縣級(jí)地方債務(wù)求變

◎ 文/特約記者 談樂(lè)炎

縣級(jí)地方債務(wù)求變

◎ 文/特約記者 談樂(lè)炎

聚焦縣級(jí)財(cái)政的收支矛盾，就會(huì)看到縣域在擔(dān)負(fù)著從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理到文化建設(shè)的一攬子任務(wù)時(shí)面臨的壓力。一邊要掙錢(qián)，一邊要借債。地方債務(wù)開(kāi)始蔓延到縣域，并逐漸影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展模式。

縣域經(jīng)濟(jì)“錢(qián)袋子”收支矛盾的背后，是“縣官”們沉甸甸的責(zé)任與壓力。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、財(cái)政學(xué)系主任曾康華認(rèn)為，“從1994年到現(xiàn)在是社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)期，大量的事物是由地方政府來(lái)承擔(dān)的，所以在這種情況下一方面地方政府面臨著資金不足的問(wèn)題，一方面卻還要承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，再加上中國(guó)的政治體制決定了官員的選拔還需要有政績(jī)，在這些因素的影響下，政府財(cái)政收入不足時(shí)就需要借錢(qián)，或者依賴于出賣(mài)土地，因此土地財(cái)政與地方債務(wù)的規(guī)模就這樣發(fā)展起來(lái)了?！?/p>

一邊要掙錢(qián)，一邊要借債。地方債務(wù)開(kāi)始蔓延到縣域，并逐漸影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展模式。

審計(jì)署2011年第35號(hào)“審計(jì)結(jié)果公告”顯示，在1986年至1996年期間，共有2054個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)始舉借債務(wù)；至1996年底，全國(guó)2779個(gè)縣級(jí)政府中的2405個(gè)都舉借了債務(wù)，占比86.54%；至2010年底，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有舉借政府性債務(wù)，有99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%，23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)10%

財(cái)政部今年將代地方政府發(fā)行2500億元的政府債券，省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)的規(guī)模今年也將從10.7萬(wàn)億元提高到12.5萬(wàn)億元左右。前銀監(jiān)會(huì)主席劉明康表示，未來(lái)三年，內(nèi)地地方債約34.5%到期，涉及4.6萬(wàn)億元人民幣。2012年將有1.8萬(wàn)億的平臺(tái)債務(wù)到期。

“12.5萬(wàn)億的地方債規(guī)?？傮w上說(shuō)應(yīng)該是可控的。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院財(cái)政系主任曾康華對(duì)記者表示：“但是一些地方政府確實(shí)面臨著還款困難問(wèn)題，這是不容忽視的?！?/p>

“財(cái)政部拒絕延期還款，這是重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)表現(xiàn)，延期是地方財(cái)務(wù)出現(xiàn)危機(jī)的一種早期信號(hào)，不能按期還款很有可能說(shuō)明你這個(gè)地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大，出現(xiàn)了某種財(cái)政上的困難。”曾康華說(shuō)，在他看來(lái)，“一二線城市，地方稅收來(lái)源多，償債風(fēng)險(xiǎn)較小，而三四線城市，稅收來(lái)源少，償債風(fēng)險(xiǎn)較大，特別是中西部財(cái)力本身就薄弱的縣市?！?/p>

國(guó)資委研究中心研究員胡遲則認(rèn)為，一些縣級(jí)政府層面，因土地出讓金收入下降，財(cái)政收入有較大缺口，因此，這些局部風(fēng)險(xiǎn)需要警惕。

在還款延期無(wú)望的情況下，“借新還舊”成了很多地方政府的主流選擇，這種方式在一定程度上緩解了地方財(cái)政的燃眉之急，而在一些專家看來(lái)，延期只是將風(fēng)險(xiǎn)延后，地方債問(wèn)題更急迫的是需要制度層面的改革。

從普遍“秘密”到逐步公開(kāi)

“地方債務(wù)是把雙刃劍，適度舉債，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展肯定是有積極作用的，沒(méi)必要一提到地方債務(wù)就覺(jué)得肯定是負(fù)面的，只要把它控制在一個(gè)合理的規(guī)模?！痹等A說(shuō)。

