“兩代表一委員”制度與城市基層政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)
——基于廣州市海珠區(qū)赤崗街“303工作室”的研究

□黃麗華　邱弋芯　李　強(qiáng)（、、中共廣州市委黨?！」补芾斫萄胁?，廣東　廣州　50070；、中南大學(xué) 社會管理學(xué)院，湖南　長沙　4008）

“兩代表一委員”制度與城市基層政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)
——基于廣州市海珠區(qū)赤崗街“303工作室”的研究

□黃麗華1邱弋芯2李強(qiáng)3
（1、3、中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州510070；2、中南大學(xué) 社會管理學(xué)院，湖南長沙410083）

城市基層政權(quán)既有的制度要素難以有效發(fā)揮作用，加劇了社會成員利益訴求多元化與既有民意吸納整合機(jī)制不完善之間的矛盾，增加了政權(quán)運(yùn)行的成本。完善制度化利益訴求上傳機(jī)制及其操作化設(shè)置，使基層治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。廣州市海珠區(qū)赤崗街以黨代表、人大代表和政協(xié)委員的充分履職為切入口，探索建立以“兩代表一委員”工作體系為支撐的“303工作室”，推動了城市基層群眾利益訴求的整合與有序上傳，有助于實現(xiàn)基層政權(quán)與人民群眾之間的有序互通關(guān)系，并促進(jìn)基層政權(quán)的角色轉(zhuǎn)型。

城市基層政權(quán)；利益訴求；兩代表一委員；303工作室

社會成員利益訴求的異質(zhì)性與多元化是轉(zhuǎn)型時期的顯著特征之一。在目前城市基層治理的框架體系中，基層的人民代表大會、人民政協(xié)、人民信訪等制度設(shè)計，都具有吸納群眾利益訴求的功能，但是一直以來，這些正式制度在具體實踐中或是由于精英化傾向突出而導(dǎo)致社會開放性不足，或是由于行政化趨勢明顯而缺乏群眾基礎(chǔ)，其推動公民參與、溝通政社關(guān)系的制度功能未能充分發(fā)揮，導(dǎo)致體制外以原子化、無序化方式表達(dá)意愿的事件日益多發(fā)。強(qiáng)化基層人大、政協(xié)等既有利益訴求上傳機(jī)制的有效性，重建政治系統(tǒng)與基層群眾之間的有序互動關(guān)系，使基層政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，是實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，一個可行的思路是在基層搭建收集民意的制度平臺，并作為官方利益訴求傳遞機(jī)制的延伸，以更為充分地吸納群眾各類訴求。本文以廣州市海珠區(qū)赤崗街依托轄區(qū)內(nèi)“兩代表一委員”（即黨代表、人大代表、政協(xié)委員）為基本構(gòu)成力量而成立的“303工作室”為個案，就完善城市基層利益訴求上傳機(jī)制進(jìn)行初步探索。

一、城市基層政權(quán)體系下群眾利益訴求上傳的現(xiàn)實困境

形式多樣、內(nèi)容廣泛的公民利益表達(dá)已經(jīng)成為現(xiàn)代國家最為常見的社會現(xiàn)象之一，“當(dāng)某個集團(tuán)或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達(dá)?！保?］相應(yīng)地，西方國家對于利益表達(dá)的過程也形成了較為完善的制度規(guī)范，即使是相對激進(jìn)的表達(dá)方式如游說請愿、游行示威等，也都有一套成熟、可操作的規(guī)則加以應(yīng)對和約束。由此，自下而上的利益訴求有序表達(dá)為公共政策制定及其民意基礎(chǔ)的實現(xiàn)提供了必要條件。相比之下，在我國的政治生態(tài)中，利益訴求的傳遞往往是“以黨政官員走群眾路線的方式來綜合民意為基礎(chǔ)的”［2］，即公眾利益訴求的回應(yīng)有賴于黨政系統(tǒng)內(nèi)部的主動體察和認(rèn)知，自下而上的自發(fā)性利益表達(dá)并非各級政權(quán)運(yùn)作的主要推動力。在這種背景下，連接黨政部門與人民群眾、旨在吸納群眾訴求的各類官方機(jī)構(gòu)的重要意義不言而喻，尤其是作為最重要的制度化利益訴求上傳渠道的各級人大和政協(xié)，理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)。

