化解村級(jí)債務(wù)的思考

□西山區(qū)農(nóng)林局 650100 何沿睿

1 西山區(qū)村級(jí)債務(wù)現(xiàn)狀及成因分析

1.1 現(xiàn)狀及特點(diǎn)

據(jù)2010年度農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示，至2010年12月末，西山區(qū)村組兩級(jí)債務(wù)賬面余額為11.52億元，主要表現(xiàn)有以下特點(diǎn)：

1）債務(wù)逾期嚴(yán)重，成為沉重包袱。西山區(qū)村級(jí)債務(wù)大部分是多年積累形成的，很大一部分屬呆賬、死賬。雖然債務(wù)問題近年來受到各級(jí)政府的高度重視，中央有關(guān)部門提出了化解債務(wù)的一系列要求和舉措，但收效并不大。新賬舊債，日積月累，數(shù)額越積越大，債務(wù)越壘越高，已形成了鄉(xiāng)村的一個(gè)沉重包袱。

2）債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。如果將我區(qū)2010年末11.52億元的村組兩級(jí)債務(wù)平均分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及個(gè)人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)1.28億元，每個(gè)居委會(huì)負(fù)擔(dān)2 021萬元，每個(gè)居民小組負(fù)擔(dān)291萬元，每位農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)8 336元。由此可見，我區(qū)村組債務(wù)負(fù)擔(dān)的沉重。

3）負(fù)債面廣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。債權(quán)人涉及個(gè)人、上下級(jí)單位、企業(yè)、各金融部門等，涵蓋許多方面；債務(wù)類別包括公用支出、吃喝招待、干部工資、農(nóng)民工錢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各種達(dá)標(biāo)及其他公益事業(yè)等，花樣繁多，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。

4）區(qū)域差異明顯。負(fù)債程度壩區(qū)高于山區(qū)。從我區(qū)2010年末數(shù)據(jù)分析可知，在全區(qū)11.63億元的村組債務(wù)中，福海、前衛(wèi)、馬街、?？谒膫€(gè)辦事處就有9.73億元，占84.5%。壩區(qū)在城區(qū)配套建設(shè)開發(fā)方面較為活躍，投資多負(fù)債也多。山區(qū)負(fù)債多是由于多年來國家在山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予了大量投入，而鄉(xiāng)村所需配套資金無法解決所造成。相比之下山區(qū)的債務(wù)相對(duì)少些。

1.2 成因分析

1）原有的財(cái)務(wù)管理體制及干部的短期執(zhí)政意識(shí)造成的不良債務(wù)。我區(qū)自1987年成立村級(jí)農(nóng)經(jīng)服務(wù)站以來，一直推行“組有經(jīng)濟(jì)、村委會(huì)集中管理”的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理方式，即：各個(gè)村民小組都有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)往來，其財(cái)務(wù)賬目統(tǒng)一由村級(jí)農(nóng)經(jīng)站代為管理的方式，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)經(jīng)站僅對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。這種管理方式，曾在20世紀(jì)90年代后的一段時(shí)期對(duì)我區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但是，隨著1999年村級(jí)體制的改革，村級(jí)組織實(shí)行“村民自治、自我管理、民主監(jiān)督”的管理方式，村級(jí)組織的職責(zé)和權(quán)限發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，這種財(cái)務(wù)管理方式漸漸顯現(xiàn)出種種弊端，其中最為嚴(yán)重的，就是村干部隨意拉用或借貸農(nóng)經(jīng)站（村民小組）的資金，為照顧親戚朋友，在程序不規(guī)范、手續(xù)不全的情況下，一是隨意將集體資金借給個(gè)人或企業(yè)，造成大量無法收回的呆賬死賬，二是對(duì)其他企業(yè)的盲目投資，由于企業(yè)經(jīng)營管理不善而虧損、破產(chǎn)或倒閉，無法找到債務(wù)人而形成的死賬。待到集體需要大項(xiàng)開支而資金不足時(shí)，只好向銀行或其他部門舉債，加之村組干部三年一換屆，更換比較頻繁，在這種“動(dòng)”的意識(shí)支配下，有錢敢花，無錢敢借，三年后一走了之，現(xiàn)任干部不管前任遺留下來的債務(wù)，即所謂的“新官不理舊賬”。導(dǎo)致債務(wù)無力償還，這樣，債務(wù)一屆累一屆，年年積累，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)“債臺(tái)高筑”的主要原因。鄉(xiāng)村集體企業(yè)少，缺少經(jīng)濟(jì)支撐，以前其經(jīng)濟(jì)來源主要靠“三提五統(tǒng)”，加之一些名不正言不順的攤派，甚至靠出賣土地、樹木等集體資產(chǎn)度日。在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的情況下，財(cái)政入不敷出，所欠債務(wù)無力償還，隨時(shí)間的推移，自然是“債臺(tái)”節(jié)節(jié)攀高?，F(xiàn)在“三提五統(tǒng)”取消了，攤派沒有了，集體資產(chǎn)也賣光了，可以說是斷了村組集體的財(cái)路。這就使村組償還債務(wù)的希望更加渺茫。