但現(xiàn)階段，債務(wù)問(wèn)題一直是地方政府不愿公開(kāi)提起的“秘密地帶”，目前僅有13個(gè)省(市、區(qū))公開(kāi)其今年地方政府債券發(fā)行規(guī)模及資金安排計(jì)劃，更多的省市連地方債規(guī)模都是個(gè)“謎”，更不用說(shuō)詳細(xì)的“賬本”，這種現(xiàn)象在縣市一級(jí)的地方政府顯得尤為明顯。

記者聯(lián)系了多個(gè)縣級(jí)政府欲了解地方債詳細(xì)情況，均被婉拒?！暗胤絺@個(gè)話題太敏感了，”一位不愿具名的某河北縣委書(shū)記對(duì)記者坦言，“說(shuō)了對(duì)我們沒(méi)什么好處，還有可能招來(lái)一堆問(wèn)題，但是我可以告訴你還債壓力是肯定有的”。

在地方債務(wù)不透明的情況下，“中國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)岌岌可?！钡难哉撻_(kāi)始在公眾及外媒間蔓延，盡管財(cái)政部官員曾多次出來(lái)對(duì)此反駁。

隸屬浙江臺(tái)州的縣級(jí)市溫嶺的做法，或許值得其他縣域借鑒，溫嶺首創(chuàng)了公眾參與式公共財(cái)政預(yù)算的民主形式，政府財(cái)政預(yù)算均需經(jīng)過(guò)人大代表和公民代表的麻辣過(guò)堂。一系列制度安排，為的是讓民眾來(lái)管住政府的“錢(qián)袋子”。

由浙江省溫嶺市人大常委會(huì)提供給記者的《溫嶺市2011年全市財(cái)政決算的報(bào)告》有明確的收支和債務(wù)數(shù)據(jù)，備注明確。這份報(bào)告將于2012年7月2日溫嶺市在十五屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議上公布。

“這樣的縣級(jí)財(cái)政報(bào)告是不多見(jiàn)的”，在仔細(xì)分析了溫嶺市公開(kāi)的財(cái)政報(bào)告后，曾康華認(rèn)為，溫嶺市2011年1.1億多的地方政府債券收入占地方財(cái)政收入的比例較少，完全有償還能力。

溫嶺市人大常委會(huì)委員、財(cái)政經(jīng)濟(jì)工委主任何培根向記者介紹道，溫嶺地方債務(wù)一般投向五類，主要是交通、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、民生工程、生態(tài)維護(hù)，還款來(lái)源主要還是預(yù)算的財(cái)政收入和稅費(fèi)這兩大塊，稅費(fèi)主要還是來(lái)源于土地出讓金。

“過(guò)去在報(bào)告里，債務(wù)只帶過(guò)一句，或者一句也沒(méi)有?，F(xiàn)在半年的報(bào)告中，都會(huì)有債務(wù)是多少，什么狀況，這都是分季度向監(jiān)督小組匯報(bào)的?！睖貛X市人大常委會(huì)主任張學(xué)明接受記者采訪時(shí)說(shuō)。2009年，溫嶺市人大常委會(huì)設(shè)立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。今年換屆后，又建立了新的政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。

張學(xué)明說(shuō)，溫嶺市地方債的提出，需要有人大的批準(zhǔn)，這個(gè)借債計(jì)劃才能啟動(dòng)，如果人大暫時(shí)不同意或者存有疑慮，就無(wú)法啟動(dòng)，暫時(shí)要緩一緩，這對(duì)地方政府債務(wù)起到了一定的抑制作用。

然而，溫嶺地方債務(wù)的公開(kāi)和監(jiān)督，也并非一步到位，剛開(kāi)始，監(jiān)督小組只是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，掌握在很小的范圍內(nèi)，現(xiàn)在溫嶺市的地方債務(wù)，則要向人民代表大會(huì)報(bào)告，這等于老百姓都知道。

在今年三月召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議全體會(huì)議上，全國(guó)人大委員長(zhǎng)吳邦國(guó)明確提出，地方政府性債務(wù)收支要納入預(yù)算，接受同級(jí)人大審查與監(jiān)督。在這以后，一些省市縣級(jí)政府紛紛把地方債務(wù)納入人大監(jiān)督體系。

