云南科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

□云南農(nóng)業(yè)大學(xué)08城規(guī) 650223 李 密

1 云南城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀

1.1 城鄉(xiāng)一體化共識正在形成

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布施行，打破了多年來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)規(guī)劃管理模式，城鄉(xiāng)分治，重城市輕鄉(xiāng)村的規(guī)劃觀念得以改變。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，已經(jīng)成為我省現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，也是推進(jìn)全省又好又快發(fā)展的最首要任務(wù)，并已在城鄉(xiāng)建設(shè)決策者和廣大干部群眾中形成共識。到2020年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，人均GDP達(dá)到26200元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.0，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)比為 1.1（以城為 1）。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步完備

一是將城鄉(xiāng)一體化建設(shè)納入云南“十二五”發(fā)展規(guī)劃，完成了云南省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展（2009～2020年）總體規(guī)劃的編制工作，將實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，作為推進(jìn)云南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。編制了工業(yè)園區(qū)控制、城鄉(xiāng)交通、文物景區(qū)保護(hù)性開發(fā)利用、中小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃以及住房建設(shè)規(guī)劃、民建房控制性詳細(xì)規(guī)劃等，初步形成了從總體規(guī)劃到專業(yè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃體系。

1.3 城市規(guī)劃管理水平不斷提高

制定了相關(guān)的政策措施。先后出臺了《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、《云南城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)個人住宅建設(shè)規(guī)劃管理辦法》、《云南城市“四線”管理辦法》以及《農(nóng)民公寓建設(shè)有關(guān)問題的通知》、《村鎮(zhèn)個人住宅建設(shè)規(guī)劃和用地管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，細(xì)化規(guī)劃管理工作，做到了有章可循。城鄉(xiāng)面貌和群眾居住環(huán)境得到明顯改觀，城鄉(xiāng)土地得到增值。

1.4 規(guī)劃執(zhí)法力量得到加強(qiáng)

各州市成立了城市管理行政執(zhí)法局，負(fù)責(zé)城市管理行政執(zhí)法工作。違章建筑和亂搭亂建得到及時查處，規(guī)劃執(zhí)法力度得到加強(qiáng)。

2 城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問題

2.1 規(guī)劃宣傳缺乏深度和廣度

各地各部門在《云南省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展（2009～2020年）總體規(guī)劃》實(shí)施后，采取多種形式進(jìn)行了宣傳貫徹。但對規(guī)劃的宣傳缺乏深度和廣度，學(xué)習(xí)不夠。尤其是在農(nóng)村，部分農(nóng)戶和少數(shù)干部對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內(nèi)容知曉率低，規(guī)劃意識淡薄，只注重自身利益和眼前利益，缺乏整體觀念和大局意識。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設(shè)還不夠完善

一是由于目前正處在城鄉(xiāng)規(guī)劃二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變的過渡期，全省城鄉(xiāng)建設(shè)“一盤棋”統(tǒng)籌規(guī)劃的機(jī)制尚未形成。二是控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低。三是現(xiàn)有村莊規(guī)劃在編制過程中，由于時間倉促，缺乏調(diào)研論證和群眾的廣泛參與，不少村莊規(guī)劃不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，存在村莊規(guī)劃與農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際需要的矛盾。同時，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的居民點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有資金來源，對農(nóng)民缺乏吸引力。

2.3 土地集約利用不夠

一方面，部分工業(yè)企業(yè)用地規(guī)模偏大，少數(shù)企業(yè)多圈多占，圈而不用，導(dǎo)致土地集約節(jié)約利用不夠，城市發(fā)展建設(shè)可用地不足。另一方面，農(nóng)村大多數(shù)村組為自然村落，居住分散，部分農(nóng)戶宅基地面積過大。還有部分已建新房的農(nóng)戶不愿把老宅基地交村，形成“城中村”、“村中空”，影響了土地集約經(jīng)營和規(guī)?；a(chǎn)，造成了土地資源的浪費(fèi)。

2.4 脫貧任務(wù)仍十分艱巨

全省還面臨著73個國家級貧困縣、7個省級貧困縣、610.8萬貧困人口亟待解決溫飽問題。這些貧困人口多分布在邊境、民族和農(nóng)村地區(qū)，面臨著基礎(chǔ)設(shè)施不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整、生態(tài)環(huán)境治理欠賬、公共服務(wù)水平低、社會保障欠缺等重大問題。

