我國體育管理體制的現(xiàn)狀分析與改革設(shè)想

付江平

（正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部，江蘇 南京 211100）

我國體育管理體制的現(xiàn)狀分析與改革設(shè)想

付江平

（正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部，江蘇 南京 211100）

運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法和對(duì)比研究法，對(duì)我國體育管理體制的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析，結(jié)合體育管理體制的基本類型、特點(diǎn)和我國實(shí)際國情，提出體育管理體制改革的基本方向和所需注意的問題。

管理體制；存在問題；思考

1 體育管理體制的基本類型和特點(diǎn)

體育管理體制是體育領(lǐng)域中關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分等方面的體系制度的總稱。所涉及的問題包括管理權(quán)力的確立和劃分；體育管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置；機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系、管理形式。從世界范圍來看，體育管理體制主要分為政府型體育管理體制、社會(huì)型體育管理體制和結(jié)合型體育管理體制3種。

政府型體育管理體制的特點(diǎn)是政府權(quán)力高度集中，主要采用行政手段對(duì)體育的各個(gè)層面進(jìn)行全面管理。從制定規(guī)劃到組織活動(dòng)都由政府負(fù)責(zé)，這種“全包”式管理體制有利于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、控制資源、統(tǒng)籌兼顧，但卻不利于社會(huì)與民眾的參與，容易產(chǎn)生“隔離”效應(yīng)，因?yàn)殡y以參與資源的分配和共享，社會(huì)與民眾逐漸淪為“看客”。

社會(huì)型體育管理體制的特點(diǎn)是社會(huì)組織成為體育活動(dòng)的主宰，政府主要起制度供給、監(jiān)督、服務(wù)的作用。制度供給方面主要是通過立法的方式提供規(guī)范文本，為體育活動(dòng)的運(yùn)行保駕護(hù)航，為糾紛的處理提供依據(jù)，法律法規(guī)也為政府監(jiān)督提供了依據(jù)，政府服務(wù)的范疇也很廣泛，如提供經(jīng)濟(jì)支持、政策支持、信息支持等。社會(huì)型體育管理體制的管理權(quán)力是分散的，優(yōu)點(diǎn)是能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量參與，普及面廣，普及程度深，缺點(diǎn)是難以有效統(tǒng)籌各方利益，國家與社會(huì)組織之間易產(chǎn)生沖突，如國家隊(duì)進(jìn)行的集訓(xùn)就面臨著俱樂部不放人的尷尬。

結(jié)合型體育管理體制的特點(diǎn)是政府負(fù)責(zé)宏觀管理，社會(huì)負(fù)責(zé)微觀管理。政府主要負(fù)責(zé)制定政策框架，行使監(jiān)督與協(xié)調(diào)職能；社會(huì)組織則負(fù)責(zé)微觀管理，從賽事的組織到賽事的運(yùn)作，從賽事的宣傳到賽事的管理，所有與賽事相關(guān)的業(yè)務(wù)工作統(tǒng)統(tǒng)在其管轄之內(nèi)。結(jié)合型體育管理體制有利于發(fā)揮政府的宏觀管理主導(dǎo)作用，有利于激發(fā)社會(huì)參與的熱情和加大參與的力度，但政府與社會(huì)組織的管理邊界的劃定、利益分配比例的制定方面存在難度。

基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史和社會(huì)狀況，歐美發(fā)達(dá)國家體育管理體制并非一致，政府參與體育管理的力度也有很大區(qū)別。但歐美發(fā)達(dá)國家體育管理體制的主流形式是“民辦官助、社會(huì)自治”。以俱樂部為基礎(chǔ)、以聯(lián)賽為根本、以聯(lián)盟為組織進(jìn)行市場化運(yùn)作，實(shí)體化的項(xiàng)目協(xié)會(huì)主要起監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，并不直接干涉職業(yè)體育賽事的運(yùn)作，項(xiàng)目協(xié)會(huì)的主要任務(wù)是開展群眾體育活動(dòng)和組織協(xié)調(diào)促進(jìn)國家隊(duì)建設(shè)。

2 我國體育管理體制的現(xiàn)狀

2.1 競技體育“舉國體制”

