā)展，消耗中國的資源，造成周邊環(huán)境復(fù)雜而嚴(yán)峻的態(tài)勢。中美之間的競爭將特別體現(xiàn)在制海權(quán)上，具體來說體現(xiàn)在海洋問題爭議和通道航行安全上。

同時，隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的生效，其規(guī)范的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度，使相鄰或相向國家間主張的海域重疊，所以，須在相關(guān)國家之間進(jìn)行海域劃界。而在最終締結(jié)劃界協(xié)議前，各方為強(qiáng)化對主張海域的管轄權(quán)，將采取相應(yīng)的措施，這些措施因影響他國主張的權(quán)益，所以會發(fā)生沖突和摩擦。尤其是在相關(guān)國家之間存在島嶼領(lǐng)土爭議問題時，相關(guān)的海洋問題爭議就尤為突出。即各國為發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，依賴海洋及其資源的力度和強(qiáng)度不斷加大，海洋的重要性日益顯現(xiàn)，相應(yīng)的海洋問題爭議因《聯(lián)合國海洋法公約》的生效而不斷增加和加劇。換言之，如何確保國際航行通道、管控海洋問題爭議是中國必須處理的重大問題。

3．海洋安全戰(zhàn)略與海洋發(fā)展戰(zhàn)略等之間的關(guān)系。應(yīng)該說，海洋安全戰(zhàn)略是國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，海洋安全戰(zhàn)略內(nèi)涵須符合國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略要求。針對國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確規(guī)定，我國應(yīng)堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力。②See http://www.gov.cn/20111h/content_1825838_4.htm，2011年3月17日訪問。這為我國制定和實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略提供了重要政治保障。

一般來說，發(fā)展國家海洋事業(yè)的基本路徑或路線圖為：首先，應(yīng)明確國家核心利益，制定包括國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略在內(nèi)的戰(zhàn)略。對于我國來說，核心目標(biāo)是建設(shè)海洋強(qiáng)國。其次，完善國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略實施的海洋政策，包括強(qiáng)化海洋理念與意識，加強(qiáng)海洋事務(wù)協(xié)調(diào)，提高海洋及其資源開發(fā)、控制和綜合管理能力，弘揚(yáng)海洋傳統(tǒng)文化，不斷開拓創(chuàng)新海洋科技，拓展對外交流和合作，推動我國海洋事業(yè)不斷取得新成就。再次，制定海洋基本法，以保障海洋發(fā)展戰(zhàn)略和海洋政策的推進(jìn)落實，重點是完善我國的海洋體制和機(jī)制，包括設(shè)立國家海洋事務(wù)委員會等形式的組織機(jī)構(gòu)；最后，制定實施海洋基本法的海洋基本計劃，以補(bǔ)正海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的薄弱環(huán)節(jié)或領(lǐng)域。①參見金永明：“中國制定海洋基本法的若干思考”，《探索與爭鳴》，2011年第10期，第21-22頁。

從國內(nèi)國際情勢來看，現(xiàn)今我國制定和實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的時機(jī)已經(jīng)成熟。②新世紀(jì)以來，國際社會制定的海洋戰(zhàn)略和海洋法制主要包括：2000年美國海洋法，2004年美國與海洋報告，2004年美國國家海洋行動計劃，2007年美國21世紀(jì)海權(quán)合作戰(zhàn)略，以及2009年美國海洋政策；2002年加拿大海洋戰(zhàn)略，2005年加拿大海洋行動計劃；2004年英國海洋研究開發(fā)基金，2009年英國海岸帶使用法；2000年韓國21世紀(jì)海洋，2005年韓國海洋憲章；2006年歐盟海洋政策綠皮書——面向未來的歐洲海洋政策，歐洲的海洋理念；2009年澳大利亞作為海洋戰(zhàn)略的國防白皮書；2005年日本21世紀(jì)海洋政策建議書，2006年海洋政策大綱，2007年海洋基本法和海洋基本計劃，2009年處罰與應(yīng)對海盜行為法，2010年為促進(jìn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的保全和利用對低潮線保全和相關(guān)設(shè)施完善等法律。參見金永明：《東海問題解決路徑研究》，法律出版社，2008年，第96-122頁；金永明：“日本海洋法制研究”，《國際關(guān)系研究》，2011年第4輯，第330-332頁。當(dāng)然，我國制定的海洋發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)符合國家總體戰(zhàn)略以及國家新安全觀。同時，海洋發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)結(jié)合國際和國內(nèi)發(fā)展態(tài)勢予以適度調(diào)整，以確保國家的戰(zhàn)略機(jī)遇期，并為促進(jìn)國家和平統(tǒng)一大業(yè)服務(wù)。

