縣級政府的財路

文｜《小康》記者 鄂璠 北京報道

54縣招商模式陷“違規(guī)”困境

“招商”日漸成為縣級政府開拓財路的不二法門，但國家審計署對54個縣的審計結(jié)果顯示，縣域在招商過程中難免饑不擇食，有的在“食物”選擇上毫不挑剔，有的卻是在“食用”方法上不經(jīng)篩選

“接待就是生產(chǎn)力”，6月20日，甘肅省天水市接待辦公室外墻上的一條標(biāo)語被傳上網(wǎng)，瞬間成為焦點，網(wǎng)民評論多持負(fù)面意見。對于“迎來送往”、“三公消費”等現(xiàn)象的新一輪抨擊，讓地方官員們焦頭爛額的同時，也暗暗叫苦。

此際，關(guān)于“錢袋子”的革命，正在中國2800多個縣域中艱難推進(jìn)，“不到位”，成了許多縣級政府在財政管理制度改革中普遍遭遇的難題。

6月8日，審計署發(fā)布今年第26號“審計結(jié)果公告”，在2011年11月至2012年3月審計調(diào)查的54個縣（市、區(qū)、旗，以下統(tǒng)稱縣）中，有53個在招商引資中違規(guī)，變相減免財政性收入70億元；縣級財政性收入結(jié)構(gòu)也不盡合理，54個縣實現(xiàn)的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個百分點。

就在財政部和有關(guān)省區(qū)積極采取措施，努力想方設(shè)法解決縣級財政管理制度改革推進(jìn)過程中“不到位”的問題之時，不少縣域卻仍在一如既往地忙碌著，只為把大項目，甚至是產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群“吸引”到自己的土地上來?！敖哟褪巧a(chǎn)力”，只不過是這一大背景下諸多招商口號中最為直白的一種。

“選秀局長”背后的縣域官員招商生態(tài)

5月底，在參加山東衛(wèi)視《天籟之聲》杭州賽區(qū)海選時，趙書峰 “火”了。

他操著山東口音說，“我是山東臨沂的，到這邊來招商引資的，如果有想到我們山東臨沂投資置業(yè)的，我們沂蒙山區(qū)非常歡迎?！睅滋旌?，他又在比賽中稱，“我們莒南……這么好的地方如果不開發(fā)起來真是太可惜了?！?/p>

這位鐘情于“招商”的“選秀者”爆紅網(wǎng)絡(luò)后，其真實身份也隨之公開——他被很多媒體稱之為“山東臨沂莒南開發(fā)區(qū)招商局局長”，又由此贏得“選秀局長”的稱呼。但不久后，趙書峰的身份被證實為莒南開發(fā)區(qū)招商局派往杭州的工作人員，戴著局長的“帽子”，是因為招商工作的需要。

趙書峰“秀”招商的背后，折射出的是縣域版圖中官員的招商生態(tài)。

縣域經(jīng)濟(jì)的“錢袋子”要漲起來，需要用賺來的資金去填滿，而當(dāng)下以官員為主導(dǎo)的招商模式，很多地方政府都把招商引資作為官員的政績考核指標(biāo)，對官員實行“層層分指標(biāo)，級級抓考核，個個有任務(wù)，人人忙招商”的硬性分配。

在山西省長治市，按照市委書記田喜榮的要求，每個縣一年的招商項目不得少于15個；縣委書記、縣長每人每年要引進(jìn)1個億元以上項目；每個縣的15個項目，要有70%的落地率。

被田喜榮引為成功榜樣的沁縣，去年在“招商引資年”中表現(xiàn)突出。為了鼓勵干部，沁縣將300萬元招商獎勵資金列入財政預(yù)算，并規(guī)定：凡引進(jìn)項目，開工建設(shè)投資達(dá)1000萬元的，獎勵招商者2萬元；5000萬元的，獎勵10萬元；1億元的，獎勵20萬元；凡引進(jìn)國稅、地稅收入在500萬元以上的企業(yè)，獎勵招商者5萬元；1000萬元以上的獎勵10萬元；5000萬元以上的，獎勵50萬元；1億元以上的，獎勵100萬元。

與江蘇沐陽縣相比，沁縣的招商只是邁出了“萬里長征”的第一步。在沐陽，“全民招商”已經(jīng)實行了十多年，從縣領(lǐng)導(dǎo)班子成員到下面的工作人員，凡是財政供養(yǎng)及事業(yè)單位人員，一律要參與到全縣的招商引資工作當(dāng)中，有指標(biāo)、有考核，若完不成任務(wù)，就要接受懲罰，措施包括扣工資、降職甚至免職等等。