然而，長期以來，從全國到地方各級人大和政協(xié)在整合人民群眾利益訴求方面未能充分發(fā)揮其預(yù)期功能，二者最重要的組成要素——人大代表和政協(xié)委員，其內(nèi)部構(gòu)成和履職效果都存在一定問題。首先，代表委員的精英化傾向突出。從人大代表和政協(xié)委員的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，如今的人大、政協(xié)已無法全面反映全國各個階層尤其是弱勢群體的意志。以工人和農(nóng)民在全國人大代表中所占比重為例，第四屆全國人大代表中工農(nóng)占比達(dá)51.6%，之后基本上呈逐年下降的趨勢［3］。盡管在十二屆全國人大代表中這一比重已經(jīng)回升到13.4%，但仍難以匹配數(shù)量龐大的農(nóng)民群體。政協(xié)委員更主要是由行業(yè)精英、社會名流組成，因此，以工農(nóng)為代表的社會下層利益訴求很難藉此渠道在國家正式制度安排中得到充分體現(xiàn)。其次，代表委員履職不夠充分，無法完全應(yīng)對民眾諸多訴求。根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》的相關(guān)規(guī)定，聯(lián)系群眾、收集民意是人大代表和政協(xié)委員的基本職責(zé)，但是，代表委員卻長期存在收集民意的自覺性不強(qiáng)、頻率不高、方式不豐富等問題［4］。從現(xiàn)狀看，目前人大代表和政協(xié)委員接近于一種“類行政”的榮譽(yù)身份或職位，普遍缺乏代表人民行使權(quán)利的導(dǎo)向意識，由此造成民眾通過人大和政協(xié)尋求利益訴求上傳的成本過高。

提升各級人大和政協(xié)在利益訴求上傳方面的暢通性，關(guān)鍵在于激發(fā)人大代表和政協(xié)委員的活力，創(chuàng)設(shè)代表委員發(fā)揮作用的平臺和載體并使其成為正式利益上傳渠道的延伸。循此路徑，國內(nèi)不少地區(qū)進(jìn)行了有益的探索，例如，浙江溫嶺設(shè)立人大代表工作站，為代表履職和民意表達(dá)找到結(jié)合點(diǎn)［5］；山東青島成立街道人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系青少年事務(wù)工作站，積極暢通針對青少年利益訴求的表達(dá)渠道［6］；遼寧沈陽政協(xié)委員姚輝甚至以個人名義發(fā)起成立專職工作站，作為履職平臺以接待來訪群眾［7］；等等。在這方面，廣州市海珠區(qū)赤崗街黨工委推動成立的“303工作室”，不僅立足于落實人大代表和政協(xié)委員在基層的具體職責(zé)，同時也將促進(jìn)黨代表扎根基層并與群眾建立緊密聯(lián)系納入考量，對于完善基層治理體系，促進(jìn)基層治理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有創(chuàng)新意義。

二、303工作室：促進(jìn)基層政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的探索

近年來，廣州市海珠區(qū)赤崗街力圖通過還原黨代表、人大代表和政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾的本質(zhì)屬性，來實現(xiàn)人民群眾利益訴求自上而下的有序整合。最初，赤崗街以開展“區(qū)域化黨建”為契機(jī)，于2012年9月成立了由轄區(qū)內(nèi)63家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的黨組織組成的“赤崗地區(qū)黨建聯(lián)合促進(jìn)會”，藉此推動轄內(nèi)黨代表、人大代表和政協(xié)委員深入群眾、聽取民意以更好地完成自身職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，赤崗街于2013年上半年正式啟動“兩代表一委員”聯(lián)動收集社情民意項目，并在2014年1月將該項目以制度化形式固定下來——成立“303工作室”，作為轄區(qū)內(nèi)24名黨代表、22名人大代表和19名政協(xié)委員日常履職的正規(guī)化平臺。

