洱源縣生鮮乳監(jiān)管現(xiàn)狀及對策探究

張桂芬，徐 睿，李 聰，魏杰文，王文忠

(1.洱源縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南 洱源 671200;2.洱源縣動物疫病預(yù)防控制中心，云南 洱源 671200)

1 奶業(yè)發(fā)展基本情況

1.1 地理環(huán)境條件

洱源即洱海之源，洱源縣位于云南省中部高原偏西，呈高山、峽谷、平壩、湖泊相間地貌，屬北亞熱帶季風(fēng)氣候，冬春多晴，夏秋多雨，常年溫和濕潤，土壤肥沃，雨量充沛，牧草豐富，是得天獨厚的天然牧區(qū)，奶牛飼養(yǎng)已有500多年的歷史。

1.2 乳業(yè)基地建設(shè)狀況

近年來，洱源縣立足于牧草資源和悠久的奶牛養(yǎng)殖歷史，始終把加快乳業(yè)基地建設(shè)發(fā)展作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點產(chǎn)業(yè)來抓，著力做大、做強、做優(yōu)傳統(tǒng)生態(tài)乳業(yè)，走出了一條促進農(nóng)民增收、企業(yè)增效、財政增長，拉動縣域經(jīng)濟快速增長的成功路子，初步形成了“公司+基地+農(nóng)戶”的生態(tài)乳業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局。通過乳業(yè)基地建設(shè)和龍頭企業(yè)帶動，已初步成為云南省重要的商品牛及商品奶生產(chǎn)基地，西南最大的商品奶生產(chǎn)基地。為適應(yīng)洱源縣生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，縣人民政府制定了《洱源縣畜禽養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃》，計劃到2015年，全縣奶牛養(yǎng)殖總體規(guī)模達(dá)10萬頭，其中洱海流域6鎮(zhèn)(鄉(xiāng))控制在8萬頭以內(nèi)，平均單產(chǎn)每頭牛每天提高10kg，黑潓江流域3鎮(zhèn)(鄉(xiāng))2萬頭。

1.3 奶牛存欄狀況

全縣奶牛養(yǎng)殖已發(fā)展到8個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、71個村(居)民委員會，覆蓋壩區(qū)所有自然村，并向山區(qū)發(fā)展。2010年，飼養(yǎng)奶牛的農(nóng)戶達(dá)2.7萬戶，奶牛存欄達(dá)79047頭，其中能繁奶牛存欄50498頭，全年鮮奶產(chǎn)量達(dá)19.2萬t，日均產(chǎn)鮮奶480t，最高達(dá)590t，奶農(nóng)養(yǎng)奶牛收入達(dá)5.97億元(其中直接交售鮮奶收入4.4億元)，占全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的40%。

2 生鮮乳收購市場狀況

2.1 生鮮乳收購格局

2000年以前，全縣生鮮乳由洱源縣鄧川蝶泉有限公司獨家收購，2001年后，大理東亞、來思爾等乳業(yè)逐漸滲入，到現(xiàn)在，共有鄧川蝶泉、大理東亞、來思爾、銀河、金花等5家乳品加工企業(yè)和娃哈哈飲料公司入駐洱源縣生鮮乳收購市場收購鮮牛奶。共建設(shè)生鮮乳收購站80個(其中機械化擠奶站45個)，每個奶站設(shè)置多個奶點，形成企業(yè)到奶站到多個奶點的生鮮乳收購格局。

2.2 洱源縣生鮮乳收購價格

洱源縣生鮮乳收購市場價格由乳品加工企業(yè)根據(jù)各自實際情況而定，不同企業(yè)有不同的收購價格，相同企業(yè)在不同收購區(qū)域和范圍也有不同價格。企業(yè)間雖然對奶價協(xié)商，達(dá)成共識，以乳成分分析儀測出的乳蛋白、脂肪、非自然水分等乳成分值，以(乳蛋白+脂肪)×價格調(diào)整系數(shù)，推算出每千克基礎(chǔ)奶價收購無水奶，非自然水分每超過1%，每千克扣0.1元。但在實際收購過程中，未能嚴(yán)格執(zhí)行，乳品加工企業(yè)仍按含非自然水分的高低收購鮮奶，給利用奶價進行不當(dāng)競爭提供了機會。

