后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代南陽(yáng)市農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題調(diào)查與分析

楊云善 李 哲

（信陽(yáng)師范學(xué)院 河南信陽(yáng) 464000）

一、調(diào)查結(jié)果分析

鄧州市和社旗縣都是農(nóng)業(yè)大縣市，分別處于河南省南陽(yáng)市西南部和東部，鄧州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于南陽(yáng)市的中上游，社旗縣是國(guó)家級(jí)貧困縣。2010年，兩縣農(nóng)民的人均收入分別為6141元和 3691元，選擇這兩個(gè)縣進(jìn)行調(diào)查，對(duì)反映南陽(yáng)市的農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀具有一定的典型意義。調(diào)查組在每個(gè)縣重點(diǎn)選擇了2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)村，每個(gè)村隨機(jī)調(diào)查10個(gè)農(nóng)民，共調(diào)查了100個(gè)農(nóng)民，獲得有效問(wèn)卷100份。這些調(diào)查初步反映了農(nóng)民對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的看法以及當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)新情況。

1.法定不合理收費(fèi)徹底消除。2003年，南陽(yáng)市農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為66元，畝均負(fù)擔(dān)為55元。2005年，南陽(yáng)市農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為36.5元，比2003年減少13.5元；畝均負(fù)擔(dān)為30.7元，比2003年減少24.3元。從2005年起，南陽(yáng)市全部免征農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他收費(fèi)，實(shí)行“零稅率”，“法定”農(nóng)民負(fù)擔(dān)減低為零，至此政府向農(nóng)民強(qiáng)加的顯性負(fù)擔(dān)徹底消除。

2.廣大農(nóng)民普遍認(rèn)為負(fù)擔(dān)降低了。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，所有被調(diào)查農(nóng)民都知道國(guó)家早已停止征收農(nóng)業(yè)稅，地方政府也取消了農(nóng)村勞動(dòng)積累義務(wù)工、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、義務(wù)教育階段國(guó)家免除學(xué)雜費(fèi)并對(duì)生活貧困學(xué)生有生活補(bǔ)助；有57%的務(wù)農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己收入持續(xù)上升，78%的純農(nóng)戶(hù)認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)大有降低，11%的農(nóng)民認(rèn)為負(fù)擔(dān)稍有降低，兩種情況合計(jì)起來(lái)共有89%的農(nóng)民認(rèn)為負(fù)擔(dān)下降，這充分說(shuō)明免除農(nóng)業(yè)稅確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3．廣大農(nóng)民比較滿意費(fèi)稅改革成效。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，40%的人選擇 “效果非常顯著”，43%的人選擇了 “效果一般”，兩者合計(jì)起來(lái)有83%的人選擇了農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效“效果非常顯著”和“效果一般”；14%的人選擇了“沒(méi)有效果”，僅有3%的人選擇了不滿意，這些人大都是年級(jí)較大、對(duì)國(guó)家政策認(rèn)識(shí)不足，或是因?yàn)樯鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)、擇校費(fèi)、建房費(fèi)等受到地方某些政府部門(mén)的不公正對(duì)待。總體來(lái)說(shuō)，大家還是比較認(rèn)可稅費(fèi)改革的成效。

4．農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題依然大量存在。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，免除農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題仍然存在，涉農(nóng)收費(fèi)部門(mén)為了躲避上級(jí)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)察,采取各種辦法使得向農(nóng)民收費(fèi)的形式模糊化、多樣化和復(fù)雜化,從而使越來(lái)越多農(nóng)民負(fù)擔(dān)從“顯性”轉(zhuǎn)向“隱性”。例如，調(diào)查中反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，是農(nóng)民在修葺或新建房子時(shí)會(huì)被要求交納如建房費(fèi)、建房押金等不合理的收費(fèi)項(xiàng)，有80%以上的農(nóng)民對(duì)此項(xiàng)收費(fèi)持否定態(tài)度。鎮(zhèn)政府管轄的土地管理部門(mén)對(duì)外宣稱(chēng)是按國(guó)家規(guī)定辦事，但是收費(fèi)不開(kāi)收據(jù)，也不給農(nóng)民辦建房證，且收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。類(lèi)似的情況在一些婚喪喜和計(jì)劃生育部門(mén)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中也有出現(xiàn)。