（二）影響或威脅中國海洋安全的海洋問題及觀點

1．東海問題。現(xiàn)今何謂東海問題，并無統(tǒng)一的觀點。筆者認(rèn)為，東海問題主要包括島嶼歸屬爭議、海域劃界爭議、資源開發(fā)爭議和海上執(zhí)法爭議。東海問題的核心為釣魚島及其附屬島嶼歸屬爭議，其他爭議問題均由此引發(fā)或與其關(guān)聯(lián)。③東海問題內(nèi)容，參見金永明：“論東海問題本質(zhì)與解決思路”，《太平洋學(xué)報》，2010年第11期，第87-95頁。

針對東海問題的核心——釣魚島及其附屬島嶼歸屬爭議問題，我國應(yīng)適時在公布標(biāo)準(zhǔn)名稱的基礎(chǔ)上，加大對其的管理（包括規(guī)定行政區(qū)劃、加強(qiáng)對島嶼的管理及資源調(diào)查活動、加快公共設(shè)施建設(shè)等），以體現(xiàn)對其的控制和管轄。①根據(jù)《海島保護(hù)法》的規(guī)定，國家海洋局對我國海域海島進(jìn)行了名稱標(biāo)準(zhǔn)化處理。即經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家海洋局、民政部公布了包括釣魚島及其部分附屬島嶼在內(nèi)的 71個島嶼的標(biāo)準(zhǔn)名稱。See http://www.soa.gov.cn/soa/news/importantnews/webinfo/2012/03/133 0304734962136.htm，2012年3月4日訪問。同時，應(yīng)加強(qiáng)兩岸海洋問題合作進(jìn)程，包括公布釣魚島及其附屬島嶼的基線基點及經(jīng)緯度。

2．南海問題。其主要包括南沙島礁領(lǐng)土歸屬爭議以及由此引發(fā)的海域劃界爭議、資源開發(fā)爭議和海上執(zhí)法爭議等。因為，陸地支配海洋，如果島嶼歸屬不能確定，則海域劃界及其他爭議問題就難以界定和解決。所以，重點應(yīng)從歷史地理和國際法分析領(lǐng)土歸屬理論，兼顧中國傳統(tǒng)歷史對領(lǐng)土的取得和管理要素，并結(jié)合國際司法判例進(jìn)行研究。②南海問題內(nèi)容，參見金永明：“論南海問題特質(zhì)與海洋法制度”，《東方法學(xué)》，2011年第4期，第78-91頁。

在無法解決領(lǐng)土歸屬爭議前，應(yīng)采取“擱置爭議、共同開發(fā)”的模式，以共享資源。在此，共同開發(fā)的概念應(yīng)理解為廣義的概念，包括自主開發(fā)、合作開發(fā)和共同開發(fā)；共同開發(fā)的資源不僅是非生物資源，也包括生物資源。換言之，要對“擱置爭議、共同開發(fā)”予以新的闡釋，以創(chuàng)造新的模式和新的機(jī)制。同時，對南沙島礁展開調(diào)查活動，加強(qiáng)對已占島礁的管控，包括開展旅游活動，努力爭取占領(lǐng)和收復(fù)更多的島礁，并加強(qiáng)開發(fā)活動力度。同時，應(yīng)制定和實施雙邊海洋低敏感領(lǐng)域的合作協(xié)議，參與區(qū)域安全機(jī)制建設(shè)。