溫嶺實(shí)際上已經(jīng)提前了一步，“溫嶺是東部沿海較發(fā)達(dá)縣級(jí)市的代表。”曾康華說(shuō)，它本身財(cái)政收入高，財(cái)政結(jié)構(gòu)也較合理，地方債規(guī)模相對(duì)較小。因此有能力也有底氣去公開(kāi)，而在那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣城，情況便有所不同，無(wú)論是人大的監(jiān)督還是財(cái)政的公開(kāi)透明，都任重而道遠(yuǎn)。

土地償還債務(wù)的囚徒困境

在一些專家看來(lái)，經(jīng)過(guò)30年的財(cái)政運(yùn)行，地方債日積月累，越滾越多。

盡管從整體上是可控的，但很多地方借的多，還的少。到了還款高峰期，地方債風(fēng)險(xiǎn)自然就大了。當(dāng)下的選拔機(jī)制，在某種程度上也加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“前人借債后人還”的模式，使得當(dāng)屆地方政府不過(guò)多考慮舉債規(guī)模和還款壓力，而面對(duì) 2012年即將到期的1.8萬(wàn)億地方債務(wù)，土地財(cái)政無(wú)疑是很多縣市的最主要解決出路。然而一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：宏觀調(diào)控大勢(shì)下，土地市場(chǎng)已經(jīng)冷得不能再冷。

2012年4月25日，湖北省10個(gè)縣市領(lǐng)導(dǎo)齊刷刷地出現(xiàn)在武漢市五星級(jí)酒店，親自登臺(tái)推介轄區(qū)土地。而在同一天，由四川眉山市人民政府主辦，眉山市國(guó)土資源局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局承辦的眉山市2012年土地項(xiàng)目推介會(huì)則在成都市錦江賓館舉行。

不同的地域，相同的焦慮?？h市的一把手親自賣(mài)地，情況非常少見(jiàn)。地方官員如此低姿態(tài)的背后，暗藏的是還債壓力下的焦灼心態(tài)。

當(dāng)下地方債務(wù)的償還邏輯，事實(shí)上進(jìn)入了一個(gè)囚徒困境：為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，必須確保地方政府的土地收益，而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控。

“過(guò)去房地產(chǎn)太好賺錢(qián)了，地方政府都忽視了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而現(xiàn)在房地產(chǎn)這個(gè)賺錢(qián)機(jī)器成為負(fù)債機(jī)器的時(shí)候，一些三四線城市連平衡債務(wù)的收入都沒(méi)了。”中國(guó)房地產(chǎn)信息集團(tuán)分析師薛建雄分析說(shuō)。

在這樣的囚徒困境中，如何擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，成為縣官們的一道現(xiàn)實(shí)難題。

在土地財(cái)政難以為繼的情況下，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、彩票公益金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收入，成為地方政府的“救命稻草”，也成為地方債務(wù)償還的來(lái)源之一。審計(jì)署6月初公布了全國(guó)范圍內(nèi)抽取的54個(gè)縣財(cái)政性資金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，非稅收入占到縣級(jí)財(cái)政性收入的六成。

在2010中國(guó)全面小康論壇期間，東北某農(nóng)業(yè)縣縣長(zhǎng)向記者坦言，相比較于鄰縣，他們的還債壓力明顯大?！皼](méi)有企業(yè)進(jìn)來(lái)，就沒(méi)有旅游開(kāi)發(fā)，也沒(méi)有相應(yīng)的錢(qián)進(jìn)來(lái)，一些債務(wù)還款來(lái)源就成問(wèn)題。所以有的時(shí)候，明知道下面有亂收費(fèi)現(xiàn)象，只要不是很過(guò)分，就這樣過(guò)去了?！?/p>

“非稅收部分就不排除一些非法集資、亂攤派、亂收費(fèi)行為”，曾康華說(shuō)，“這種現(xiàn)象在中西部落后地區(qū)的縣市顯得較為明顯，因?yàn)槎愂諄?lái)源相對(duì)較少，債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)較大，只能通過(guò)這種非常規(guī)手段收取費(fèi)用，來(lái)化解所謂的債務(wù)危機(jī)?！?/p>