我國競技體育管理體制實(shí)行的是“舉國體制”，包括以各級(jí)政府下屬體育行政部門為主體構(gòu)架的垂直管理體制，以國家、省級(jí)專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)為中心、以市縣業(yè)余體校為基礎(chǔ)的“一條龍”訓(xùn)練體制和以全運(yùn)會(huì)為最高層次的競賽體制?！芭e國體制”形成的歷史背景是建國初期我國在人力、資源、資金方面極度缺乏，必須借鑒前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。集中資源做大事，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立為競技體育“舉國體制”的產(chǎn)生和確立提供了制度保障?！芭e國體制”在國家經(jīng)濟(jì)比較落后的狀況下，集中各方資源群策群力重點(diǎn)發(fā)展重點(diǎn)突破，取得了令人矚目的成就，對(duì)國家體育事業(yè)的發(fā)展、民族自信心的提升起到了舉足輕重的作用，它的歷史功績不容質(zhì)疑。我國政府型體育管理體制形成的原因主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家直接配置體育資源的方式和缺乏體育管理經(jīng)驗(yàn)。

2.2 體育管理體制的改革與存在的問題

隨著我國改革開放的不斷深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷邁進(jìn)，特別是我國加入WTO后，我國融入世界的程度逐步深入。形勢的變化促進(jìn)了我國各個(gè)方面的改革，其中經(jīng)濟(jì)體制改革首當(dāng)其沖，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌在帶來陣痛的同時(shí)也極大地促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本成型，也愈來愈展現(xiàn)出強(qiáng)大刺激和引領(lǐng)作用。但是競技體育管理體制的改革并沒有及時(shí)跟上，競技體育管理體制下的體育與人民群眾的需求之間存在錯(cuò)位和偏差，不能滿足人民群眾日益增長的體育需求，競技體育自身的發(fā)展也遇到瓶頸，如集體項(xiàng)目的水平一直徘徊不前。為了適應(yīng)新形勢下體育發(fā)展的要求，我國競技體育管理體制進(jìn)行了試探性的改革。1988年原國家體委運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)，項(xiàng)目涉及12各單項(xiàng)項(xiàng)目。1992年把足球項(xiàng)目作為運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理體制改革的突破口，積極推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化進(jìn)程，并于1994年推行了足球聯(lián)賽的職業(yè)化改革。1998年國家體委進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，改組為國家體育總局，對(duì)所屬單位的職能進(jìn)行了重新劃分，撤銷訓(xùn)練競賽一、二、三司和綜合司，成立了競技體育司?，F(xiàn)在我國運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理體制的整體架構(gòu)是：國家體育總局成為國務(wù)院主管體育工作的直屬機(jī)構(gòu)，下設(shè)21個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理實(shí)行“中心指導(dǎo)下的協(xié)會(huì)制”，外設(shè)3個(gè)專門從事體育管理工作的社會(huì)組織，即中國奧委會(huì)、中華全國體育總會(huì)和中國體育科學(xué)協(xié)會(huì)。改革思路主要體現(xiàn)在：由以前由國家“全包全攬”轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺{(diào)控為主、社會(huì)參與為輔、國家辦與社會(huì)辦結(jié)合、集中與分散共存的管理體制。改革內(nèi)容主要集中在：控制機(jī)構(gòu)規(guī)模、改革管理職能，其中項(xiàng)目管理中心與協(xié)會(huì)是改革重點(diǎn)。改革成果主要體現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)規(guī)模得到有效控制，優(yōu)勢項(xiàng)目競技成績得以保持，潛優(yōu)勢項(xiàng)目有所突破，職業(yè)化進(jìn)程得以不斷推進(jìn)，競技項(xiàng)目的市場化成果有所顯現(xiàn)。但由于改革的路徑是從上而下的強(qiáng)制性制度變遷，政府行政機(jī)構(gòu)作為既得利益者，它的改革動(dòng)力不足，改革不夠徹底，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律把握不到位，對(duì)市場的敏感度不夠，由于存在政事不分、管辦不分的弊端，影響了項(xiàng)目水平向更高層次邁進(jìn)的步伐，同時(shí)由于垂直管理的強(qiáng)制性，造成了管理部門在競技體育與群眾體育的發(fā)展上有所偏頗，造成了競技體育與群眾體育發(fā)展失衡現(xiàn)象。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下形成的體育管理觀念依然有著潛移默化的影響。長時(shí)間以來，我國把競技體育視為實(shí)現(xiàn)政治利益的純福利事業(yè)，政府行政權(quán)力的介入很深，如在進(jìn)行項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革中，我國實(shí)行的是“管理中心領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)會(huì)制”，管理中心的領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，擁有行政級(jí)別，享受行政待遇，“一套班子，兩塊牌子”是其真實(shí)的描述。在管理過程中也多以行政命令的方式進(jìn)行管理，在項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)利益與政治利益產(chǎn)生沖突時(shí)，多趨向于維護(hù)政治利益而不考慮項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)利益。體育的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化、市場化、職業(yè)化是世界體育發(fā)展的基本趨勢，現(xiàn)代競技體育已不僅僅是“爭金奪銀”和“為國爭光”這類單一職能，現(xiàn)代競技體育還具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)和諧等多種功能。我國在發(fā)展競技體育時(shí)，應(yīng)綜合考慮它的多種功能，確保發(fā)揮競技體育綜合的影響效益。長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國體育管理體制實(shí)行的是高度集中的政府直接管理，過分強(qiáng)調(diào)政府的作用而忽略社會(huì)體育組織的作用。體育管理體制改革的方向是由政府型管理過渡到社會(huì)型管理。但由于我國的體育管理體制改革是政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，是自上而下的改革，政府依然壟斷著核心資源與權(quán)力，社會(huì)組織并沒有多少發(fā)言權(quán)，社會(huì)組織的管理權(quán)限極其有限。2008年北京奧運(yùn)會(huì)上我國競技體育取得驕人成績，金牌榜排名第一。但與此同時(shí)我國民眾的體質(zhì)水平，特別是大中小學(xué)生的體質(zhì)水平非常糟糕，競技成績的輝煌與民眾體質(zhì)的孱弱形成鮮明對(duì)比，這極大地觸動(dòng)了上至國家領(lǐng)導(dǎo)人下至普通民眾的神經(jīng)，發(fā)展體育的目的是什么、體育強(qiáng)大的標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題重新引起大家的思考。胡錦濤主席在政府報(bào)告中提出，要由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)。這對(duì)我國體育管理體制改革進(jìn)程會(huì)產(chǎn)生重要的推進(jìn)作用。