（一）組織架構(gòu)與運(yùn)作模式

赤崗街道黨工委的政策導(dǎo)向，是通過“303工作室”將黨代表、人大代表和政協(xié)委員這三支隊伍力量整合起來，重新搭建起黨和政府與人民群眾之間的橋梁，實現(xiàn)和諧有序的政社關(guān)系?！?03工作室”這一名稱第一個“3”是指黨代表、人大代表和政協(xié)委員，“0”是指“零距離接觸溝通”，第二個“3”是指傾聽民意、受理投訴、排憂解難。

“303工作室”的機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循的是“1個工作室+N個社區(qū)”的模式，即設(shè)立若干工作室各自分別對應(yīng)街道不同片區(qū)，其組織架構(gòu)見圖1。具體而言，首先在街道層面設(shè)立中心工作室統(tǒng)籌全局，然后對全街22個社區(qū)進(jìn)行劃片，在南賢、七所、毛紡、赤崗4個社區(qū)所在地分別設(shè)立工作室。其中，第一工作室覆蓋南賢、下渡、江景、江麗、大江苑5個社區(qū)；第二工作室覆蓋七所、珠影、客村、鷺江、愉景雅苑、大江涌6個社區(qū)；第三工作室覆蓋毛紡、赤塘、石榴崗、竹園、七星崗、金星6個社區(qū)；第四工作室覆蓋赤崗、珠江帝景、匯美、新鴻、鴻運(yùn)5個社區(qū)。每個工作室都安排若干名代表或委員負(fù)責(zé)聯(lián)系周邊社區(qū)，4個工作室分別由所在社區(qū)的居委會主任擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，由社區(qū)副書記任專職“民情聯(lián)絡(luò)員”并督導(dǎo)和監(jiān)管工作室日常事務(wù)的運(yùn)作。

圖1　“303工作室”區(qū)域分布

“303工作室”主要依托“兩代表一委員”駐室接訪與社區(qū)走訪兩種方式實現(xiàn)對群眾利益訴求的主動回應(yīng)。在駐室接訪方面，每月的上旬、中旬和下旬分別由黨代表、人大代表和政協(xié)委員赴各工作室開展接訪工作（見表1），并通過各種渠道如社區(qū)宣傳欄、電子郵箱、手機(jī)短信等提前公布“兩代表一委員”接訪信息，做好來訪群眾的預(yù)約登記和接訪準(zhǔn)備工作。同時，各工作室還專門設(shè)立尾數(shù)為“303”的熱線電話，在接訪日之外的其他時間安排專人隨時收集社區(qū)居民的各類訴求。在駐室接訪過程中，“兩代表一委員”大致形成了各自重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域：黨代表著重聽取廣大黨員以及群眾關(guān)于社區(qū)發(fā)展的建設(shè)性意見，同時兼顧思想政治方面的工作；人大代表以依法保護(hù)群眾合法權(quán)益為基本準(zhǔn)則，側(cè)重傾聽涉及民生的個體化利益訴求；政協(xié)委員重點(diǎn)收集不同界別群眾的意見建議并突出其精細(xì)化和專業(yè)性特征。對于收集到的各類群眾訴求，“303工作室”在編號登記之后按照“求助幫扶類”、“社區(qū)公益類”、“重大民生類”、“涉法涉訴涉訪類”、“其他類”等不同類別加以劃分，并尋求相應(yīng)的方式如街道直接辦理、簽發(fā)交辦信函、移交上報等予以處理。而“兩代表一委員”的社區(qū)走訪主要是以主題調(diào)研、專題座談、節(jié)日慰問、參加社區(qū)各類公共活動等形式為主，在扎根基層、深入群眾的基礎(chǔ)上代表委員可成為“赤崗智庫”的重要成員，為赤崗街重要公共事務(wù)建言獻(xiàn)策，提高地區(qū)決策的科學(xué)化、民主化水平。