3 生鮮乳監(jiān)管現(xiàn)狀

3.1 生鮮乳監(jiān)管機構(gòu)及人員

洱源縣畜牧獸醫(yī)局主管生鮮乳生產(chǎn)收購工作，縣畜牧獸醫(yī)局安排縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所開展生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)督執(zhí)法工作，根據(jù)《云南省生鮮乳收購站審核實施細(xì)則》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行《生鮮乳收購許可證》、《生鮮乳準(zhǔn)運證》的審批。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))畜牧獸醫(yī)站負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生鮮乳收購站的日常監(jiān)管。動物衛(wèi)生監(jiān)督所人員編制7人，監(jiān)管人員6人。

3.2 《生鮮乳收購許可證》審核

自乳制品“三聚氰胺”事件發(fā)生后，為規(guī)范洱源縣生鮮乳收購市場，加強生鮮乳收購市場監(jiān)管，確保生鮮乳質(zhì)量安全，縣人民政府出臺了《關(guān)于加強全縣生鮮乳收購管理和質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見》、《洱源縣生鮮乳收購站規(guī)劃建設(shè)方案》，推進生鮮乳收購站規(guī)范化建設(shè)進程，嚴(yán)格生鮮乳收購站準(zhǔn)入制度。至2011年3月底收到各乳品加工企業(yè)遞交的《生鮮乳收購許可證申請表》127份(包括機械化擠奶站47份)。其中因不符合《洱源縣生鮮乳收購站建設(shè)規(guī)劃方案》不重復(fù)設(shè)置原則而不受理的、不符合《云南省生鮮乳收購站審核實施細(xì)則》相關(guān)設(shè)施設(shè)備要求沒有通過的共45個，實際審核通過82個(其中機擠站45個)，由于管理不善自行淘汰1個，主體資格變更不符合建站要求不受理1個。實際建成規(guī)范化生鮮乳收購站35個和機械化擠奶站45個，占規(guī)劃建設(shè)122個奶站數(shù)的66%。其中鄧川蝶泉乳業(yè)建20個收購站和39個機械化擠奶站，大理東亞乳業(yè)建4個收購站和6個機械化擠奶站，來思爾乳業(yè)、銀河乳業(yè)、娃哈哈飲料公司分別建設(shè)2、3、6 個收購站。

4 存在的問題和困難

由于洱源縣以乳畜業(yè)為主的畜牧業(yè)發(fā)展正處于由傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，原有的生鮮乳收購秩序被打破，導(dǎo)致了生鮮乳生產(chǎn)收購的監(jiān)督管理面臨著很多困難和問題。

4.1 奶牛飼養(yǎng)分散，生鮮乳收購站收購區(qū)域不明確

洱源縣自然村落比較分散，奶牛養(yǎng)殖分散于千家萬戶，生鮮乳收購站建設(shè)滯后及其輻射范圍的局限性遠(yuǎn)滿足不了鮮奶交售的需求，一站多奶點的生鮮乳收購格局彌補此不足，因此，在一段時期內(nèi)生鮮乳收奶點難以取締。作為生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)的《生鮮乳生產(chǎn)收購管理辦法》等相關(guān)法規(guī)，沒有對收奶點的收購行為作出規(guī)定，對收奶點缺乏有效的管理手段和措施。企業(yè)收購范圍、奶站收購區(qū)域不明確，生鮮乳收購站甚至乳品加工企業(yè)任意建置奶點，奶點相互滲透、擠占，造成資源浪費;奶點的靈活性、機動性、隱蔽性等特點增加了監(jiān)管難度。擾亂了生鮮乳收購市場，同時，也為生鮮乳收購質(zhì)量埋下安全隱患。

4.2 監(jiān)管經(jīng)費和人員投入不足

一是監(jiān)管投入不足。當(dāng)前，洱源縣生鮮乳生產(chǎn)收購工作的監(jiān)管，由洱源縣畜牧獸醫(yī)局委托縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督管理，但由于動物衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)管范圍涉及動物飼養(yǎng)、動物產(chǎn)品生產(chǎn)、屠宰、加工、經(jīng)營，動物及動物產(chǎn)品檢疫，動物防疫監(jiān)控和動物疫情監(jiān)測等，還承擔(dān)著畜牧獸醫(yī)局委托的其它畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管任務(wù)，任務(wù)重，責(zé)任大，加之編制不足，人員受限，管理難以到位。二是監(jiān)測投入不足，乳品加工企業(yè)檢測檢驗設(shè)施比較齊全，人員配置齊全。由于經(jīng)費不足，監(jiān)管部門沒有配置相應(yīng)的檢測檢驗設(shè)備設(shè)施，僅憑感官檢查開展監(jiān)督執(zhí)法檢查，監(jiān)管、監(jiān)測手段落后，技術(shù)支撐缺失，監(jiān)督執(zhí)法有憑無據(jù)。