二、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的原因

1.縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。我國(guó)農(nóng)村原來(lái)實(shí)行的是“政社合一”的人民公社制，機(jī)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，每個(gè)公社不過(guò)二三十人。自從 1985年“社改鄉(xiāng)”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始機(jī)構(gòu)膨脹，除了和上級(jí)政府部門(mén)相對(duì)應(yīng)的“七站八所”外，為安排領(lǐng)導(dǎo)家屬，照顧地方關(guān)系，僅筆者所在鎮(zhèn)的計(jì)生辦就有近30個(gè)員工沒(méi)有編制，基本是領(lǐng)導(dǎo)親屬，完全靠額外征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)發(fā)工資。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員大增，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。為應(yīng)付日常財(cái)政支出的膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鼓勵(lì)各部門(mén)去“創(chuàng)收”，并形成了惡性循環(huán)，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為久治不愈、反復(fù)發(fā)作的“頑疾”。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)源不足。事實(shí)證明，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越輕，越貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重。然而，在本次調(diào)查的鄧州市九龍鄉(xiāng)、羅莊鎮(zhèn)和社旗縣的唐莊鄉(xiāng)、陌陂鄉(xiāng)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，仍然是以糧食生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)仍占主導(dǎo)地位，市場(chǎng)化規(guī)模化程度不高，農(nóng)業(yè)商品化程度低，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級(jí)階段，難以形成高附加值、高利稅的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工企業(yè)。僅有的數(shù)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多是資源性消耗型的小企業(yè)，如磚廠、面粉加工廠、養(yǎng)殖廠等，科技含量低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，可提供的稅收廖廖無(wú)幾。過(guò)去這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村等為主要財(cái)政收入，工商稅收占的比重很小，在農(nóng)業(yè)稅取消后，地方純稅收和財(cái)政收入就更加有限了。

3.農(nóng)資價(jià)格上漲和教育醫(yī)療費(fèi)用太高。農(nóng)藥、化肥品種的不斷翻新，雖然滿足了農(nóng)民的多元化選擇需要，但價(jià)格卻普遍比以前上漲了30%—60%，有的甚至達(dá)到了100%—150%。農(nóng)民收入是“走著漲”，而醫(yī)療收費(fèi)、高中學(xué)費(fèi)、大學(xué)學(xué)費(fèi)是“跑著漲”。在本次調(diào)查中66%的純農(nóng)戶(hù)認(rèn)為子女教育費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用是其生活中最重要的支出。農(nóng)民普遍反映教育支出占到家庭收入的30%—70%，高額的醫(yī)療費(fèi)用讓近20%農(nóng)民選擇生病不去任何醫(yī)療機(jī)構(gòu)，自己買(mǎi)些藥吃或自己扛著。僅不到10%的農(nóng)民生病選擇去公立醫(yī)院，而事實(shí)上因病致貧、因?qū)W致貧的現(xiàn)象，在農(nóng)村已經(jīng)是十分常見(jiàn)。

4.不切實(shí)際或不健康的消費(fèi)讓農(nóng)民難以招架。人情關(guān)系彩禮費(fèi)用較重。時(shí)下的紅白喜事，逢年過(guò)節(jié)和蓋房喬遷等都要送禮。每次少則50元，多則上千元，送彩禮約占到農(nóng)民年均家庭支出的20%以上。住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)重。從南陽(yáng)農(nóng)村的調(diào)查看，蓋新房或裝修房屋幾乎是所有農(nóng)民一生中最重要的事情之一，農(nóng)民十年以上的積累才能蓋一座8間左右的樓房，花費(fèi)大約在12—18萬(wàn)之間，這時(shí)期內(nèi)農(nóng)民沒(méi)錢(qián)用于其它消費(fèi)。而一些地方政府為緩解財(cái)政壓力，借收建房費(fèi)為名變相出賣(mài)集體耕地大行斂財(cái)，進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。結(jié)婚和喪葬中的陋習(xí)和封建迷信蔓延也隱形加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。此外，諸如修宗廟、擇墓地、請(qǐng)巫師等封建迷信活動(dòng)死灰復(fù)燃，這些畸形消費(fèi)行為也無(wú)情吞噬著還不富裕的農(nóng)村資源和資金。

三、新形勢(shì)下應(yīng)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的基本對(duì)策

1．改革縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建服務(wù)型政府?？h鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員比例過(guò)高財(cái)政困難，是縣鄉(xiāng)部門(mén)之所以屢屢將手伸向農(nóng)民，搜刮民脂民膏，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要原因。目前，在很多國(guó)家是三級(jí)行政管理體制，而我國(guó)是四級(jí)行政管理體制，在市縣級(jí)和縣鄉(xiāng)級(jí)，部分部門(mén)職能重復(fù)，機(jī)構(gòu)膨脹，多數(shù)縣鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)分工不清，職能模糊。因此縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位一定要下決心合并那些職能相近的部門(mén)，圍繞服務(wù)“三農(nóng)”為中心進(jìn)行了重新布局，統(tǒng)一設(shè)置農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)辦和計(jì)生服務(wù)所等，設(shè)4—7個(gè)綜合性辦公室，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高辦事效率。認(rèn)真界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換，建立高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的基層政府管理體系，以促進(jìn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕。

