對(duì)失地農(nóng)民生存與發(fā)展的思考

□建水縣農(nóng)經(jīng)站 654300 楚福建

土地是人類生存的基礎(chǔ)、是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的源泉、是農(nóng)民參與社會(huì)發(fā)展，分享經(jīng)濟(jì)成果的重要途徑。近幾年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，工業(yè)用地、城市建設(shè)用地逐年增加，農(nóng)村耕地面積逐年減少，出現(xiàn)了嚴(yán)重的人增地減現(xiàn)象。失地農(nóng)民的生存發(fā)展問題已成為人們廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。

1 失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀

1）建水縣縣情。建水位于云南省南部，紅河州西北面，距省會(huì)昆明198km、州府蒙自78km，全縣總面積3789km2，轄6鄉(xiāng)8鎮(zhèn)、142個(gè)村民委員會(huì)、1562個(gè)村民小組。2010年末有農(nóng)戶12.23萬戶，農(nóng)業(yè)人口 44.44萬人，耕地面積 24333.33hm2，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入509466.36萬元，農(nóng)民人均所得4126元，是一個(gè)人多耕地少的農(nóng)業(yè)大縣。

2）土地征用情況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，通(海)建(水)高速公路、雞(街)石(屏)高速公路、泛亞鐵路建設(shè)，北部、西部新區(qū)的開發(fā)和城市規(guī)模的擴(kuò)容及工業(yè)園區(qū)入駐，大量的農(nóng)村土地被征用，自2002年以來，先后征占集體土地1757.84hm2。特別是“十一五”期間全縣征地1018.04hm2，其中，農(nóng)戶承包耕地504.4hm2。

3）農(nóng)民失地情況。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，失地農(nóng)民在逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣有失地農(nóng)民16470戶、人口61402人，占農(nóng)業(yè)人口的13.82%，主要集中在臨安、曲江、西莊、李浩寨、南莊、面甸等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，絕地農(nóng)民3221戶、人口10048人，人均耕地面積低于0.02hm2的農(nóng)民2656戶、人口11860人，失去部分土地的農(nóng)民10593戶、人口39494人。

4）就業(yè)安置情況。失地農(nóng)民主要靠外出打工，本地安置主要從公益性崗位著手，先后安置失地農(nóng)民就業(yè)108人。其中，工業(yè)園區(qū)30人，環(huán)衛(wèi)站40人，綠化隊(duì)30人，公安局6人，南莊鎮(zhèn)政府2人。

5）社會(huì)保障情況。我縣失地農(nóng)民的社會(huì)保障主要有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障二種。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)雖然參保率高，但起點(diǎn)低、報(bào)銷比例??；農(nóng)村最低生活保障因受名額限制，享受人員極少。

6）失地農(nóng)民生活情況。通過調(diào)查了解，農(nóng)民失地以后雖然積極尋求新的生活出路，但其經(jīng)濟(jì)收入不等，具體表現(xiàn)為：

①居住在城中村或城郊結(jié)合部的農(nóng)民，由于地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體每年有一定的分紅，并且他們利用征地補(bǔ)償款開店經(jīng)商、建房出租或購買車輛搞運(yùn)輸，增收門路較多，收入增長(zhǎng)較快，生活水平有較大提高。

②居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的農(nóng)民，由于交通便利，流動(dòng)人口較多，接觸的信息也多，他們有的常年外出務(wù)工，有的通過開辦小作坊、小商店或做一些小生意，經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)中有升，生活較為穩(wěn)定。

③居住在其他地區(qū)的農(nóng)民，由于他們有的家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力年齡偏大，找不到工作；有的家庭人口多，子女小，勞動(dòng)力少；有的家庭成員長(zhǎng)期患病，醫(yī)療費(fèi)用開支較大；有的文化水平低，投資缺墊本、經(jīng)商無打算等。這些農(nóng)民失地后收入影響較大，生活比較困難。

2 失地農(nóng)民存在的主要困難和問題

1)管理機(jī)制不健全。對(duì)失地農(nóng)民的管理,目前仍停留在由村民小組和村民委員會(huì)自行管理上，就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、信息提供和跟蹤隨訪等相對(duì)滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足失地農(nóng)民的需要。