這樣的手段顯然非常態(tài)之舉，且隱藏了更多的危機(jī)。

地方債“城投化”陽(yáng)光期待

有句俗語(yǔ)，魔高一尺道高一丈。在財(cái)政吃緊的縣級(jí)城市，過(guò)去因?yàn)閲?guó)家明令禁止不許發(fā)行地方債，就選擇通過(guò)其他方式，騰挪之間變相發(fā)債融資，讓手里的錢(qián)更多些，搞城市建設(shè)或者改善民生時(shí)更從容些。

于是，各種政府垂簾聽(tīng)政的本地投資公司或者開(kāi)發(fā)銀行等，構(gòu)成了龐大的地方融資平臺(tái)，就像一張大網(wǎng)，將四面八方的資金網(wǎng)羅進(jìn)來(lái)。

城投債一直是我國(guó)城市建設(shè)融資的重要來(lái)源，這種“準(zhǔn)地方債”隨著市政項(xiàng)目建設(shè)債券應(yīng)運(yùn)而生。然而受去年全國(guó)范圍內(nèi)地方融資平臺(tái)清理的影響以及經(jīng)歷“上海申虹”和“云南城投”事件后，城投債一度遇冷。

這種局面在企業(yè)債“城投化”的風(fēng)潮里被打破了，今年4月份前，全國(guó)地方融資平臺(tái)就已經(jīng)發(fā)行了30只縣級(jí)城投債，規(guī)模達(dá)337.5億，縣級(jí)城投主體發(fā)行的企業(yè)債成為城投債中的新生力量。多家地級(jí)市乃至區(qū)縣級(jí)城投企業(yè)加入了中票發(fā)行隊(duì)列，僅5月下旬就有來(lái)自都江堰市（縣級(jí)市）和邯鄲市的兩家平臺(tái)公司發(fā)行中票。

“脆弱的縣級(jí)財(cái)政反而暴露在‘融資平臺(tái)困局’的前沿，完全是經(jīng)濟(jì)刺激的副產(chǎn)品?！睆V東省財(cái)廳科研所所長(zhǎng)黎旭東說(shuō)。而證券分析人士認(rèn)為，今年以來(lái)城投債發(fā)行主體轉(zhuǎn)向縣級(jí)，最主要的原因是目前省級(jí)城投發(fā)債趨于飽和，債務(wù)負(fù)擔(dān)客觀上限制了其進(jìn)一步大規(guī)模擴(kuò)張，加上縣級(jí)城投的發(fā)債需求日益強(qiáng)勁，這些因素使得縣級(jí)城投債愈演愈熱。

值得一提的是，去年上海、浙江、廣東、深圳四地自行發(fā)債試點(diǎn)的破冰，可視為地方債全面走向市場(chǎng)化的有益嘗試，也彰顯了中央對(duì)地方債務(wù)“堵不如疏”的指導(dǎo)理念?！霸试S地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，是中央推進(jìn)地方政府陽(yáng)光財(cái)政、陽(yáng)光融資的措施，是一個(gè)非常重要的改革和進(jìn)步?！必?cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康說(shuō)。

更多的官員和學(xué)者傾向于地方政府自行發(fā)債，如此將有配套法律法規(guī)的管控和約束，以及增強(qiáng)地方人大對(duì)地方預(yù)算的干預(yù)能力，從而緩解和盡力避免地方融資平臺(tái)的灰幕風(fēng)險(xiǎn)。

目前僅有13個(gè)省(市、區(qū))公開(kāi)其今年地方政府債券發(fā)行規(guī)模及資金安排計(jì)劃，更多的省市連地方債規(guī)模都是個(gè)“謎”，更不用說(shuō)詳細(xì)的“賬本”，這種現(xiàn)象在縣市一級(jí)的地方政府顯得尤為明顯。

鏈接

中國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度的五個(gè)階段

1953-1978年：“統(tǒng)收統(tǒng)支，分級(jí)管理”的財(cái)政體制

1980-1983年：“分級(jí)包干”的財(cái)政體制

1983-1993年：“財(cái)政包干”的財(cái)政體制

1994-2002年：“分稅制改革以后”的財(cái)政體制

2003年至今：“農(nóng)業(yè)稅取消后”的財(cái)政體制