就在十多年前，沐陽還幾乎是江蘇省最窮的縣之一，如今沐陽已成為蘇北地區(qū)名符其實的“領(lǐng)頭羊”。

縣域經(jīng)濟(jì)“錢袋子”充實起來的背后，是“縣官”們沉甸甸的責(zé)任與壓力。

一位中國西北地區(qū)的“縣官”透露了省、市兩級對于縣域經(jīng)濟(jì)的考核指標(biāo)，其考核重點就是招商引資和工業(yè)項目，而且僅自己縣里“成績好”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵還要和兄弟縣域比排名。因此，每年年底，這位“縣官”便會焦灼萬分，陪領(lǐng)導(dǎo)喝酒、對投資商“軟磨硬泡”，都是免不了的，項目簽約之后，只有資金到位了，落入到縣域的“錢袋子”里，才能納入考核。

因此，在“縣官”中流傳著這樣一句話，“招商引資才是陪酒的主戰(zhàn)場”。

很多縣域的領(lǐng)導(dǎo)班子成員都聽說，中部地區(qū)的一位縣委書記為了招來大手筆的客商投資，在陪客商吃飯的時候飲酒過量，導(dǎo)致胃出血并住進(jìn)了醫(yī)院，此后，客商把他當(dāng)成了可以信賴的朋友，一些大企業(yè)也入駐了書記所在的那個地理位置并不優(yōu)越的縣城。

縣官們還是有點“饑不擇食”

在招商過程中，“縣官”們也有一些糾結(jié)與困惑的地方。

在許多省、市面臨著轉(zhuǎn)型升級重任的大背景之下，除了GDP、財政收入之外，還要看環(huán)保、比幸福、拼科學(xué)發(fā)展。而讓一些自然條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不十分優(yōu)越的縣域官員們煩惱的是，有些好不容易才“引”來的項目，因為節(jié)能減排和土地指標(biāo)“一刀切”的緣故，只能眼睜睜地看著它泡湯。

而項目泡湯后，又要面臨著完不成招商任務(wù)的憂慮。

招商“文字”秀

1海鹽，投資綜合性價比最佳的地方

——浙江省嘉興市海鹽縣

2開放型經(jīng)濟(jì)是第一性經(jīng)濟(jì)，招商引資是第一性工作

——江蘇省昆山市（省直管縣，所屬地區(qū)為蘇州市）

3軟環(huán)境也是生產(chǎn)力

——山東省臨沂市莒南縣

4讓外商發(fā)財，求我們發(fā)展

——山西省長治市沁縣

5投資者是上帝，引資者是功臣，公務(wù)員是公仆

——河北省邢臺市威縣

6老板不分大小，能來投資就好

——黑龍江省哈爾濱市尚志

7人人都為蘭西招商引資，個個都為蘭西謀求發(fā)展

——黑龍江省綏化市蘭西縣

8決不讓千百個投資者說一個“不”字，要用一流服務(wù)為千百個投資者點亮綠燈

——遼寧省鞍山市臺安縣

9以招商引資作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的第一要務(wù)

——廣東省湛江市遂溪縣嶺北鎮(zhèn)

10想投資的，大興鎮(zhèn)是您的風(fēng)水寶地；想作案的，大興鎮(zhèn)是你的葬身之地！

——四川省雅安市雨城區(qū)大興鎮(zhèn)

中國縣級財政制度的五個階段

1953~1978年：“統(tǒng)收統(tǒng)支，分級管理”的財政體制

1980~1983年：“分級包干”的財政體制

1983~1993年：“財政包干”的財政體制

1994~2002年：“分稅制改革以后”的財政體制

2003年至今：“農(nóng)業(yè)稅取消后”的財政體制

“在中國，招商引資經(jīng)歷了缺資金、缺項目和缺人才的不同階段。而具體到縣域，情況又不一樣了?！敝袊缈圃汗I(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長金碚對《小康》記者說，“改革開放以后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況很不一樣。有的縣在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)了，這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的招商模式已經(jīng)很成熟，甚至可以招到一些世界上非常優(yōu)秀的企業(yè)。還有一些縣域正處于發(fā)展之中，有了一定的基礎(chǔ)，這些縣的開發(fā)區(qū)往往做得不錯了，面臨的主要問題是產(chǎn)業(yè)選擇，比如說每個地區(qū)都希望發(fā)展高技術(shù)，或者說是新興產(chǎn)業(yè)，但這個要求未必能達(dá)到，所以‘饑不擇食’的現(xiàn)象還是會在一些縣域的招商過程中存在?！?/p>

