推進(jìn)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革增強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)功能

□昆明市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院 650034 成 春

□昆明市農(nóng)業(yè)局 650500 龍東紅

《中共中央國(guó)務(wù)院分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》)由新華社于4月對(duì)社會(huì)公布，引發(fā)社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，它將對(duì)下一步我國(guó)事業(yè)單位改革起到宏觀性、綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位改革在試點(diǎn)和探索整整20年后，終于正式起步?！兑庖姟窞槭聵I(yè)單位確定了分類步驟：第一步是撤并，第二步是劃分，第三步是細(xì)分公益?！兑庖姟愤€為事業(yè)單位分類改革確定了時(shí)間表：到2015年，完成事業(yè)單位分類;到2020年，則要建立起事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國(guó)特色的公益服務(wù)體系。

1 事業(yè)單位改革勢(shì)在必行

1.1 我國(guó)事業(yè)單位的基本現(xiàn)狀

事業(yè)單位是指以政府職能、社會(huì)公益服務(wù)為主要目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的公益性單位或非公益性職能部門。從財(cái)政視角來看，現(xiàn)行的事業(yè)單位可分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位。事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放以來，事業(yè)單位提供的公益服務(wù)總量不斷擴(kuò)大、服務(wù)水平逐步提高，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)事業(yè)單位已經(jīng)超過126萬個(gè)，國(guó)有資產(chǎn)近3000億元，從業(yè)人數(shù)超過3000萬人。其中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人數(shù)三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的四分之三，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。昆明市截至2008年事業(yè)單位就已達(dá)2600多個(gè)，編制達(dá)11萬人。

1.2 我國(guó)事業(yè)單位存在的問題

長(zhǎng)期以來，由于事業(yè)單位是國(guó)家包辦包養(yǎng)，財(cái)政撥款及平均主義的管理體制，各類人員像潮水一般擁向吃財(cái)政飯的事業(yè)單位，使事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，人才短缺與積壓并存，大大降低了事業(yè)單位的活力和效益，難以很好地發(fā)揮事業(yè)單位的作用和競(jìng)爭(zhēng)力?！兑庖姟访鞔_指出了目前我國(guó)事業(yè)單位存在的三大問題：一是有些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活。二是公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問題日益凸顯。三是支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的事業(yè)單位管理體制框架還沒有從根本上打破。

1.3 農(nóng)業(yè)事業(yè)單位改革的必要性和重要性

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),也是建設(shè)現(xiàn)代都市的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)不僅關(guān)乎農(nóng)民生產(chǎn)、生活,也是維系人與自然和諧相處、市民與城市共同發(fā)展,形成共生結(jié)構(gòu)的載體和平臺(tái)。分類推進(jìn)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位改革，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)部門政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。有利于創(chuàng)建新型的農(nóng)技推廣體系，提高農(nóng)業(yè)事業(yè)單位公益服務(wù)水平，加快農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革的做法與經(jīng)驗(yàn)

2.1 劃定職能，進(jìn)行科學(xué)分類

分類是改革的過程也是改革的前奏，科學(xué)分類是事業(yè)單位改革成功的關(guān)鍵。筆者從江西省南昌市農(nóng)業(yè)局學(xué)習(xí)調(diào)研了解到，南昌市農(nóng)業(yè)局下屬事業(yè)單位有20個(gè)，按機(jī)構(gòu)規(guī)格分類有正處級(jí)1個(gè)、正科級(jí)19個(gè)；按經(jīng)費(fèi)來源分類有全額撥款14個(gè)、差額撥款1個(gè)、自收自支2個(gè)、企業(yè)化管理3個(gè)。在這20個(gè)單位中，有的單位專業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)不對(duì)口；有的單位名不副實(shí)，工作經(jīng)費(fèi)來源不合理。由于各種問題的存在，形成發(fā)展不平衡，水平參差不齊。因此，南昌市農(nóng)業(yè)局在事業(yè)單位分類改革中首先摸清家底，邊清理，邊規(guī)范，邊分類，劃定每一個(gè)單位的職能，然后進(jìn)行科學(xué)分類，與此同時(shí)注重整合資源。

2.2 整合資源，進(jìn)行定位規(guī)范

南昌市農(nóng)業(yè)局下屬的20個(gè)事業(yè)單位中，同樣存在職能重復(fù)、分散、薄弱的現(xiàn)狀。為此，他們以清理整頓為契機(jī)，以整合資源，共謀發(fā)展為目的，對(duì)職能相近、性質(zhì)相同的單位進(jìn)行合并，同時(shí)撤消職能已不存在的單位。最終保留16個(gè)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位，其中，正處全額撥款1個(gè)，正科15個(gè)中有參公管理2個(gè)，全額撥款11個(gè)，企業(yè)化管理2個(gè)。

2.3 不減編，確保公益一類性質(zhì)

在南昌市農(nóng)業(yè)局最終保留的16個(gè)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位中，除參公管理2個(gè)和企業(yè)化管理2個(gè)外，其余12個(gè)都劃分為公益一類，并且將要進(jìn)一步強(qiáng)化公共職能，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)功能,建立健全農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、示范推廣、培訓(xùn)服務(wù)體系，加大科技興農(nóng)力度,推進(jìn)科技興農(nóng)進(jìn)程，以確保公益一類和不減編。

3 創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而不是單純的一刀切。事業(yè)單位能否健康發(fā)展、公益屬性能否得到強(qiáng)化，經(jīng)營(yíng)性質(zhì)能否放活，體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。