表1　“303工作室”接待居民群眾來訪時間安排

（二）制度建設(shè)與工作流程

赤崗街制定了針對“兩代表一委員”的日常管理制度、接待走訪制度和民意調(diào)處聯(lián)動制度等，以確?！?03工作室”實現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作。其中，日常管理制度詳細(xì)規(guī)定了“303工作室”的物資配備標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)（如聯(lián)絡(luò)員和志愿者）以及“兩代表一委員”的具體工作職責(zé)等；接待走訪制度是“兩代表一委員”深入基層聯(lián)系群眾的基本依據(jù)，列舉了代表委員走訪群眾的方式、步驟和注意事項；民意調(diào)處聯(lián)動制度的主要目的在于對原有聯(lián)系群眾的場所、方式和途徑進(jìn)行充分整合，形成場所共享、活動共辦、信息互通的聯(lián)動機(jī)制。

為使“303工作室”運(yùn)作更加高效而有序，赤崗街黨工委還制定了接待來訪工作的流程圖，按照接待處理、收集登記、跟蹤反饋、總結(jié)分析四大環(huán)節(jié)對工作流程進(jìn)行了規(guī)范和完善，具體見圖2。（1）接待處理環(huán)節(jié)。代表委員以了解掌握社情民意為主，一般不直接處理問題。對群眾的不同訴求，能夠當(dāng)場答復(fù)的，即當(dāng)場答復(fù)。不能當(dāng)場答復(fù)的，涉及幫扶、幫困、幫教及其他日常性和生活性事項，邀請街道有關(guān)部門和社區(qū)共同接訪并協(xié)調(diào)解決；涉及需政府職能部門答復(fù)或解決的，由代表委員簽發(fā)《社情民意辦理專函》督促辦理。（2）收集登記環(huán)節(jié)?！皟纱硪晃瘑T”一人一本記錄社情民意，對群眾在代表委員接訪時反映的各類訴求以及代表委員簽發(fā)的《社情民意辦理專函》進(jìn)行收集整理并進(jìn)行登記，在5個工作日內(nèi)匯總并上報至街道中心工作室。街道中心工作室按照問題的性質(zhì)和涉及層面進(jìn)行分流處理。（3）跟蹤反饋環(huán)節(jié)。街道中心工作室按照問題性質(zhì)分類處理《社情民意辦理專函》，涉及職能部門工作范疇的，交由各職能部門處理解決。街道層面無法解決的，報區(qū)級相應(yīng)部門處理的，確保全程跟蹤，最終辦理情況需及時由工作室聯(lián)絡(luò)員向群眾回復(fù)。（4）總結(jié)分析環(huán)節(jié)。各片區(qū)“303工作室”每月將“兩代表一委員”聯(lián)系群眾情況及群眾意見建議處理情況匯總報送街道中心工作室，中心工作室每季度將相關(guān)情況匯總報送給區(qū)一級相關(guān)部門。

圖2　“303工作室”接待來訪流程圖

綜上所述，赤崗街以“303工作室”為依托，初步建立起“兩代表一委員”的工作體系，并制定了具體的規(guī)章制度保障其規(guī)范運(yùn)作。盡管“303工作室”成立和運(yùn)作時間并不長，但是從一些具體事項的處理過程和結(jié)果來看，已經(jīng)體現(xiàn)出一定程度的有效性，特別是在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)公共安全與環(huán)境衛(wèi)生、土地房屋拆遷等涉及群眾切身利益的一系列社會問題方面，很好地發(fā)揮了整合群眾利益訴求、推動政社互通的作用。

三、“303工作室”對于促進(jìn)基層政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的創(chuàng)新價值

廣州市海珠區(qū)赤崗街建立的以“兩代表一委員”工作體系為支撐的“303工作室”，它對城市基層利益訴求整合機(jī)制創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義。

第一，推動城市基層政權(quán)的存量制度改革。在現(xiàn)實中，我國政治領(lǐng)域的改革采取的是“先增量后存量”的策略，即先在改革阻力較小的增量上做文章，將增量做大做強(qiáng)，然后再用增量來激活存量改革［8］。就民眾利益訴求的表達(dá)與整合而言，大量基層創(chuàng)新實踐遵循的也是“增量改革”這一路徑，其中尤以“浙江經(jīng)驗”最為著名，如溫嶺的“民主懇談會”、象山的“村民說事”，等等［9］，但是，基于健全和完善現(xiàn)有利益訴求上傳機(jī)制的存量改革，也是不應(yīng)忽視的重要環(huán)節(jié)。赤崗街以“303工作室”為載體建立“兩代表一委員”規(guī)范化工作體系，對于激發(fā)黨代表、人大代表和政協(xié)委員的活力，重塑密切聯(lián)系群眾、充分收集民意的本質(zhì)功能具有積極意義。同時，也有助于落實《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》的基本要求，強(qiáng)化現(xiàn)有基本政治制度中未能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。