4.3 生鮮乳收購價格不統(tǒng)一，擾亂了生鮮乳收購市場秩序

雖然企業(yè)間協(xié)商達(dá)成了按(乳蛋白+脂肪)×價格調(diào)整系數(shù)，推算出每千克基礎(chǔ)奶價收購無水奶，但價格調(diào)整系數(shù)各公司不一致，導(dǎo)致企業(yè)間奶價不同，甚至公司內(nèi)不同奶站奶價也不同，加之乳成分分析儀未經(jīng)過統(tǒng)一校準(zhǔn)，同一鮮奶樣可能測出不同結(jié)果，導(dǎo)致企業(yè)、奶站間奶價都不同。

4.4 生鮮乳收購記錄檔案不夠規(guī)范

乳品加工企業(yè)間有關(guān)生鮮乳收購記錄不盡一致，甚至部分生鮮乳收購站存在生鮮乳收購、檢測、銷售記錄不全、記錄檔案不完整，影響了生鮮乳收購站建設(shè)與監(jiān)管工作有效開展。

4.5 生鮮乳生產(chǎn)收購從業(yè)人員服務(wù)水平亟待提高

洱源縣生鮮乳生產(chǎn)收購從業(yè)人員大多來自于農(nóng)村，文化素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)理論知識不強，生鮮乳生產(chǎn)收購質(zhì)量安全意識薄弱，法制意識淡薄，服務(wù)意識淡化，個別還存在誠信缺失。加強對從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，加強對監(jiān)管執(zhí)法人員的法律法規(guī)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力，保證生鮮乳生產(chǎn)收購質(zhì)量安全已勢在必行。

5 對策探究

5.1 加強乳業(yè)基地建設(shè)

強化奶牛良種改良，提高奶牛個體單產(chǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣農(nóng)田種植牧草，降低飼料成本。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)、養(yǎng)殖協(xié)會、合作社等的示范引導(dǎo)作用，引導(dǎo)奶農(nóng)開展科學(xué)飼養(yǎng)，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、安全的生鮮乳。不斷推進奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社進程，以機械化擠奶站為依托，建立以自然村(村民小組)為組織形式或其他形式的奶牛養(yǎng)殖小區(qū)，以奶牛養(yǎng)殖小區(qū)為基礎(chǔ)單元，成立奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社。結(jié)合實際，實行分散飼養(yǎng)、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一防疫、統(tǒng)一養(yǎng)殖技術(shù)規(guī)范、集中擠奶、統(tǒng)一銷售。通過合作社運作模式，變分散生產(chǎn)經(jīng)營為集約化生產(chǎn)經(jīng)營，變分散服務(wù)為集中服務(wù)，形成“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營方式，促進奶牛養(yǎng)殖規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，以合作社的整體力量參與市場競爭，提高市場競爭力，維護奶農(nóng)利益，促進乳業(yè)基地的發(fā)展。

5.2 建立公平競爭機制，維護生鮮乳生產(chǎn)收購秩序

順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求，消除壟斷。統(tǒng)一價格調(diào)整系數(shù)，統(tǒng)一乳成分校對標(biāo)準(zhǔn)，實行同質(zhì)同價，統(tǒng)一奶款支付模式，由乳品加工企業(yè)通過銀行直接兌付給奶農(nóng)，實行不合格牛奶通報制，及時作無害化處理，禁止收購不合格牛奶，為生鮮乳生產(chǎn)收購經(jīng)營活動創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。加強宣傳和正面引導(dǎo)，營造公平競爭氛圍，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，建立公平競爭機制，創(chuàng)建公平競爭平臺，發(fā)揮奶業(yè)協(xié)會職能，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)參與公平競爭，共同發(fā)展，消除不正當(dāng)競爭。規(guī)范生鮮乳生產(chǎn)收購經(jīng)營秩序，維護廣大農(nóng)民利益、企業(yè)利益，政府、社會效益與經(jīng)濟效益平衡發(fā)展，促進農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)發(fā)展，確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