3．軍事活動問題。主要為中美在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動（諜報偵察活動、軍船測量活動和聯(lián)合軍事演習(xí)）應(yīng)遵守自由原則，還是事先應(yīng)得到沿海國同意之間的對立和分歧。筆者在海洋法領(lǐng)域考察軍事活動的學(xué)說和爭議后，指出在海洋法領(lǐng)域無法解決具有政治要素的軍事活動問題，應(yīng)通過雙邊對話機(jī)制協(xié)商解決，目的是增進(jìn)互信和共識，消除分歧，盡力締結(jié)危機(jī)管理與預(yù)防機(jī)制，促進(jìn)國際、區(qū)域發(fā)展及和平與安全。③專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動問題內(nèi)容，參見金永明：“中美專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動爭議的海洋法剖析”，《太平洋學(xué)報》，2011年第11期，第74-81頁。

4．沖之鳥礁問題。即沖之鳥是島嶼還是巖礁的問題，它涉及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的界限，并影響我國海上發(fā)展利益的拓展和保護(hù)問題。根據(jù)海洋法中的島嶼制度，筆者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格解釋海洋法中的島嶼制度，特別是其構(gòu)成要件，并考察大陸架界限委員會的審核動向。①沖之鳥礁與島嶼制度內(nèi)容，參見金永明：“島嶼與巖礁的法律要件論析——以沖之鳥問題為研究視角”，《政治與法律》，2010年第12期，第99-106頁。

5．海盜行為問題。海盜是人類的天敵，是屬于國際社會打擊的行為。為此，我國應(yīng)在參與打擊索馬里、亞丁灣海盜活動的基礎(chǔ)上，掌握海上打擊海盜行為活動的特性和技巧，進(jìn)一步完善國內(nèi)法制，并靈活地運用于其他海域（南海、東海區(qū)域），特別應(yīng)積極參與馬六甲海峽的保護(hù)活動，增進(jìn)其通航能力和安全性。②海盜行為內(nèi)容，參見金永明：“論海盜行為與國際法——以索馬里海盜為視角”，《國際關(guān)系研究》，2009年第2輯，第91-104頁。

6．海上執(zhí)法問題。針對不同的海域（管轄海域、爭議海域、公共海域等），應(yīng)采取不同的原則和方式實施執(zhí)法活動，盡力減少沖突和沖撞事件，改進(jìn)執(zhí)法過程中的缺陷行為，制定諸如海域巡航執(zhí)法條例那樣的規(guī)章，努力構(gòu)筑執(zhí)法熱線聯(lián)絡(luò)機(jī)制和預(yù)防危機(jī)管理機(jī)制。特別要處理好漁業(yè)糾紛和抓扣事件，避免因此造成與他國之間的外交對立。為此，應(yīng)對國內(nèi)漁業(yè)活動予以管理（包括設(shè)置新的裝備、報廢老舊船只、增強(qiáng)教育培訓(xùn)等），并對漁業(yè)有關(guān)的政策與法律制度進(jìn)行修正和完善，目的是合理實施漁業(yè)活動，確保漁民利益。

7．海洋生態(tài)安全問題。當(dāng)前，我國海洋生態(tài)面臨多重危機(jī)：近海環(huán)境污染態(tài)勢及危害嚴(yán)重，防控難度加大；近海生態(tài)系統(tǒng)大面積退化，且正處于劇烈演變階段，是保護(hù)和建設(shè)的關(guān)鍵時期；海洋生態(tài)環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)，海洋開發(fā)潛在風(fēng)險極高；次級沿海新興經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展面臨新的危機(jī)和挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境的管理和保護(hù)需要有全局意識和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量。發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)在我國已經(jīng)提到戰(zhàn)略高度，但仍有兩個方面的制約。第一，在理論依據(jù)上缺乏支持；第二，實踐上缺乏具體操作。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)建設(shè)如何與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合，國內(nèi)外相關(guān)研究相對比較缺乏。因此，在我國海洋生態(tài)逐步惡化的背景下，如何加強(qiáng)并提升我國環(huán)渤海、黃海、東海、南海各海區(qū)的跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與管理，如何進(jìn)一步深化我國與沿海各國國際生態(tài)保護(hù)合作，是保護(hù)我國海洋生態(tài)環(huán)境的重大課題。