流行招商引資口號

1親商，安商，富商，打造優(yōu)質(zhì)高效的投資環(huán)境

2招真商，引巨資，上大項，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)大發(fā)展，大跨越

3全民參與，親情招商，建設(shè)家鄉(xiāng)

4人人都是投資形象，處處都是投資環(huán)境

5不能帶頭富，不能當(dāng)干部；不能帶民富，不是好干部

6計劃經(jīng)濟(jì)講級別，市場經(jīng)濟(jì)講實力，招商引資講服務(wù)

7為我們引進(jìn)外資的是恩人，來投資的客商是親人

8投資者是上帝，引資者是功臣

9你投資我支持，你發(fā)財我發(fā)展，你創(chuàng)業(yè)我就業(yè)

10招商引資要發(fā)揚五千五萬的精神，走千山萬水，吃千辛萬苦，說千言萬語，想千方百計，引千萬外資

“和過去相比，現(xiàn)在普遍還是比較重視環(huán)保問題的，那些污染嚴(yán)重的企業(yè)，大部分縣域都不會接受?！苯痦昭a(bǔ)充說道，“還有的縣剛開始起步，最大的問題是資金，最大的資源還是土地?！?/p>

招商引資難，招到好的優(yōu)質(zhì)項目則更是難上加難。

為了解決“招好商”的問題，在金碚所提到的那些相當(dāng)發(fā)達(dá)和處于發(fā)展之中的縣域中，有一部分已經(jīng)提出了變“招商引資”為“招商選資”的新思路。

4年前，溫州市的招商引資文件中，就對“選商”的標(biāo)準(zhǔn)做出了如下規(guī)定：在新引進(jìn)的項目中，總投資額過億的項目要達(dá)到一定數(shù)量，下轄的樂清市指標(biāo)是7個；新引進(jìn)項目的投資強(qiáng)度，要達(dá)到該市同行業(yè)的水平；在新引進(jìn)的項目中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、臨港產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目，要占到總數(shù)的30%。

而今，在合肥，縣處級干部們更是采取了“貼身”的“招商選資”辦法，紛紛報名申請去外地企業(yè)掛職。去年12月，合肥啟動了“百名縣處級干部大招商”活動，組建縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部招商小組，派出100名縣處級招商人員奔赴全球招商引資。

對企業(yè)采取“貼身”式的招商“戰(zhàn)略”，并非合肥縣域的首創(chuàng)，不少縣域都意識到“服務(wù)企業(yè)”的重要性。然而，一些縣在招商引資的過程中，卻已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超越”了服務(wù)企業(yè)的范疇。

審計署對54個縣的審計調(diào)查顯示，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，減少了縣級可支配財力。審計調(diào)查的54個縣中，有53個縣出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。

審計署這次審計調(diào)查涉及的54個縣，是按財力狀況的好中差情況選擇的，每類各約占總量的三分之一。從審計結(jié)果可以看出，不論財力狀況如何，縣域在招商過程中都難免“饑不擇食”，只是有的是在“食物”選擇上毫不挑剔，而有的卻是在“食用”方法上不經(jīng)篩選，更有的兩者兼具。

無論發(fā)達(dá)與落后，其實都面臨縣級“財權(quán)”左右互搏的困境。

地方債危及縣域

與其四處招商，不如創(chuàng)建良好的贏商環(huán)境。但對于縣官們來說，從事基礎(chǔ)設(shè)施、社會文化、管理環(huán)境的建設(shè)，在短短的任期內(nèi)很難看到自己的政績。

招商引資對縣域的財政支持力度有多大？財政學(xué)者閆天池介紹說，“暫時的支持力度不會很大，除非是特別好的項目。招商引資對于縣域財政的支持力度是需要長時間方能顯現(xiàn)的，初期就是一個培育的階段，不會短期見到效果?！?/p>

閆天池為《小康》記者舉了個例子，假如一個縣引進(jìn)了一個核電廠，在10到15年間，它都只能收一些建設(shè)方面的稅，等到并網(wǎng)發(fā)電以后，才真正會有效益。

在這方面，閆天池還有過切身體會，2001到2003年間，他曾經(jīng)在海南省的白沙縣掛職做過“縣官”，也參與過招商引資的工作，“我離開幾年后效益才顯現(xiàn)出來?！?/p>

在閆天池看來，一些縣熱衷于招商引資并有違規(guī)行為，是體制的原因，“縣作為我國最基礎(chǔ)的行政單元格局，往往也是財政收入最薄弱的，特別是1994年分稅制改革以后，大部分縣的財政基本上都靠轉(zhuǎn)移支付?！?/p>

