破除“官本位”與公務(wù)員社會(huì)保障制度改革

姚克利 宿 玥 王志強(qiáng)

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

破除“官本位”與公務(wù)員社會(huì)保障制度改革

姚克利 宿 玥 王志強(qiáng)

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

“官本位”是封建腐朽思想的當(dāng)代繼承，任其滋生和蔓延，就可能從根本上動(dòng)搖我們黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，因此必須從源頭和制度層面上鏟除其滋生和蔓延的土壤。我國(guó)的公務(wù)員社會(huì)保障制度是以“國(guó)家保障”為主要特征的，如果不實(shí)行必要的調(diào)整和改革，會(huì)成為“官本位”的體制基礎(chǔ)，對(duì)“官本位”滋生、蔓延乃至強(qiáng)化有可能推波助瀾。所以，積極推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革，不僅是建立我國(guó)統(tǒng)一、完善的社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，也是防止和克服“官本位”消極影響的必然要求和重要“抓手”。

官本位；公務(wù)員；社會(huì)保障制度

“官本位”，即官權(quán)本位，是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的思想意識(shí)，其實(shí)質(zhì)就是把官權(quán)作為社會(huì)的中心，以官權(quán)作為基本價(jià)值尺度衡量人的自身價(jià)值和社會(huì)地位。［1］“官本位”是封建腐朽思想的當(dāng)代繼承，作為一種社會(huì)習(xí)慣和群體心理其歷史慣性和現(xiàn)實(shí)反彈不僅巨大，而且會(huì)演變成為一種政治價(jià)值取向、政治文化，嚴(yán)重侵蝕我們黨的“立黨為公”、“執(zhí)政為民”理念和“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，任其滋生和蔓延，就可能從根本上動(dòng)搖我們黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。防止和克服“官本位”，不僅要治標(biāo)，更要治本，必須注重從源頭和制度層面上鏟除“官本位”滋生和蔓延的土壤。而積極推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革，是防止和克服“官本位”消極影響的必然要求和重要“抓手”。客觀清醒地分析現(xiàn)階段公務(wù)員社會(huì)保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀，找準(zhǔn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革亟待破解的難題，既有助于破除身份“壁壘”，復(fù)歸公務(wù)員公民本位，也有助于彌合不同階層的差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，更有助于加強(qiáng)黨和政府的自身建設(shè)，提高執(zhí)政水平和公信力。

一、防止和克服“官本位”的必然要求——推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革勢(shì)在必行

公務(wù)員的社會(huì)保障制度是關(guān)于公務(wù)員社會(huì)保障的一系列法律、法規(guī)、制度和管理模式的總稱，是國(guó)家通過制定一系列的法律、法規(guī)，通過稅收、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)政策籌集社會(huì)保障資金，對(duì)公務(wù)員因年老、疾病、傷殘以及失業(yè)等原因無法繼續(xù)工作或喪失勞動(dòng)能力時(shí)，給予經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)幫助，使其能夠得以生存和發(fā)展，體現(xiàn)公務(wù)員身份地位特殊性的一種社會(huì)制度。具體包括公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)、公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)、公務(wù)員生育保險(xiǎn)、公務(wù)員工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目。公務(wù)員的社會(huì)保障與工資福利保障一起構(gòu)成公務(wù)員的基本生活保障。我國(guó)自1993年開始建立國(guó)家公務(wù)員制度，經(jīng)過幾年的探索與實(shí)踐，逐步建立起有中國(guó)特色的公務(wù)員社會(huì)保障制度。這一制度的建立和不斷完善在為公務(wù)員提供一個(gè)安全、穩(wěn)定的生活環(huán)境，保障公務(wù)員的各項(xiàng)基本權(quán)利，使公務(wù)員安于其職、樂從其事等方面發(fā)揮了重要的積極作用。但是，我國(guó)的公務(wù)員社會(huì)保障制度是以“國(guó)家保障”為主要特征的，如果不實(shí)行必要的調(diào)整和改革，有可能成為“官本位”的體制基礎(chǔ)，對(duì)“官本位”滋生、蔓延乃至強(qiáng)化有可能推波助瀾。