8．極地資源開發(fā)問題。對于北極領(lǐng)土歸屬及其資源開發(fā)問題，因在北極現(xiàn)無規(guī)范性的國際制度，所以應(yīng)探討國際海底制度，即建立在人類共同繼承財產(chǎn)原則基礎(chǔ)上的國際海底制度，以及管理國際海底活動的機(jī)構(gòu)——國際海底管理局適用于北極制度的可能性，以共同保護(hù)北極脆弱的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)可能的航行安全和利益。同時，也應(yīng)考察南極條約體系中針對領(lǐng)土問題的制度，即凍結(jié)領(lǐng)土權(quán)的制度，適用于北極的可能性與主要障礙。①國際海底制度和南極條約體系內(nèi)容可參見金永明：《國際海底制度研究》，新華出版社，2006年，第26-71頁。概言之，為確保我國在北極的利益（航行和科研活動等利益），我國應(yīng)積極參與制定北極國際制度的活動，并發(fā)表自己的主張。另外，還應(yīng)加強(qiáng)與北極區(qū)域國家的雙邊合作進(jìn)程。

9．國際海底資源開發(fā)問題。國際海底蘊(yùn)藏著豐富的戰(zhàn)略資源，應(yīng)積極利用我國在國際海底制度上已取得的優(yōu)勢，即我國已獲取了在東北太平洋和西南印度洋國際海底的兩個礦區(qū)（多金屬結(jié)核和熱液硫化物礦區(qū)）的開采權(quán)，創(chuàng)造條件加快對已核準(zhǔn)的國際海底資源的開發(fā)進(jìn)程，并完善國內(nèi)開發(fā)國際海底資源的法律或規(guī)章，特別需要在政策和融資及稅收等方面予以支持，以推進(jìn)我國國際海底資源開發(fā)活動，繼續(xù)確保優(yōu)勢地位。

（三）中國維護(hù)與他國和地區(qū)關(guān)系的政策與方針

1．中美日關(guān)系。為合理處理海洋問題，維護(hù)海洋安全，穩(wěn)固大國關(guān)系特別重要。為此，應(yīng)正確處理中美日之間的關(guān)系。如上所述，隨著世界經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移，在亞太區(qū)域出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和軍事（安全）分離的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，美國擔(dān)心中國的發(fā)展將挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和既得利益，所以美國采取遏止和利用中國并存的手段。而中美之間的矛盾為結(jié)構(gòu)性矛盾，無法回避，必須正確應(yīng)對。當(dāng)前，應(yīng)通過各種對話渠道加強(qiáng)與美國的溝通和協(xié)調(diào)，目的是讓美國尊重中國的核心利益和重大關(guān)切，避免沖突，共同維護(hù)區(qū)域及國際和平安全與發(fā)展。

日本是一個區(qū)域性大國，由于中日海上生命線重疊，所以中日海上利益沖突不可避免，特別反映在釣魚島歸屬爭議問題和南沙群島周邊海域的航行安全方面。為此，應(yīng)讓日本承認(rèn)在釣魚島問題上存在爭議，解除對其的警備體制，中日應(yīng)對此展開對話和談判，為最終解決釣魚島問題共同努力。在最終解決釣魚島問題之前，考慮并實施“擱置爭議、共同開發(fā)”政策，使海洋問題不影響中日戰(zhàn)略互惠關(guān)系發(fā)展進(jìn)程。

2．中國與東盟關(guān)系。在南海問題的處理上，中國特別應(yīng)處理好與東盟各國之間的關(guān)系。南海問題已呈現(xiàn)出區(qū)域化、國際化的趨勢，主要表現(xiàn)在中國與東盟各國之間的《南海各方行為宣言》，已發(fā)展為中國與東盟國家就落實《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針達(dá)成一致以及域外大國（美國、日本、澳大利亞和印度等）的參與等方面。所以，如何處理南海問題不僅考驗中國政府和人民的智慧，也關(guān)系我國由區(qū)域性大國轉(zhuǎn)向世界性大國的指標(biāo)性問題。