2.5 建設(shè)資金投入不足

一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)“城中村”農(nóng)民公寓的建設(shè)不能滿足拆遷農(nóng)戶的住房需求，供需矛盾突出，廉租房、保障性住房缺口較大，建設(shè)資金投入不足。另一方面，由于財政轉(zhuǎn)移資金有限，村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，規(guī)劃點(diǎn)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套。

3 城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的對策建議

3.1 加大宣傳力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃

從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局的高度，充分認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的重大意義，尤其是要加強(qiáng)對農(nóng)戶的宣傳，要將村莊規(guī)劃的內(nèi)容廣而告之，做到家喻戶曉。增強(qiáng)規(guī)劃意識，形成依法依規(guī)建房的良好氛圍。樹立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃理念，建立健全城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體制，改變我省目前城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)狀，按照“區(qū)域化布局、點(diǎn)狀開發(fā)、梯度推進(jìn)”的思路，形成以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用等專項規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。

3.2 進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性

一是在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系時應(yīng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、先規(guī)劃后建設(shè)的原則，綜合考慮局部與全局、近期與遠(yuǎn)期、需要與可能、發(fā)展與保護(hù)等各種關(guān)系，適度超前，統(tǒng)籌兼顧。二是要堅持以人為本的理念，加大規(guī)劃的公眾參與度，提高規(guī)劃編制水平，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地做好城鄉(xiāng)規(guī)劃。三是要結(jié)合今年土地利用總體規(guī)劃修編工作，進(jìn)一步完善村莊規(guī)劃，保持村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的一致性，增強(qiáng)村莊規(guī)劃的可操作性。四是要進(jìn)一步擴(kuò)大控制性詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率。

3.3 做好農(nóng)村住房建設(shè)規(guī)劃

深入落實(shí)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的各項任務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村危舊房改造工程，調(diào)整和完善農(nóng)村住宅建設(shè)布局，推進(jìn)村莊規(guī)劃建設(shè)工程，著力實(shí)施好“百村示范”、“千村整治”、農(nóng)村“廣廈”工程、抗震加固等工程。嚴(yán)格項目準(zhǔn)入條件，實(shí)行規(guī)劃引導(dǎo)、強(qiáng)度控制、提高門檻等措施，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)新開工項目投資強(qiáng)度；對1億元以下的小項目不再單獨(dú)供地，按產(chǎn)業(yè)分類集中進(jìn)工業(yè)小區(qū)，實(shí)行道路、綠化、辦公等基礎(chǔ)設(shè)施共用。盤活閑置和低效利用土地，對容積率和投資強(qiáng)度達(dá)不到要求的閑置用地予以回購再利用。

3.4 加快民族、邊境、貧困地區(qū)的發(fā)展

繼續(xù)堅持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針，繼續(xù)深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“興邊富民”新三年行動，才能更好地貫徹中央“鞏固邊防、睦鄰友好、興邊富民、維護(hù)穩(wěn)定”的戰(zhàn)略方針，加快民族、邊境、貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)各民族共同繁榮，構(gòu)建和諧社會。

3.5 加大資金投入，加快城市群建設(shè)

通過招商引資，財政撥款、民間資金注入多種形式，借鑒皖江、環(huán)京津、長株潭、關(guān)中城市群建設(shè)模式和經(jīng)驗(yàn)，按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，打破行政區(qū)劃，以滇中、蒙開個、普寧景、大理、保騰潞瑞等五個城市群為主要聚集區(qū)域，以交通運(yùn)輸主干線為依托，盡快編制完成滇中、蒙開個、普寧景、大理、保騰潞瑞五大城市群發(fā)展規(guī)劃，有計劃有步驟地引導(dǎo)各類企業(yè)和人口向城市、縣城和中心鎮(zhèn)聚集。

總之，加快推進(jìn)云南城鄉(xiāng)一體化、新型城市化戰(zhàn)略勢在必行，要多措并舉構(gòu)建互動融合的城鄉(xiāng)建設(shè)格局，大力推進(jìn)郊區(qū)重點(diǎn)新城建設(shè)，引導(dǎo)城市人口和產(chǎn)業(yè)等要素向重點(diǎn)新城集聚，加快形成產(chǎn)城融合、功能有序、宜業(yè)宜居的組團(tuán)型、網(wǎng)絡(luò)化城市化發(fā)展格局，提高土地利用效率，走集約式城鎮(zhèn)發(fā)展道路，處理好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系。