（一）彌合不同階層差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義

社會(huì)公平正義是和諧社會(huì)的本質(zhì)和基石，是社會(huì)主義制度首要的價(jià)值目標(biāo)。新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行按勞分配的社會(huì)主義分配原則，雖然從根本上改變了舊社會(huì)分配不公的狀況，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)貧富差距、不同社會(huì)階層差距出現(xiàn)了拉大的趨勢(shì)。相對(duì)于其他行業(yè)和階層，盡管公務(wù)員職業(yè)并非壟斷行業(yè)，但由于其職業(yè)的特殊性，特別是目前收入分配的政策設(shè)計(jì)和社會(huì)保障的制度安排，風(fēng)險(xiǎn)和波動(dòng)系數(shù)小，保障程度較高成為公務(wù)員收入分配上的明顯優(yōu)勢(shì)。

從實(shí)質(zhì)上說，社會(huì)保障屬于以公平為目的的二次分配范疇，是校正市場(chǎng)機(jī)制分配結(jié)果的救濟(jì)手段，是緩解初次分配不公引發(fā)社會(huì)矛盾的 “減壓閥”，如果二次分配仍然是扭曲的，甚至出現(xiàn)“逆調(diào)節(jié)”，那就有違其本意非改不可。因此，必須讓二次分配盡快回歸本意，建立健全公務(wù)員社會(huì)保障制度，注意縮小、彌合不同行業(yè)和階層差距，不僅可以為公務(wù)員群體提供必要的職業(yè)保險(xiǎn)，而且更是事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展的大局。

（二）破除“身份”壁壘，復(fù)歸公務(wù)員公民本位

在我國(guó)，建立和推行公務(wù)員制度，是干部人事制度的重大變革。作為一種新型的人事管理制度，公務(wù)員制度的目標(biāo)追求就是對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理，促使公務(wù)員更好地依法履行公職，為實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，為實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的利益盡職盡責(zé)。因此，國(guó)家依法賦予公務(wù)員一些與其身份職業(yè)特點(diǎn)相符合的特殊權(quán)利，其中包括社會(huì)保障權(quán)利，是完全必要的。而且在現(xiàn)實(shí)生活中，這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度如何，不僅是衡量公務(wù)員制度得與失的重要尺度，也是衡量整個(gè)國(guó)家行政管理水平和社會(huì)文明進(jìn)步程度的標(biāo)志。

改革現(xiàn)行的公務(wù)員社會(huì)保障制度，將公務(wù)員的社會(huì)保障納入統(tǒng)一的社會(huì)保障大體系之內(nèi)，不僅有利于打破身份壁壘，營(yíng)造人員在企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間合理流動(dòng)的社會(huì)環(huán)境，為退休人員實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理創(chuàng)造條件，而且有利于破除由于單位性質(zhì)不同而形成的組織堡壘，消除由公務(wù)員作為公權(quán)力的行使者這一特殊身份而帶來的特殊利益，從而實(shí)現(xiàn)公務(wù)員向普通“公民”屬性的回歸，為防止和克服“官本位”的消極影響提供必要的制度保證。

（三）加強(qiáng)黨和政府的自身建設(shè)，提高執(zhí)政水平和公信力

通過完善公務(wù)員社會(huì)保障制度，建立長(zhǎng)效的保障和制約機(jī)制，能夠促進(jìn)公務(wù)員勤政、廉政，打造一支精干、高效、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，在全社會(huì)樹立公務(wù)員群體與民同甘共苦的良好公眾形象，從而折射出黨和政府的價(jià)值取向、人本情懷、目標(biāo)追求。同時(shí)，建立完善的公務(wù)員社會(huì)保障制度，也有利于政府轉(zhuǎn)變自身職能，推進(jìn)公共財(cái)政體制改革，規(guī)范財(cái)政支出，調(diào)節(jié)社會(huì)分配關(guān)系，改善和解決民生，建設(shè)服務(wù)型政府，從而取信于民，提高黨和政府的執(zhí)政水平和公信力。

二、制度設(shè)計(jì)的失衡和脫節(jié)——推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革亟待破解的難題