在南海問題上，特別是在南沙群島主權(quán)歸屬爭議問題上，我國一方面應(yīng)與東盟各國就具體的島嶼歸屬爭議問題展開磋商；另一方面，也應(yīng)做好與東盟兩個以上國家之間的協(xié)商談判工作。①例如，《國際法院規(guī)約》第62條規(guī)定：（1）某一國家如認(rèn)為某案件之判決可影響屬于該國具有法律性質(zhì)之利益時，得向法院申請參加；（2）此項申請應(yīng)由法院裁決之。同時，又要關(guān)注域外大國參與爭議問題的立場和態(tài)度?？紤]到南海問題十分復(fù)雜，解決十分困難，所以在最終解決領(lǐng)土歸屬爭議問題之前，應(yīng)加強(qiáng)在低敏感領(lǐng)域的合作，包括實施區(qū)域或雙邊共同巡航、構(gòu)筑漁業(yè)合作管理制度等。

在南海問題上，我國重要的政策之一為應(yīng)適時公布中國關(guān)于南海九段線的政策白皮書（學(xué)者版、政府版），公布南沙島礁領(lǐng)?；€，并加強(qiáng)對已占島礁的管理，包括調(diào)查島礁的地理分布及資源，公布標(biāo)準(zhǔn)名稱，并在地圖上標(biāo)記，拓展基礎(chǔ)設(shè)施等；采取措施爭取收復(fù)占領(lǐng)其他島礁，并創(chuàng)造條件實施管理和開發(fā)活動。目標(biāo)是改變我國在海洋問題上的被動局面，積極采取措施應(yīng)對和管理海洋問題。

3．加強(qiáng)兩岸海洋問題合作進(jìn)程。臺海問題直接關(guān)系到我國和平統(tǒng)一大業(yè)，也關(guān)系我國和平發(fā)展進(jìn)程和海洋安全。由于兩岸針對海洋問題的法律立場與態(tài)度相同或相近，所以兩岸具備海洋問題合作的基礎(chǔ)。為此，在兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)積極運作兩會締結(jié)的16項合作協(xié)議，特別需要深入運作經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，努力締結(jié)兩岸文化合作協(xié)議，在此基礎(chǔ)上締結(jié)兩岸海洋問題合作框架協(xié)議，共同維護(hù)中華民族的海洋權(quán)益，造福兩岸人民，推進(jìn)和平統(tǒng)一大業(yè)。①兩岸海洋問題合作內(nèi)容可參見金永明：“釣魚島列嶼解決方法與兩岸海洋問題合作”，載吳建德、王海良等主編：《兩岸關(guān)系新論》，臺灣麗文文化事業(yè)股份有限公司，2012年，第44-51頁。

三、中國海洋安全戰(zhàn)略具體措施

筆者認(rèn)為，我國維護(hù)海洋安全的路徑和舉措，主要為：

（一）戰(zhàn)略路徑。通過發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，特別是綠色經(jīng)濟(jì)，綜合處理各個海洋問題，確保海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，維護(hù)海洋安全。如上所述，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第十四章（推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展）指出，我國應(yīng)堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制和綜合管理能力。換言之，我國發(fā)展海洋事業(yè)的路徑選擇是通過發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)來實現(xiàn)的，重要任務(wù)是制定和實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略。為此，我國必須在戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)完善海洋體制機(jī)制建設(shè)，完善海洋法制，創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)，確保實現(xiàn)管轄 300萬平方公里海域和開發(fā)利用全球海洋及其資源的目標(biāo)。