第二，降低城市基層政權(quán)的運(yùn)行成本。在當(dāng)前城市化快速推進(jìn)的背景下，社會成員的去組織化［10］與行政管理體制的屬地管理［11］導(dǎo)致城市基層政府及其職能部門在運(yùn)作過程中經(jīng)常需要直接面對大量“原子化”的個體，且難以有效應(yīng)對差異化明顯的群眾利益訴求及其可能引發(fā)的個體化極端事件，由此造成基層政權(quán)居高不下的治理成本和“維穩(wěn)”壓力。緩解基層政府治理壓力的關(guān)鍵在于設(shè)置能夠有效整合群眾利益訴求的專門機(jī)構(gòu)，而赤崗街依托體制內(nèi)原有要素即“兩代表一委員”建立的“303工作室”，是保證基層政權(quán)更有效率運(yùn)作的一種嘗試?？紤]到人民群眾各類訴求一般都不具備明確的政治要求，大多是利益受損時所尋求的一種自我保護(hù)［12］，“303工作室”的設(shè)置可成為基層政權(quán)與民眾之間的緩沖地帶，避免因無序化利益訴求表達(dá)而出現(xiàn)過激甚至暴力的維穩(wěn)方式。

第三，促進(jìn)城市基層政權(quán)的角色轉(zhuǎn)型。在目前我國高度集權(quán)和職責(zé)同構(gòu)的縱向治理體系下，基層政權(quán)日益淪為執(zhí)行上級命令的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，尤其是作為城市基層政權(quán)的街道黨工委與街道辦事處，其管理職能和政治職能嚴(yán)重失調(diào)，對人民群眾利益訴求的吸納與反饋能力日益被削弱。赤崗街“303工作室”在治理機(jī)制創(chuàng)新上的重要意義在于促進(jìn)了基層政權(quán)將工作重心轉(zhuǎn)移到政治職能領(lǐng)域，通過更多地關(guān)注于了解、上傳及回應(yīng)基層群眾的各類訴求，不斷密切黨與群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)群眾對政權(quán)的認(rèn)同感，進(jìn)而不斷夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。同時，隨著基層政權(quán)工作重心的轉(zhuǎn)移，也有利于進(jìn)一步促進(jìn)行政性事務(wù)向政府職能部門的回歸。

總體而言，在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的目標(biāo)指引下，對基層治理既有制度體系中薄弱環(huán)節(jié)的激活與強(qiáng)化，是創(chuàng)新基層社會治理不可忽視的維度之一。赤崗街探索建立的黨代表、人大代表和政協(xié)委員工作體系，正是基于推動“兩代表一委員”充分履職、強(qiáng)化既有利益訴求整合機(jī)制的有效性而建立的。從長遠(yuǎn)來看，通過激活現(xiàn)有制度要素功能，引導(dǎo)和支持體制外力量逐步實現(xiàn)組織化的有序利益表達(dá)，是避免個體式上訪、群體性聚集等原子化、激進(jìn)式利益訴求表達(dá)方式的重要途徑，也是創(chuàng)新基層社會治理的主要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)成為基層治理研究的重要課題。

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□責(zé)任編輯：李三虎

D668

A

1003—8744（2015）02—0033—06

2015—2—21

黃麗華（1973—），男，管理學(xué)博士，中共廣州市委黨校公共管理教研部主任、副教授，主要研究方向為地方治理；邱弋芯（1988—），男，中南大學(xué)碩士研究生，主要研究方向為城市管理；李強(qiáng)（1986—），中共廣州市委黨校公共管理教研部講師，主要研究方向為政治社會學(xué)。