除了體制原因外，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青認(rèn)為，對于財政利益的違規(guī)許諾，體現(xiàn)了地方追求短期效應(yīng)，急于體現(xiàn)政績、業(yè)績的沖動心理，也是對其他兄弟縣域的不公。

閆天池提到的“分稅制改革”，也被北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授尹恒和博士研究生楊龍見注意到了，在做一個關(guān)于“財政層級改革、轉(zhuǎn)移支付與縣級財政負(fù)擔(dān)”的課題時，他們發(fā)現(xiàn)，分稅制改革以來，縣級財政負(fù)擔(dān)加重，財政困難，上級財政對基層財政轉(zhuǎn)移支付的可達(dá)性差，已成為日趨嚴(yán)重的問題。

1994年分稅制改革的初衷，實際上是要進(jìn)一步理清中央和地方的財稅關(guān)系，既保證國家財政有充足而穩(wěn)定的收入，增強(qiáng)國家對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力，又能夠充分調(diào)動地方政府的積極性和主動性。

“但這就使地方的財力相對削弱了，中央的財力增強(qiáng)了，表現(xiàn)在兩個比重——財政收入占GDP的比重，1994年是11%，現(xiàn)在是20%，還有一個比重是中央財政收入占地方財政的比重，過去下降到30%，現(xiàn)在大概是50%?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授、財政學(xué)系主任曾康華認(rèn)為，“從1994年到現(xiàn)在是社會高速發(fā)展的時期，大量的事物是由地方政府來承擔(dān)的，所以在這種情況下一方面地方政府面臨著資金不足的問題，一方面卻還要承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，再加上中國的政治體制決定了官員的選拔還需要有政績，在這些因素的影響下，政府財政收入不足時就需要借錢，或者依賴于出賣土地，因此土地財政與地方債務(wù)的規(guī)模就這樣發(fā)展起來了?！?/p>

一邊要掙錢，一邊要借債。地方債務(wù)開始蔓延到縣域，并逐漸影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展模式。

審計署2011年第35號“審計結(jié)果公告”顯示，在1986年至1996年期間，共有2054個縣級政府開始舉借債務(wù)；至1996年底，全國2779個縣級政府中的2405個都舉借了債務(wù)，占比86.54%；至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。

縣級財政的錢主要花在了哪里？幾年前，尹恒在研究縣級財政支出時發(fā)現(xiàn)，因縣級決策者主要對上負(fù)責(zé)，追求盡可能高的經(jīng)濟(jì)增長率，而不是居民福利的最大化，因此導(dǎo)致財政決策更多地偏向于生產(chǎn)性支出。

而這幾年，不少財政學(xué)者看到，縣級財政的支出普遍用于涉及教育、醫(yī)療、住房等民生問題的剛性需求，“但我認(rèn)為，這方面的投入仍然不夠?！痹谌~青看來，縣級的主要職能應(yīng)該是解決民生問題，提升公共服務(wù)水平，因此這方面的投入還需加強(qiáng)。

2009年初，葉青在和基層工作人員交流探討后曾提出：縣域經(jīng)濟(jì)是“三農(nóng)”問題的主要抓手；縣級財政政策要完善，縣級財政分成比例要提高，縣級財權(quán)與事權(quán)要匹配；縣域經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)體系要完善等等。

對于縣域“錢袋子”存在的問題，審計署在“審計結(jié)果公告”中指出：對縣級財政性收入結(jié)構(gòu)不盡合理、存在一定支出壓力、對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度較高的問題，正在結(jié)合省以下財政管理體制改革，采取措施促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步培育地方特別是縣級主體稅種，增強(qiáng)縣級財政實力，同時調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

對縣級財政管理制度改革推進(jìn)不到位的問題，財政部和有關(guān)地方正在采取措施推進(jìn)縣級部門預(yù)算和國庫集中收付制度改革，按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政專戶管理意見的通知》的要求，抓緊財政專戶清理工作。對違規(guī)制定招商引資優(yōu)惠政策的問題，國務(wù)院已責(zé)成發(fā)展改革委等部門研究制定規(guī)范性文件。

在此前的2011年，中央財政在2005年實施“三獎一補(bǔ)”、產(chǎn)糧大縣補(bǔ)助等措施的基礎(chǔ)上，建立了縣級基本財力保障獎補(bǔ)機(jī)制。目前，縣級“保工資、保運轉(zhuǎn)”的困難已基本得到解決，“保民生”的能力也在不斷提高。在“錢袋子”有了一定基礎(chǔ)之后，要想實現(xiàn)“穩(wěn)增長”，其實最重要的還是“調(diào)結(jié)構(gòu)”，實現(xiàn)縣域的“自主發(fā)展”。