2）收入來源不穩(wěn)定。農(nóng)民在失地前的主要家庭收入來源于種植和養(yǎng)殖業(yè)，每年收入雖然不多，但是相對(duì)穩(wěn)定，為其提供了最低生活保障。失地后，雖然有了補(bǔ)償和賠償，但因大部分失地農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的收入來源，加之物價(jià)上漲，生活受到較大影響。

3）培訓(xùn)滯后，就業(yè)崗位短缺。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變。而大多數(shù)失地農(nóng)民文化層次偏低，接受新知識(shí)、新技術(shù)的速度慢，大部分在就業(yè)過程中遇到不少困難。到目前為止，我縣各部門僅安置失地農(nóng)民就業(yè)108人，外出務(wù)工人員也僅為25135人，大部分失地農(nóng)民還缺乏穩(wěn)定的工作崗位。

4）社會(huì)保障制度不健全。我縣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作尚未啟動(dòng)，養(yǎng)老問題已成為失地農(nóng)民、特別是絕地農(nóng)民最為關(guān)注的問題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)雖然參保人員多，但因起點(diǎn)低，報(bào)銷比例小，加之醫(yī)院各項(xiàng)檢查費(fèi)用居高不下，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)個(gè)人承擔(dān)部分還是有較大困難。農(nóng)村最低生活保障因財(cái)力有限，不得不實(shí)行名額分配，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)受名額限制，享受人員極少。失地農(nóng)民成了種田無地、養(yǎng)老無份、低保無名的“三無人員”。

5）教育費(fèi)用居高不下?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求高素質(zhì)人才，上大學(xué)接受高等教育已成為必然，但目前國家實(shí)行的是九年義務(wù)教育，中等教育費(fèi)用較大，高等教育費(fèi)用更高。一個(gè)只有九年義務(wù)教育文化的人，在當(dāng)今社會(huì)生存是十分困難的，特別是隨著時(shí)間的推移，低收入家庭子女將面臨輟學(xué)危險(xiǎn)，將影響國民素質(zhì)的提高。

6）征地制度存在缺陷。我國的土地實(shí)行國家所有和集體所有兩種形式，在現(xiàn)行制度下，土地賣與不賣不由農(nóng)民決定，即使農(nóng)民要賣土地也沒有與買方平等談價(jià)的權(quán)利。征地補(bǔ)償主要還限于貨幣補(bǔ)償，且補(bǔ)償模式單一。

3 對(duì)失地農(nóng)民生存發(fā)展的建議

1）完善機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的管理?？h政府應(yīng)根據(jù)部門職能，明確對(duì)失地農(nóng)民的管理機(jī)關(guān)——人力資源和社會(huì)保障局并指定一名領(lǐng)導(dǎo)具體抓。管理機(jī)關(guān)應(yīng)通過制定勞動(dòng)技能培訓(xùn)制度，積極與州內(nèi)大、中專院校合作，委托他們結(jié)合失地農(nóng)民的情況和就業(yè)信息，定時(shí)、定專業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能；通過制定信息供求制度，加強(qiáng)與信息和中介機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，及時(shí)獲得更多更好的致富和就業(yè)信息，幫助失地農(nóng)民勤勞致富；通過建立就業(yè)人員檔案制度，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)人員的跟蹤隨訪，及時(shí)幫助他們解決就業(yè)過程中遇到的各種問題，讓失地農(nóng)民能在新的崗位上安心工作?？傊?，通過完善機(jī)制，健全制度，搞好保障，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的管理。

2）為失地農(nóng)民搭建就業(yè)平臺(tái)，積極引導(dǎo)其參與競(jìng)爭(zhēng)上崗。各用地單位征用了農(nóng)民賴以生存的土地，就應(yīng)該盡量為其提供就業(yè)崗位，保證其生活水平不降低。因此在被征地農(nóng)民的安置上，要逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體模式，為失地農(nóng)民搭建就業(yè)平臺(tái)。對(duì)公益性建設(shè)用地，政府應(yīng)從綠化、環(huán)境衛(wèi)生等公益性崗位著手；對(duì)住宅用地，開發(fā)商應(yīng)從小區(qū)物管、保安、保潔等崗位著手；對(duì)工商業(yè)用地，廠商應(yīng)從勞動(dòng)崗位、保安和服務(wù)人員著手；勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移部門，應(yīng)從信息獲取和人員輸出著手，多渠道為失地農(nóng)民搭建就業(yè)平臺(tái)，促使失地農(nóng)民更多地獲取就業(yè)崗位。失地農(nóng)民要轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，通過政府部門、信息部門和中介機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)和致富信息，積極主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中獲取新的就業(yè)崗位。