總體來說，我國(guó)多層次的公務(wù)員社會(huì)保障制度正在逐步建立，部分地區(qū)也開始探索以公務(wù)員失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的改革新嘗試，有些地方通過制定地方性法規(guī)，嘗試將公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)與企業(yè)并軌，但不容忽視的是，公務(wù)員社會(huì)保障制度仍存在以下幾大失衡問題：

（一）公務(wù)員社會(huì)保障水平與我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員在醫(yī)療、住房等方面的保障，其水平不亞于一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家和高福利國(guó)家。尤其從公務(wù)員社會(huì)保障的各個(gè)項(xiàng)目來看，除醫(yī)療保險(xiǎn)和各個(gè)地區(qū)試行的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)走向社會(huì)化外，其余的還都是國(guó)家保障。這種超前的社會(huì)保障水平，既不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，也與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際承受力相脫節(jié)。而且，由于社會(huì)保障制度的剛性原則效應(yīng)，其保險(xiǎn)待遇只能上不能下，有可能會(huì)加劇這種失衡，增大推進(jìn)社會(huì)保障制度改革的阻力。

（二）國(guó)家利益和個(gè)人利益的失衡

國(guó)家利益與個(gè)人利益的失衡，最終只能導(dǎo)致個(gè)人利益成為無源之水。公務(wù)員社會(huì)保障中國(guó)家利益與個(gè)人利益失衡在宏觀層面的消極后果表現(xiàn)為，我國(guó)公務(wù)員的社會(huì)保障資金來源單一，絕大部分由國(guó)家承擔(dān)，目前已成為國(guó)家財(cái)政的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，這也將直接導(dǎo)致目前公務(wù)員社會(huì)保障模式的難以為繼，同時(shí)也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)公務(wù)員社會(huì)保障中國(guó)家利益與個(gè)人利益的失衡在微觀層面亦會(huì)表現(xiàn)出許多的負(fù)面影響。如目前中國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老制度，采取由財(cái)政一手包辦的退休制度，而不是政府和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)的積累制的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這種制度面前，如果誰要離開單位，將意味著他失去將來的養(yǎng)老保障，而政府要辭退公務(wù)員，也因?yàn)樯婕捌漯B(yǎng)老保障問題，顧忌重重。

（三）公務(wù)員社保制度與整個(gè)社會(huì)的保障制度發(fā)展失衡

由于我國(guó)公務(wù)員制度和社會(huì)保障制度發(fā)展的歷史都相對(duì)較短，所以，公務(wù)員社會(huì)保障制度的發(fā)展滯后于整個(gè)社會(huì)的保障制度的發(fā)展水平。改革開放30多年來，中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)得到了迅速的發(fā)展，其中，社會(huì)救濟(jì)在扶貧濟(jì)困方面發(fā)揮了巨大的作用；社會(huì)保險(xiǎn)在各個(gè)領(lǐng)域都進(jìn)行了深刻的改革，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三大保險(xiǎn)的基本框架正在建立和完善之中；社會(huì)福利則正在從“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)為“明補(bǔ)”，從隱性化走向顯性化。但公務(wù)員的社會(huì)保障體系仍很不完善。除了個(gè)別地區(qū)，從國(guó)家總體來說，公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、死亡保險(xiǎn)等仍處于真空地帶，實(shí)際上在某些方面是毫無保障可言，而在某一方面較高的保障水平卻讓少數(shù)社會(huì)公眾以偏賅全，造成一些誤解和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

（四）公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)的失衡

公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，二者應(yīng)相稱，只講權(quán)利不講義務(wù)，或只講義務(wù)不講權(quán)利，陷入任何一種片面性，都不利于公務(wù)員作用的全面發(fā)揮?，F(xiàn)行的公務(wù)員社會(huì)保障制度過多的注重保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益，而對(duì)公務(wù)員在享有權(quán)益的同時(shí)應(yīng)盡的義務(wù)缺少必要的約束和規(guī)范。不當(dāng)職務(wù)消費(fèi)帶來的浪費(fèi)甚至腐敗是公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)失衡的集中表現(xiàn)，也是人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)問題之一。眾所周知，我國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)一直由財(cái)政大包大攬，公務(wù)用車、公務(wù)接待、出差、會(huì)務(wù)、辦公等許多支出魚目混珠、公私不分，導(dǎo)致各級(jí)政府行政費(fèi)用連年攀升，行政成本居高不下。事實(shí)表明，公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的失衡，不僅造成了很大程度上的奢侈浪費(fèi)，更嚴(yán)重的是還會(huì)成為濫用權(quán)力滋生腐敗的溫床。

