“產(chǎn)強(qiáng)城弱”下的“縣改市”

■張道剛

“許多縣城已長成一個大小伙子，但還穿著兒時的衣服，這顯然不合適?！碑?dāng)一位專家發(fā)出上述感慨時，“產(chǎn)強(qiáng)城弱”催生出的“縣改市”正在破冰。

自1997年國家凍結(jié)撤縣改市以來，有關(guān)解凍“縣改市”的呼聲就從未停止過。

呼聲歸呼聲，“縣改市”的口子一直扎得很緊。其理由無外是防止因“縣改市”導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)熱而大量占用耕地，以及土地城市化大于人口城市化帶來的空殼城市。

真正松動的信號始于2010年的十一屆全國人大常委會第十三次會議。在這次會議上，官方正式提出“積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))，適度改設(shè)為市”，并要求國家有關(guān)部門抓緊落實(shí)。

此信號一出，一些地方政府又開始新一輪的謀動。譬如，長沙市在今年的黨代會報告中就明確提出“適時爭取長沙縣改區(qū)、寧鄉(xiāng)縣改市，將寧鄉(xiāng)建設(shè)成為次中心城市”。

盡管地方政府躍躍欲動，但“縣改市”的標(biāo)準(zhǔn)一直處于難產(chǎn)之中，足見國家對“縣改市”的慎重以及爭議之大。

從名稱來看，縣和縣級市級別并沒有變化，而只是改了一個字，為何許多縣域熱衷于此？換言之，“縣改市”是發(fā)展助推器還是徒有虛名？別看只是一字之差，但對于中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，可是意義重大?？h政府職能重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，縣級市政府職能須同時考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理，注重協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。傳統(tǒng)上，我國縣級行政區(qū)主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行；市則以非農(nóng)為主，用地規(guī)模、城市基礎(chǔ)設(shè)施等是按工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要進(jìn)行規(guī)劃的。此外，通過撤縣設(shè)市，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和工業(yè)化進(jìn)程都向前推進(jìn)了一大步，最明顯的標(biāo)志是城市人口激增。

俗話說，“無工不富、無商不活”，“縣改市”后，地方政府可以從原來的“農(nóng)業(yè)政府”名正言順地轉(zhuǎn)向抓工商業(yè)，更好地做到以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)。

正是由于這些實(shí)實(shí)在在的好處，地方政府要求解凍的呼聲時起時落，有的地方甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報材料，只待中央政府一聲令下。

然而，無論地方政府把“縣改市”好處說得多么美妙，15年來國家對此政策從未松動。在無望之際，一些地方紛紛把目光投向了“縣改區(qū)”、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣，有的地方甚至規(guī)劃出一定數(shù)量的縣級中等城市，藉此來滿足縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張。

其實(shí)，這15年間，許多縣域的體量在增大，無論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)總量的指標(biāo)都達(dá)到或超過了上一次國家撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至提出了建設(shè)區(qū)域性中心城市的規(guī)劃。但隨著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，產(chǎn)業(yè)集聚帶來人口集聚，“產(chǎn)強(qiáng)城弱”的問題愈發(fā)突出。這就好比一個孩子不斷長大，穿的衣服也要隨之變化。如果說孩子是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力，那么衣服就是上層建筑、生產(chǎn)關(guān)系。而“縣改市”這件衣服要不要變化、怎么變化，關(guān)鍵看這個孩子成長階段的內(nèi)在要求。

目前，城鎮(zhèn)化已成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐力量。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，可通過提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平形成人口集聚，進(jìn)而吸引產(chǎn)業(yè)集聚，走出一條以城市化帶動工業(yè)化的路子。如果“縣改市”加以啟動，將會給這些正在艱難跋涉中的縣域帶來新的希望和機(jī)遇，也有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和有效地破解“三農(nóng)”難題。

毫無疑問，城市化的過程，就是城市個數(shù)不斷增加，農(nóng)村個數(shù)不斷減少的過程，達(dá)到城市水平的人口聚集區(qū)自然就建立城市。如果說上一輪城市化是利用行政手段調(diào)動周邊資源往中心城市聚集，擠壓了中小城市的發(fā)展空間，那么，這一城市化應(yīng)該大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)橹行〕鞘惺菙U(kuò)大內(nèi)需、加快農(nóng)民工市民化的主要載體，又是參與城市群產(chǎn)業(yè)分工、承擔(dān)大城市功能疏散的主要載體。

對于大多數(shù)縣域而言，若實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚的良性互動，很大程度上取決于“縣改市”的突破。