（二）戰(zhàn)略措施。為實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要解決影響或危害海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種海洋問題，完善和補(bǔ)缺影響海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種要素或領(lǐng)域，采取綜合性的海洋管理和合作方法，實現(xiàn)海洋強(qiáng)國目標(biāo)。概言之，我國經(jīng)略海洋的路線圖為：國家戰(zhàn)略—國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略—國家海洋安全戰(zhàn)略—國家海洋政策—國家海洋法制—國家海洋計劃（規(guī)劃）。研究海洋安全戰(zhàn)略的目標(biāo)為：強(qiáng)化和完善管理海洋的體制和機(jī)制，進(jìn)一步完善海洋政策和法律制度，以實現(xiàn)我國由區(qū)域性海洋大國向世界性海洋大國的成功轉(zhuǎn)型。

總之，中國維護(hù)海洋安全的宗旨為：通過發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，提升海洋產(chǎn)業(yè)和管理水平，強(qiáng)化對海洋的綜合管控能力。中國維護(hù)海洋安全的原則和任務(wù)為：不讓海洋問題爆發(fā)，掌握在可控狀態(tài)，包括積極管理已占島嶼和巖礁，設(shè)法阻止他國再占島礁及開發(fā)活動，逐步收復(fù)他國強(qiáng)占的島嶼和巖礁，創(chuàng)造條件實施資源開發(fā)活動（自主開發(fā)、合作開發(fā)和共同開發(fā)），積極參與國際海洋事務(wù)，共同確保公共利益，爭取自身海洋利益，發(fā)展中國的適度作用和綜合優(yōu)勢，維系國際海洋秩序，確保戰(zhàn)略機(jī)遇期，推進(jìn)中國和平發(fā)展和國家統(tǒng)一大業(yè)。中國維護(hù)海洋安全的目標(biāo)為：確保國家 300萬平方公里海域不受挑戰(zhàn)，可自由開發(fā)和利用全球海洋及其資源，確保中國自由馳騁于全球海域。

經(jīng)初步分析，中國維護(hù)海洋安全的具體舉措，主要包括以下幾個方面：

1．國際層面的舉措。（1）深入研究和遵守《聯(lián)合國海洋法公約》的原則和制度，適度發(fā)揮中國的綜合優(yōu)勢和作用，爭取修改和完善《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)制度，包括就軍事活動問題努力締結(jié)新的補(bǔ)充協(xié)定。（2）發(fā)揮中國的主導(dǎo)作用，就國際海峽和海域通道安全設(shè)立論壇，在此基礎(chǔ)上締結(jié)國際通道維護(hù)和管理制度，確保國際社會的共同利益。（3）加強(qiáng)對國際司法制度特別是國際法院制度的研究，為今后利用國際司法制度解決島嶼爭議和海域劃界問題等提供理論儲備。

2．區(qū)域?qū)用娴呐e措。（1）努力締結(jié)中國與東盟國家之間的南海共同巡航和漁業(yè)管理合作制度，維護(hù)南海區(qū)域和平與航行安全，保障各國資源能源供應(yīng)。換言之，應(yīng)締結(jié)區(qū)域性低敏感海洋領(lǐng)域的合作制度，如努力構(gòu)筑區(qū)域性共同巡航和漁業(yè)管理合作制度，盡力締結(jié)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)機(jī)制和危機(jī)管理制度，維護(hù)區(qū)域海洋秩序，共享海洋及其資源利益。（2）延緩締結(jié)諸如南海各方行為規(guī)則那樣具有法律拘束力的談判進(jìn)程，努力與東盟的個別國家就爭議島嶼歸屬問題展開雙邊談判，并爭取有所進(jìn)展，以向國際社會證明通過雙邊談判可以解決中國與東盟國家之間的島嶼歸屬爭議問題，延緩或阻止南海問題的國際化進(jìn)程。（3）發(fā)揮上海合作組織的優(yōu)勢和作用，加快該組織內(nèi)資源合作步伐。同時，中國應(yīng)與俄羅斯加快海洋問題合作進(jìn)程，包括在北極區(qū)域就資源調(diào)查和環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察等活動展開合作，以豐富中俄戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系內(nèi)涵。