“舉國體制”最顯著的特征是將系統(tǒng)外部的各種資源納入到系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)內(nèi)部各要素在更高級(jí)別組織的協(xié)調(diào)指揮下相互合作來完成特定目標(biāo)和任務(wù)。完善“舉國體制”不僅要處理管理系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系，亦需要考慮系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系。

我國體育管理體制的呈典型的樹狀結(jié)構(gòu)，各級(jí)組織之間呈相互依賴、共同成長的態(tài)勢。樹狀結(jié)構(gòu)中主要分為樹根、樹干、枝葉果實(shí)3個(gè)部分?！皹涓笔俏震B(yǎng)分、提供養(yǎng)分的主要部分；“樹干”是輸送養(yǎng)分的通路，同時(shí)也是“枝葉果實(shí)”需求的反饋渠道；“枝葉果實(shí)”是樹木成長的外在表現(xiàn)。只有樹根能夠吸收足夠養(yǎng)分，樹干能夠順利輸送養(yǎng)分的情況下，樹木才會(huì)枝繁葉茂、果實(shí)累累，任何一個(gè)環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)問題都會(huì)影響樹木的健康成長，樹狀結(jié)構(gòu)中“樹根”的作用是決定性，樹干與枝葉果實(shí)都必須依靠樹根才能生存和發(fā)展。體育總局即為“樹根”，現(xiàn)行體育管理體制下體育總局掌握著大量資源，控制著資源的分配，體育總局提供的養(yǎng)分輸送到哪里、輸送多少對(duì)項(xiàng)目發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，如經(jīng)常提到的“縮短戰(zhàn)線、突出重點(diǎn)”策略中，將人力、物力、財(cái)力重點(diǎn)投向某個(gè)項(xiàng)目，會(huì)在短時(shí)間內(nèi)提高該項(xiàng)目的水平。因此，體育總局在我國體育發(fā)展中起到舉足輕重的作用，它的利益訴求直接影響到各個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展態(tài)勢。項(xiàng)目管理中心為“樹干”，項(xiàng)目管理中心主要起輸送、傳導(dǎo)作用以及反饋?zhàn)饔?，中心的主要職?zé)是傳達(dá)總局意圖，承接總局指令管理項(xiàng)目發(fā)展，同時(shí)也反饋項(xiàng)目發(fā)展中產(chǎn)生的問題和需求。但是，由于項(xiàng)目管理中心對(duì)體育總局是上下級(jí)隸屬關(guān)系，所以在實(shí)際運(yùn)行中更多地反映著總局的利益訴求，在項(xiàng)目發(fā)展與對(duì)總局負(fù)責(zé)兩者產(chǎn)生沖突時(shí)，中心會(huì)傾向于后者，即會(huì)舍棄“枝葉果實(shí)”而保全“樹根”，這在樹狀結(jié)構(gòu)組織中是必然的選擇。項(xiàng)目發(fā)展水平是“枝葉果實(shí)”，“枝葉果實(shí)”好不好，“樹根”“樹干”的支持必不可少，與此同時(shí)它還受到諸多外界因素的影響如“空氣”“陽光”“土壤”“水分”等。在現(xiàn)行體育管理體制下，總局的支持非常重要，發(fā)展好的項(xiàng)目基本都是總局支持力度大的項(xiàng)目，而總局支持力度小的項(xiàng)目，如已開始職業(yè)化的足球、籃球、排球等，發(fā)展的態(tài)勢只能說是差強(qiáng)人意。