2．發(fā)展縣域鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，做大縣鄉(xiāng)財(cái)政“蛋糕”。解決鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題，根本的出路還在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)涵養(yǎng)財(cái)源。2004年以來(lái)，鄧州市羅莊鎮(zhèn)本著“實(shí)事求是、因地制宜”原則，把“三抓”作為發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的主體，擺上重要位置，時(shí)時(shí)講“三抓”，處處搞“三抓”，培育、引進(jìn)、扶持多策并舉，圍繞支柱農(nóng)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)，培育種植，養(yǎng)殖優(yōu)勢(shì)農(nóng)戶(hù)；圍繞工業(yè)，招引資金上大項(xiàng)目，培育企業(yè)家，從而有效地?cái)U(kuò)大了“三種人”群體。近年來(lái)，全鎮(zhèn)共培育發(fā)展民營(yíng)企業(yè)家34家，經(jīng)濟(jì)能人496人，優(yōu)勢(shì)農(nóng)戶(hù)1280戶(hù)。這些“三種人”不但融合了一、二、三產(chǎn)業(yè)，而且用關(guān)鍵的少數(shù)帶動(dòng)重要的多數(shù)，快速推動(dòng)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。該鎮(zhèn)農(nóng)民人均年純收入已有過(guò)去的不足2000元增加到現(xiàn)在4780元。全鎮(zhèn)呈現(xiàn)出政通人和、百業(yè)興旺、各和諧發(fā)展的良好局面。

3．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、義務(wù)教育等方面支持和保護(hù)的力度。努力增加政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，按照建立公共財(cái)政體制的要求，確保財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，改進(jìn)政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高政府支農(nóng)資金的使用效益。對(duì)農(nóng)村各級(jí)醫(yī)院特別是縣級(jí)醫(yī)院和農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)，必須加大整治力度，嚴(yán)格規(guī)范它們?cè)谥委?、醫(yī)藥方面的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；不斷加大對(duì)其投入力度，提高醫(yī)務(wù)人員技術(shù)水平，改善就醫(yī)條件，增強(qiáng)醫(yī)院服務(wù)能力；抓好農(nóng)村九年制義務(wù)教育“一費(fèi)制”和“兩免一補(bǔ)”等政策的落實(shí)，使廣大農(nóng)村孩子都能真正享受到免費(fèi)教育的好處；加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和校舍維修經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村中小學(xué)教師工資待遇，加大對(duì)教育亂收費(fèi)的整治力度。

4．打破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，給農(nóng)民以國(guó)民待遇。要促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，在農(nóng)村富余勞動(dòng)力流向城市的同時(shí)，積極引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)。加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，放寬中小城市落戶(hù)條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。消除一切歧視農(nóng)民的政策，努力創(chuàng)造條件使農(nóng)民和市民享有平等的受教育權(quán)、享有同樣的社會(huì)保障和同樣的就業(yè)機(jī)會(huì)和權(quán)利，讓農(nóng)民得到越來(lái)越多的實(shí)惠，逐步縮小給城鄉(xiāng)差距，給農(nóng)民以國(guó)民待遇。

5．全面落實(shí)惠農(nóng)政策，從根本上遏止農(nóng)民增負(fù)源頭。鑒于以前農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的教訓(xùn)，鄧州市羅莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對(duì)每一項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)實(shí)施，都是站在群眾利益的立場(chǎng)，高度重視、狠抓落實(shí)。在加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)政策宣傳、讓群眾明白、擴(kuò)大群眾監(jiān)督的同時(shí)，對(duì)執(zhí)行政策的政府各級(jí)各部門(mén)，嚴(yán)格管理，定措施、定時(shí)間、定進(jìn)度，有效地把國(guó)家的良種直補(bǔ)、糧食直補(bǔ)、教育兩免一補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策落到實(shí)處。同時(shí)，在村內(nèi)重大收費(fèi)事項(xiàng)中全面推廣運(yùn)用“4+2”工作法，發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益，公開(kāi)透明，有效地制約基層政權(quán)組織對(duì)農(nóng)村收費(fèi)、亂攤派、亂集資、亂籌資籌勞等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的違法違規(guī)行為的發(fā)生，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！?/p>

參考資料：

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