3．國內(nèi)層面的舉措。（1）我國應(yīng)抓住當(dāng)前的有利時機(jī)，結(jié)合主要國家海洋戰(zhàn)略和政策實踐，制定和實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，完善海洋體制和機(jī)制。同時，依據(jù)國家整體戰(zhàn)略和海洋發(fā)展戰(zhàn)略，制定中國海洋安全戰(zhàn)略。中國海洋安全戰(zhàn)略應(yīng)符合國際和國內(nèi)發(fā)展趨勢和需要，符合包括《聯(lián)合國海洋法公約》為主的國際法原則和制度，以共同維護(hù)國際和區(qū)域海洋秩序，確保共同利益和國家利益（生存和發(fā)展利益）。（2）我國應(yīng)遵循國際法和海洋法的原則和制度，綜合而合理地處理中國面臨的各種海洋問題，使其對我國的影響或威脅降低到最低限度。在此特別應(yīng)適用國際、區(qū)域合作原則，以實現(xiàn)和諧海洋目標(biāo)。（3）進(jìn)一步明確中國政府針對海洋問題的政策與立場，發(fā)布中國針對海洋問題的政策白皮書，包括加強(qiáng)兩岸海洋問題合作，發(fā)布中國針對釣魚島問題和南海九段線政策白皮書，公布我國所屬領(lǐng)土島礁的領(lǐng)海基線并加強(qiáng)對其開發(fā)和管理。（4）進(jìn)一步完善我國的海洋政策與法律制度。深入考察我國針對海洋問題的政策，包括“擱置爭議、共同開發(fā)”，海洋爭議問題解決模式，分析利弊得失；提升國民海洋意識和教育活動，包括創(chuàng)設(shè)海洋論壇，組建海洋網(wǎng)站，建立海洋研究基金會，擴(kuò)大海洋教育和研究機(jī)構(gòu)規(guī)模；進(jìn)一步制定和完善我國海洋法律制度，包括制定海洋基本法、海域巡航執(zhí)法條例、修改涉外海洋科學(xué)研究管理條例，完善相關(guān)部門法規(guī)等。（5）為完善或補(bǔ)缺海洋要素或領(lǐng)域缺陷，發(fā)展中國海洋事業(yè)，我國應(yīng)完善并實施海洋領(lǐng)域規(guī)劃，例如，海洋產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，海洋科技規(guī)劃，海洋資源調(diào)查與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，開發(fā)和保護(hù)海島規(guī)劃，海洋人才發(fā)展規(guī)劃等，以全面提升應(yīng)對和處理海洋問題的能力與水準(zhǔn)。

四、結(jié) 語

從國際國內(nèi)情勢可以看出，我國已到了必須逐步解決海洋問題爭議的重要時刻。為此，我國制定和實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略及國家海洋安全戰(zhàn)略，就顯得十分緊迫，特別應(yīng)進(jìn)一步完善我國海洋體制和機(jī)制建設(shè)，以實現(xiàn)階段性目標(biāo)，維護(hù)國家海洋權(quán)益，確保維護(hù)我國的核心利益。同時，應(yīng)充分發(fā)揮中國的綜合優(yōu)勢，為更多地提供國際社會的公共產(chǎn)品作出自己的貢獻(xiàn)，即中國進(jìn)一步參與國際海洋事務(wù)治理進(jìn)程十分關(guān)鍵。

In order to maintain the ocean security, China shall regulate the national strategy of the ocean security. As the core part of the national strategy of ocean development, the strategy of ocean security shall conform to its strategic target.At the same time, China shall especially deal with the ocean issues resulting in ocean security to minimize its influence on or threat to peaceful development process and the unified undertaking of China. The management and control of ocean issues are directly related to transition of China from a regional ocean power to a worldwide ocean power and as well related to the maintenance of national core interest. Therefore, it is very important and urgent to make clear and improve our ocean policy and law system.

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Study on the Strategy of the Ocean Security of China

JIN Yongming

上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所海洋法研究中心主任、法學(xué)博士，中國海洋發(fā)展研究中心研究員

D993.5

A

1006-1568-(2012)04-0001-12