3）引入市場(chǎng)機(jī)制，保障失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。要改革和完善土地征用補(bǔ)償制度，遵循市場(chǎng)化原則，科學(xué)、合理地對(duì)失地農(nóng)民給予補(bǔ)償。對(duì)公益建設(shè)用地，政府要在充分尊重和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，按照平等、自愿、互利的原則，在征地雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，按照土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)工商和住宅用地，政府應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和談判機(jī)制，在按規(guī)定辦理土地用途轉(zhuǎn)移后，允許農(nóng)民與用地單位自行談判確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也可允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股或出租的方式參與土地的開發(fā)，以解決失地農(nóng)民長(zhǎng)期的生活問題，讓失地農(nóng)民得到可持續(xù)發(fā)展的保障。

4）進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，切實(shí)解決失地農(nóng)民的后顧之憂。在最低生活保障制度上，各級(jí)政府要改變現(xiàn)行分配最低生活保障名額的做法。失地農(nóng)民的最低生活保障不應(yīng)受名額限制，只要失地農(nóng)民、特別是絕地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均所得的，都應(yīng)將其納入農(nóng)村最低生活保障的范圍，給予一定比例的補(bǔ)償，使其有相對(duì)穩(wěn)定的收入來源，從根本上解決農(nóng)民因失地造成的生產(chǎn)生活上的困難。享受農(nóng)村最低生活保障的人員應(yīng)實(shí)行定期調(diào)整制度，在享受期間脫貧致富的，各級(jí)民政部門要取消其最低生活保障資格，對(duì)脫貧致富后積極安排失地農(nóng)民就業(yè)的，縣政府應(yīng)廣泛宣傳并給予一定的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。在教育和醫(yī)療保障上，應(yīng)參照其他國家的做法推行免費(fèi)制，讓農(nóng)民、特別是失地農(nóng)民的孩子能得到更多的教育，讓有病的人員能得到及早治療，防止因病致貧等現(xiàn)象的發(fā)生。在養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制上，縣政府應(yīng)盡快啟動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)所需資金實(shí)行政府、集體和個(gè)人三級(jí)承擔(dān)的特殊政策，政府承擔(dān)部分可從土地出讓金中列支以及安排專項(xiàng)財(cái)政撥款；集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)和集體積累中列支，失地農(nóng)民個(gè)人繳納部分根據(jù)其具體經(jīng)濟(jì)情況在安置補(bǔ)助費(fèi)中扣繳或從歷年結(jié)余中交付。通過進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，切實(shí)解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

5）實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民群眾分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果。土地征用后，城區(qū)按10%返還集體的預(yù)留用地，只能用于建造寫字樓、餐館、酒店和商場(chǎng)等集體資產(chǎn)，不能上市交易。有經(jīng)營性資產(chǎn)和穩(wěn)定經(jīng)營收益的村組，在堅(jiān)持民主決策的前提下，根據(jù)中央關(guān)于“鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)”的指示和“農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見”，積極開展產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，通過制定方案、清產(chǎn)核資、審計(jì)確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、資產(chǎn)量化等一系列程序，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到人，成立股份合作社，使農(nóng)民變股民；股份合作社通過資產(chǎn)運(yùn)營，讓股東們擁有穩(wěn)定的資產(chǎn)性收益，分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)是新形勢(shì)下社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是農(nóng)民失地后由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的必然選擇。這一選擇對(duì)多數(shù)農(nóng)民來講是痛苦而無奈的，因此，各級(jí)政府和有關(guān)部門要積極探索失地農(nóng)民安置的長(zhǎng)效機(jī)制，在征地補(bǔ)償、就業(yè)指導(dǎo)、土地市場(chǎng)管理等方面多做嘗試，努力解決好失地農(nóng)民的生存發(fā)展問題。