三、全新的制度安排——推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革的對(duì)策建議

（一）公務(wù)員社會(huì)保障制度改革的總體目標(biāo)

根據(jù)實(shí)際和可能，我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革的總體目標(biāo)是，到本世紀(jì)中葉，在我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，成為富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義國(guó)家的前提下，以一個(gè)統(tǒng)一的覆蓋整個(gè)社會(huì)的公平的保障體系為依托，建成資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的公務(wù)員社會(huì)保障體系。［2］“資金來源多元化”是指公務(wù)員社會(huì)保障的資金由公務(wù)員、單位和國(guó)家共同承擔(dān)，“多元”出資，具有較為充沛的社?；穑弧氨Ｕ现贫纫?guī)范化”是指已經(jīng)建成完善的公務(wù)員社會(huì)保障法律規(guī)范體系，管理制度，社?；鸬倪\(yùn)營(yíng)監(jiān)督制度健全規(guī)范；“管理服務(wù)社會(huì)化”就是社會(huì)機(jī)構(gòu)成為提供公務(wù)員社會(huì)保障服務(wù)的主體。

改革的具體目標(biāo)包括三個(gè)層次：近期目標(biāo)是，貫徹并落實(shí)2011年7月1日頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，并加快后續(xù)配套政策法制建設(shè)的步伐；以公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)為突破口進(jìn)行改革，建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老模式，增加公務(wù)員社保資金的收入；嘗試建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)對(duì)社?；鸬墓芾怼⒈O(jiān)督，實(shí)現(xiàn)其保值增值。

中期目標(biāo)是，建構(gòu)起包括基本法律和專項(xiàng)法規(guī)的公務(wù)員社會(huì)保障的法律框架；以此為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等各項(xiàng)保險(xiǎn)制度的改革；初步建成統(tǒng)一有序的公務(wù)員社會(huì)保障管理體系；建立較為規(guī)范、有效的公務(wù)員社保資金的內(nèi)部監(jiān)督、專門監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是，建成完備的公務(wù)員社會(huì)保障法律體系，基本實(shí)現(xiàn)公務(wù)員社會(huì)保障的有法可依；建成包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等完善的公務(wù)員保險(xiǎn)體系；建成統(tǒng)一的公務(wù)員社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)；縱橫交錯(cuò)的公務(wù)員社會(huì)保障制度的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平允許的條件下，在全體國(guó)民的基本社會(huì)保障條件都有所改善的基礎(chǔ)上，使公務(wù)員的社會(huì)保障水平得以穩(wěn)步持續(xù)提高。

（二）公務(wù)員社會(huì)保障制度改革的基本原則

1.與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。我國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)和發(fā)展，必須考慮現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平。我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展的總體水平較低，我們不可能為公務(wù)員提供像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣完備的社會(huì)保障，只能在為公務(wù)員提供與企業(yè)相一致的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，提供一些額外的與公務(wù)員身份的特殊性相符的補(bǔ)充保障。

2.公開平等的原則。公務(wù)員社會(huì)保障制度的改革要在保證公務(wù)員這一特殊群體切身利益的同時(shí)，建立支持所有社會(huì)成員合理流動(dòng)的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，給予所有公民同等的國(guó)民待遇。出臺(tái)有關(guān)公務(wù)員社會(huì)保障的法律法規(guī)時(shí)，遵循公開原則，嚴(yán)格遵守程序，采取聽證的形式，擴(kuò)大對(duì)政策法規(guī)的認(rèn)同，減少推行的阻力。

3.利益統(tǒng)籌的原則。公務(wù)員社會(huì)保障制度應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方和各種利益關(guān)系，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益，采取“基本社會(huì)保障和政府補(bǔ)助相結(jié)合”的模式，即占主體地位的“公務(wù)員基本社會(huì)保障”部分是由政府、單位、公務(wù)員三方負(fù)擔(dān)，并把這部分資金的收取、支付、運(yùn)營(yíng)和管理納入到整個(gè)社會(huì)保障的體系之中，處于次要補(bǔ)充地位的“政府補(bǔ)助”部分就是政府補(bǔ)助基金，以便對(duì)公務(wù)員的社會(huì)保障待遇予以靈活調(diào)節(jié)，使之保持在合理水平。