5.3 建章立制，規(guī)范生鮮乳生產(chǎn)收購經(jīng)營市場

《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》作為生鮮乳生產(chǎn)收購的監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)，沒有對超范圍收購和跨區(qū)域收購行為作出規(guī)定，而現(xiàn)實中，超范圍收購和跨區(qū)域收購現(xiàn)象十分突出，制訂相應(yīng)管理辦法，劃定乳品加工企業(yè)生鮮乳收購范圍，明確奶站收購區(qū)域，規(guī)范跨區(qū)域或跨范圍收購生鮮乳活動，發(fā)揮乳品加工企業(yè)加強乳業(yè)基地建設(shè)義務(wù)的優(yōu)勢，建立乳業(yè)發(fā)展基金，提高乳業(yè)發(fā)展抗風(fēng)險能力，保障乳業(yè)基地建設(shè)。建立生鮮乳收奶點準(zhǔn)入機制，實行收奶點備案準(zhǔn)入，規(guī)范奶點收購行為。建立生鮮乳收購監(jiān)管長效機制，形成生鮮乳收購企業(yè)管理奶站，奶站管理奶點，監(jiān)管部門加強對乳品企業(yè)監(jiān)督檢查和日常監(jiān)管的監(jiān)管模式，突出乳品加工企業(yè)是生鮮乳收購質(zhì)量安全第一責(zé)任人的責(zé)任地位，加強管理。盡快建立生鮮乳價格協(xié)調(diào)委員會和生鮮乳收購價格協(xié)調(diào)機制，避免利用鮮奶價格進行不正當(dāng)競爭行為，規(guī)范生鮮乳收購市場，維護奶農(nóng)利益和生鮮乳收購市場秩序。為此建議:制訂出臺規(guī)范生鮮乳收購市場管理辦法，劃定乳品加工企業(yè)收購范圍，明確奶站收購區(qū)域，規(guī)范奶點收購行為。

5.4 加強生鮮乳生產(chǎn)收購記錄檔案的管理，完善生鮮乳生產(chǎn)收購責(zé)任追溯機制

統(tǒng)一使用農(nóng)業(yè)部制定的生鮮乳收購、檢測、銷售記錄和運輸交接單格式，規(guī)范生鮮乳收購記錄檔案;積極引導(dǎo)奶牛養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社建立畜禽養(yǎng)殖檔案，規(guī)范生鮮乳生產(chǎn)銷售記錄，加強管理。形成從生產(chǎn)源頭、收購、檢測、銷售、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的一系列記錄檔案管理體系，完善生鮮乳生產(chǎn)收購責(zé)任追溯機制，確保生鮮乳生產(chǎn)收購質(zhì)量安全。

5.5 加大生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)管工作的投入，保證生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)管有效開展

進一步加大對生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)管的人力、物力、財力的投入，增加監(jiān)管機構(gòu)的人員編制，或建置編制5～7人的生鮮乳生產(chǎn)收購質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)，建立一支穩(wěn)定的生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)管執(zhí)法和檢驗檢測隊伍，配置相應(yīng)的生鮮乳生產(chǎn)收購檢驗檢測設(shè)備設(shè)施，提升監(jiān)督檢測能力。保證生鮮乳生產(chǎn)收購監(jiān)管工作的有序、有效、持續(xù)開展。

5.6 加強培訓(xùn)，不斷提高服務(wù)能力和監(jiān)管水平

加強對生鮮乳生產(chǎn)收購從業(yè)人員和執(zhí)法監(jiān)管人員的相關(guān)理論知識、實際操作技術(shù)、相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升服務(wù)水平和執(zhí)法監(jiān)管能力。

5.7 加快機械化擠奶站建設(shè)進程，提高生鮮乳生產(chǎn)收購質(zhì)量安全

加強生鮮乳收購站建設(shè)，切實落實奶站對奶點的管理機制，規(guī)范奶點收購行為;加大對機械化擠奶站建設(shè)的投入，加快建設(shè)進程，對既有機械擠奶站又有收奶站的自然村，以機械化擠奶站為主進行整合，合二為一，機械化擠奶站取代生鮮乳收購站，逐步普及機械化擠奶，降低二次污染風(fēng)險，提高生鮮乳生產(chǎn)收購質(zhì)量，確保質(zhì)量安全，增強競爭實力。