在我國競技體育領(lǐng)域，當(dāng)前可供利用的制度、法規(guī)較少?，F(xiàn)有法規(guī)以《體育法》《憲法》的相關(guān)條文為基礎(chǔ)，配合有限的行業(yè)管理規(guī)范、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度十分有限。

總結(jié)來說，目前我國體育管理體制的主要矛盾表現(xiàn)為管理權(quán)限過于集中、各級(jí)組織權(quán)責(zé)不清、管理制度法規(guī)不健全、法制化水平比較低、社會(huì)化程度低、發(fā)展不協(xié)調(diào)等。

3 我國體育管理體制改革的方向思考

目前國際上發(fā)達(dá)體育國家體育管理體制的利益訴求按照重要性的排序依次為市場經(jīng)濟(jì)利益、國民體質(zhì)發(fā)展、政治利益和民族歸屬感。競技體育的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、職業(yè)化趨向要求政府必須重新定位自身的角色。政府的角色轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)在：（1）弱化競技體育管理的政治利益訴求；（2）穩(wěn)步退出競技體育的投資經(jīng)營領(lǐng)域；（3）適度放開競技比賽和訓(xùn)練，把重心轉(zhuǎn)移到全民健身領(lǐng)域；（4）積極培育市場主體，引入市場機(jī)制，完善市場競爭體制，提供法律法規(guī)等制度性保障措施。

我國體育體制改革首先要打破“舉國體制”的格局，擴(kuò)大社會(huì)辦體育的規(guī)模，形成政府、民間、社會(huì)、個(gè)多層次的體育管理體制。我國體育管理體制改革的方向：第一，完善運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的職能和運(yùn)行機(jī)制；第二，推進(jìn)競技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)體化改革；第三，弱化政府的直接干預(yù)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織承擔(dān)具體管理和運(yùn)營，促進(jìn)競技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的市場化、產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化；第四，探索競技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目相關(guān)利益者共同治理的機(jī)制。其中，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的職能和運(yùn)行機(jī)制改革和項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革是目前的重點(diǎn)。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心是中國特色的項(xiàng)目管理體制，是政府部門授權(quán)管理項(xiàng)目發(fā)展的事業(yè)法人，項(xiàng)目管理中心使我國的體育管理由體育行政部門直接管理變?yōu)殚g接管理，有利于轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)職能，有利于理順體育行政機(jī)關(guān)與協(xié)會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府宏觀管理。然而項(xiàng)目管理中心的體制設(shè)置存在很大弊端，它既承擔(dān)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理職能又承擔(dān)項(xiàng)目協(xié)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職能，“法人重疊”和“上侵下職”的問題較嚴(yán)重，經(jīng)常出現(xiàn)越權(quán)管理問題。中國特色的項(xiàng)目管理中心制是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，作為體育總局和項(xiàng)目協(xié)會(huì)的橋梁和中介，其改革應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：（1）明確自身職責(zé)，將管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)下放項(xiàng)目協(xié)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，研究、解決協(xié)會(huì)遇到的實(shí)際困難，為協(xié)會(huì)發(fā)展提供政策環(huán)境支持；（2）調(diào)整項(xiàng)目管理中心的分類，以項(xiàng)目的影響力、普及程度、社會(huì)基礎(chǔ)、競賽效益等多重因素為依據(jù)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)行分類，對(duì)適于市場化的項(xiàng)目可以交予協(xié)會(huì)管理，不適于市場化的項(xiàng)目以項(xiàng)目管理中心管理為主。落實(shí)單項(xiàng)協(xié)會(huì)化，使項(xiàng)目協(xié)會(huì)成為項(xiàng)目管理的主體，促進(jìn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)形成依托社會(huì)、自我管理、自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

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G80-05

A

1674-151X（2012）06-150-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2012.06.076

投稿日期：2012-03-19

付江平（1979 ～），講師，碩士。研究方向：體育教育與訓(xùn)練。