4.分步實(shí)施的原則。公務(wù)員社會(huì)保障制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)各方面的利益，容易成為矛盾焦點(diǎn)。為了保證改革的成功，可以在把握時(shí)機(jī)和社會(huì)各方面承受力的基礎(chǔ)上，遵循先易后難，從點(diǎn)到面的原則，以出臺(tái)單向制度為突破口，再到整個(gè)體系的完善。在此過程中要保持政策的相對(duì)穩(wěn)定和科學(xué)銜接，以實(shí)現(xiàn)新舊制度、新老人員的統(tǒng)籌兼顧和平穩(wěn)過渡。

（三）推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障制度改革的具體路徑

1.完善我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的法制建設(shè)。我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障法律體系的建立應(yīng)以我國(guó)完善的社會(huì)保障法律體系為基礎(chǔ)和依托，所以，推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障改革的首要任務(wù)是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需要，有步驟、有層次、有系統(tǒng)地展開社會(huì)保障立法工作，制定統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)保障法。

在此基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)加強(qiáng)公務(wù)員社會(huì)保障制度的法制建設(shè)。公務(wù)員社會(huì)保障法的立法原則、立法精神須明確清晰，內(nèi)容必須切合實(shí)際需求并具有前瞻性和系統(tǒng)性，法律體系要相對(duì)完整并相互銜接配套。公務(wù)員社會(huì)保障的基本法律要明確規(guī)定宗旨、內(nèi)容、性質(zhì)、籌資模式、保障水平、管理機(jī)構(gòu)、資金來源等問題，單項(xiàng)法律法規(guī)和配套實(shí)施細(xì)則要確保公務(wù)員社會(huì)保障各項(xiàng)具體權(quán)利的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。只有在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)縱向和橫向的、相互聯(lián)系與相互促進(jìn)的公務(wù)員社會(huì)保障法制網(wǎng)絡(luò)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的法制化、規(guī)范化建設(shè)，公務(wù)員社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)才有了根本保障。

2.建立統(tǒng)一的公務(wù)員社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。為了降低管理成本，發(fā)揮社保基金的調(diào)劑功能，避免其流失，社會(huì)保障基金應(yīng)由同一個(gè)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，應(yīng)將勞動(dòng)和社會(huì)保障部及民政、人事等部門中的有關(guān)社會(huì)保障職能分離出來，成立專門的、統(tǒng)一的社會(huì)保障部門，統(tǒng)一管理全國(guó)社會(huì)保障事務(wù)。對(duì)于社保基金的管理，可以比照2000年8月成立的“全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)”管理中央社會(huì)保障基金的模式，相應(yīng)成立各?。ㄊ校┥鐣?huì)保障基金理事會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和管理本地區(qū)的社會(huì)保障基金，促進(jìn)基金的保值增值。［3］

3.以公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為突破口，建立健全穩(wěn)定的公務(wù)員保險(xiǎn)體系。我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)是建立既與企業(yè)職工對(duì)接的，又體現(xiàn)自身特點(diǎn)的、保障方式多層次的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。具體設(shè)想是，建立三個(gè)層次構(gòu)成的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：由國(guó)家財(cái)政撥款與公務(wù)員個(gè)人繳費(fèi)共同負(fù)擔(dān)的，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金；主要由單位繳費(fèi)（即由國(guó)家財(cái)政撥款）負(fù)擔(dān)的作為政府雇員的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金；由公務(wù)員自愿為實(shí)現(xiàn)老年收入保障而提前進(jìn)行儲(chǔ)蓄的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