3.1 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)職能

3.1.1 從農(nóng)業(yè)科技定位來看，農(nóng)業(yè)科研推廣單位具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性和社會(huì)性。農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的職能是開展農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、技術(shù)推廣和培訓(xùn)服務(wù)。2012年的中央一號(hào)文件，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)科技的定位、定性和定向，力挺農(nóng)業(yè)科技，把農(nóng)業(yè)科技擺上更加突出位置。在農(nóng)業(yè)科技定位上，界定了“三性”：即顯著的公共性、基礎(chǔ)性和社會(huì)性。確定了“三是”：即農(nóng)業(yè)科技是確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量。在政策設(shè)計(jì)上，明確了“三大指向”：即強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、惠及農(nóng)村發(fā)展、富裕農(nóng)民生活。這充分說明，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作具有顯著的基礎(chǔ)性和公益性特征，既向社會(huì)提供公益服務(wù)，也為行政機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障。因此，農(nóng)業(yè)科研推廣單位只能作為公益一類事業(yè)單位而存在，并按照合理設(shè)置、科學(xué)管理、精簡(jiǎn)效能的原則建立聘用制度和崗位管理制度，堅(jiān)持按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理，實(shí)行一崗一薪、以崗定薪、崗變薪變。

3.1.2 從服務(wù)對(duì)象來看，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的服務(wù)是無償?shù)?。農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。就我國(guó)目前的現(xiàn)狀看，農(nóng)民是弱者，農(nóng)村是弱勢(shì)，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)，這三者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下同其他產(chǎn)業(yè)相比，表現(xiàn)為思想觀念落后，整體科技素質(zhì)低，生活水平低下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式落后，集約化程度低,生產(chǎn)周期長(zhǎng)、規(guī)模效益小，依賴自然因素且抗御自然風(fēng)險(xiǎn)能力差。于是，形成了經(jīng)濟(jì)上的貧困性、政治影響的微弱性、心理上的高度敏感性、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的低能性和風(fēng)險(xiǎn)承受的脆弱性。在發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)過程中，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的需求是多方面的、多樣性的，同時(shí)又是無償?shù)摹＿@就需要一個(gè)強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)科研推廣體系作為支撐，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位正是這一支撐體系的載體，就是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)，為社會(huì)無償提供具有公益性和共享性特點(diǎn)的公共產(chǎn)品。因此，從事基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的單位，只能作為公益一類事業(yè)單位而存在。

3.1.3 從資源配置來看，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位不能也不宜由市場(chǎng)配置資源。農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)資源包括：農(nóng)業(yè)科技人力、物力、財(cái)力和信息資源、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣體系、農(nóng)作物品種選育等方面，這些資源都是由政府控制或配置的。因?yàn)槟壳拔覈?guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，原有體制的一些弊端沒有消除，新體制尚未完全形成。加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有盲目性、風(fēng)險(xiǎn)性和滯后性的弱點(diǎn)，在市場(chǎng)體系不健全、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行不暢的情況下，讓市場(chǎng)配置農(nóng)業(yè)，肯定會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)的相對(duì)萎縮。如果完全憑借市場(chǎng)作出宏觀決策，極易導(dǎo)致“市場(chǎng)失效”，即由于經(jīng)濟(jì)中存在可獲信息的不完全性，或由于基礎(chǔ)設(shè)施落后等原因使市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，從而不能實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，政府不僅要及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，而且要綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段，履行管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。同時(shí)，還要根據(jù)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，從政策、投入、資源、市場(chǎng)交易、服務(wù)等方面健全對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)體系。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，也非常重視完善農(nóng)業(yè)科技推廣保障機(jī)制，通過法律保障和經(jīng)費(fèi)保障，規(guī)范農(nóng)業(yè)科技推廣工作。幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家都從法律上明確規(guī)定，公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系實(shí)行財(cái)政撥款，包括推廣機(jī)構(gòu)的人員工資和必要的辦公經(jīng)費(fèi)，由推廣機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌使用，政府的財(cái)政支持成為各國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)的主要來源。不僅發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)必然要補(bǔ)貼，中國(guó)的農(nóng)業(yè)也必然要走向補(bǔ)貼甚至高補(bǔ)貼。今年的中央一號(hào)文件在“三農(nóng)”投入上，加大了農(nóng)業(yè)投入和補(bǔ)貼力度，要求“持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，確保增量和比例均有提高。發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)科技投入中的主導(dǎo)作用，逐步提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)增加值的比重，建立投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制”。因此，從事基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的單位，只能作為公益一類事業(yè)單位而存在，只能由政府控制或配置資源，事業(yè)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由財(cái)政予以保證，由財(cái)政無償劃撥，同時(shí)也無償服務(wù)于農(nóng)村和農(nóng)民。

3.2 激發(fā)農(nóng)業(yè)事業(yè)單位生機(jī)與活力

構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求農(nóng)業(yè)事業(yè)單位既要提供技術(shù)和信息等公益性服務(wù)，又要提供農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，實(shí)行產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后及生產(chǎn)、加工、流通多環(huán)節(jié)互動(dòng)。因此要把公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)剝離開來，將從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，放活生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位，激發(fā)生機(jī)與活力，走自我發(fā)展之路。

3.3 探索承擔(dān)行政職能農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的改革之路

《意見》中一方面規(guī)定：對(duì)承擔(dān)行政職能的單位，逐步將其職能劃歸行政機(jī)關(guān)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)，但另一方面《意見》又明確不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額。這實(shí)際上對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位回歸行政機(jī)關(guān)造成了事實(shí)困難，形成行政職能回歸與兩不突破的困境。現(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，制度不夠健全，誠(chéng)信體系缺失，公共服務(wù)滯后，需要政府加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，勢(shì)必造成這些領(lǐng)域的行政管理和執(zhí)法任務(wù)不斷加重，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位工作任務(wù)也就很多。