以公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)為突破口，還要完成公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革。結(jié)合整個(gè)醫(yī)療制度的改革，改變醫(yī)療費(fèi)用由國(guó)家統(tǒng)包下來的做法，實(shí)行國(guó)家和個(gè)人共同承擔(dān)的制度。此外，還應(yīng)建立法制化的統(tǒng)一的公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度是公務(wù)員社會(huì)保障制度中的基本組成部分，也是我國(guó)公務(wù)員制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但至今還沒有公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)方面的法規(guī)。失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)可以借鑒公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)制度的模式，實(shí)行基本失業(yè)保險(xiǎn)與公務(wù)員失業(yè)補(bǔ)助制度的結(jié)合，這一模式還適用于公務(wù)員傷殘保險(xiǎn)制度、公務(wù)員生育保險(xiǎn)制度和死亡保險(xiǎn)制度等，這些制度都是完善健全的公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)體系的不可缺少的構(gòu)成要素。

4.建立縱橫交錯(cuò)的公務(wù)員社會(huì)保障制度的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的力度，發(fā)揮多元多維多向監(jiān)督聯(lián)合效應(yīng)。建立和完善內(nèi)部管理監(jiān)督制度，加強(qiáng)自我約束和自我監(jiān)督，要逐步建立一整套運(yùn)作規(guī)范化、管理科學(xué)化、稽核檢查制度化、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，并通過逐步探索，把內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制細(xì)化到信息管理、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理等方面；注重并發(fā)揮外部監(jiān)督，即專門監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)大效力，重構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)基金社會(huì)監(jiān)督體系，加強(qiáng)外部獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督和基金繳款人的監(jiān)督權(quán)力，形成以社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)管為主，注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)督、基金繳款人大會(huì)監(jiān)督、社會(huì)組織（包括企業(yè)團(tuán)體、工會(huì)等）和輿論監(jiān)督有機(jī)配合的社會(huì)保險(xiǎn)基金社會(huì)監(jiān)督體系。［4］社會(huì)組織和輿論機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，雖然不具有法律效力，但由于其相對(duì)的獨(dú)立性和廣泛的社會(huì)聯(lián)系，往往可以通過網(wǎng)絡(luò)、媒體有效監(jiān)督社?；鸩⒂绊懮绫７ò?、政策的出臺(tái)。

5.以公務(wù)員為參照來調(diào)整和安排其他社會(huì)群體的社會(huì)保障制度。

必須指出，公務(wù)員和其他所有社會(huì)成員的社會(huì)保障水平不能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的平等。公務(wù)員群體集聚了大批優(yōu)秀人才，目前薪酬水平偏低，較高的社會(huì)保障水平可以看做是工作期內(nèi)薪酬的一個(gè)補(bǔ)償，而且，較高的社會(huì)保障水平對(duì)廉政建設(shè)也具有激勵(lì)性。所以，公務(wù)員社會(huì)保障該維持在較高水平是合理的，也是可行的。

在維持公務(wù)員較高社會(huì)保障水平的基礎(chǔ)上建立全社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，有兩種辦法，一種是削高就低，另一種就是調(diào)低限高。由于收入剛性原理的作用，削高就低的做法，往往阻力較大，不易推進(jìn)。調(diào)低限高的做法，可以調(diào)整社會(huì)不同階層福利累進(jìn)的相對(duì)速度，不使任何階層的福利絕對(duì)下降，對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整比較溫和，因此在實(shí)施的過程中遇到的阻力會(huì)較小。所以，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，應(yīng)以較高的公務(wù)員社會(huì)保障水平為參照，適當(dāng)調(diào)高企事業(yè)等其他組織的社會(huì)保障水平。

［1］趙輝.“官本位”的危害及其破除［J］.共產(chǎn)黨員，2009，（11）.

［2］陳建.中國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障的改革模式［J］.福州黨校學(xué)報(bào)，2006，（1）.

［3］金穎.社會(huì)保障基金管理中的公眾參與機(jī)制研究［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2011，（4）.

［4］張煉周.社會(huì)保險(xiǎn)基金社會(huì)監(jiān)督體系的對(duì)策研究［J］.浙江金融，2009，（5）.

責(zé)任編輯 侯 琦

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1672－2426（2012）05－0089－04

姚克利（1956－），男，遼寧大連人，中共大連市委黨校公共管理教研部主任、教授，研究方向?yàn)檎误w制改革。

宿 玥（1978－），女，遼寧沈陽人，中共大連市委黨校公共管理教研部副教授，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

王志強(qiáng)（1980－），男，江西九江人，中共大連市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)教研部講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。