3）歷史性拖欠也是導(dǎo)致村組債務(wù)居高不下的一個(gè)重要原因。從第一點(diǎn)成因分析可看出，由于“新官不理舊賬”，現(xiàn)任村組干部不熱心前幾任遺留債權(quán)的催收，所以清收力度小，措施不力，導(dǎo)致大量的集體債權(quán)收不回來，而辦事時(shí)資金不足卻只好舉債，從而形成了大量的債務(wù)。由于歷史債務(wù)長期不還，形成了大量的利息支出，貸款利息使債務(wù)越滾越多。而貸款在鄉(xiāng)村債務(wù)中占大頭，因長期無力歸還，形成了大額的利息額，“利”越滾越多，債越積越大。

4）興辦公益事業(yè)增大債務(wù)額度。農(nóng)民增收離不開農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。公益事業(yè)建設(shè)涉及村村通、道路硬化、學(xué)校建設(shè)、農(nóng)電改造、廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多內(nèi)容。多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)均是采用國家出一點(diǎn)、地方拿一點(diǎn)、個(gè)人集一點(diǎn)的“三點(diǎn)”政策。而在多數(shù)情況下，當(dāng)國家出一點(diǎn)之后，所剩余的地方、個(gè)人“兩點(diǎn)”的配套資金無法配套。在這種情況下，一是有多少錢辦多少事；二是對(duì)那些要求高的項(xiàng)目則只有靠舉債解決了。

2 化解債務(wù)的途徑

1）逐級(jí)清理，摸清底數(shù)。村級(jí)債務(wù)涉及面廣，政策性強(qiáng)，數(shù)額巨大，情況復(fù)雜，是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)工程。清理工作量大，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，要充分認(rèn)識(shí)到清理村組兩級(jí)債務(wù)工作的重要性和緊迫性，要把清理村級(jí)債務(wù)作為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要配套措施來抓。必須由政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各級(jí)各方面的關(guān)系，制定嚴(yán)格的清理政策和細(xì)致的清理方案，做到清理工作積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)、有效。清理時(shí)要逐級(jí)、逐筆登記，摸清底數(shù)，分門別類，系統(tǒng)匯總，為有效化解村級(jí)債務(wù)提供真實(shí)的數(shù)字基礎(chǔ)。

2）強(qiáng)化管理，完善制度，鎖定債務(wù)。杜絕新債發(fā)生是確保村級(jí)債務(wù)得到有效化解的一個(gè)重要關(guān)口。一邊化解舊債務(wù)，一邊又有新債務(wù)發(fā)生，化解村級(jí)債務(wù)也就無從談起。要建立健全規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織舉債的各項(xiàng)規(guī)章制度，特別是要建立健全責(zé)任追究制度。對(duì)新事業(yè)的發(fā)展和新項(xiàng)目建設(shè)，要建立健全民主決策、民主管理機(jī)制，通過加強(qiáng)群眾監(jiān)督來健全財(cái)務(wù)管理，發(fā)揮村民理財(cái)小組的作用；實(shí)行居委會(huì)主任、居民小組長負(fù)責(zé)制，責(zé)任到人并進(jìn)行落實(shí)，嚴(yán)肅化債紀(jì)律，進(jìn)一步加大對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算的控管和公開力度，通過制度約束達(dá)到鎖定老債，不發(fā)生新債的目的。同時(shí)，要嚴(yán)禁公益事業(yè)超前發(fā)展，嚴(yán)禁一切達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，嚴(yán)禁一切對(duì)村、組的攤派行為，在化解舊債務(wù)的同時(shí)，堅(jiān)決制止新的不良債務(wù)的發(fā)生。

3）清收債權(quán)以化債。2010年末，我區(qū)村組債權(quán)賬面余額近3億元，這部分債權(quán)中的很大一部分由于期限較長已很難收回，但同樣也還有相當(dāng)一部分是應(yīng)該能收回而沒有收回的。應(yīng)建立健全債權(quán)清收制度，加大債權(quán)清欠力度。對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人拖欠集體的款項(xiàng)，要根據(jù)不同對(duì)象和性質(zhì)，分別采取經(jīng)濟(jì)、行政或法律手段等多種辦法進(jìn)行清收。一是對(duì)農(nóng)戶的借款和集資等欠款，要根據(jù)實(shí)際情況和承受能力，經(jīng)村民代表民主評(píng)議，扣除不合理的部分，促其主動(dòng)償還。對(duì)暫無還款能力的或一次還清有困難的，可由村組與農(nóng)戶簽訂還款計(jì)劃，分期償還。對(duì)確實(shí)無能力償還的農(nóng)戶，可經(jīng)過民主程序進(jìn)行核消。二是對(duì)國家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及其家屬的欠款，要限期清收。對(duì)有還款能力而拒不還款的單位和國家干部職工，可申請(qǐng)法院依法清收。對(duì)單位和個(gè)人長期占用集體資金和資產(chǎn)謀取私利的，要依法嚴(yán)肅查處。對(duì)單位、企業(yè)、個(gè)人形成的債權(quán)資金要組織力量，落實(shí)責(zé)任，限期收回；對(duì)涉及有糾紛的債權(quán)資金要以法律手段予以清收。通過債權(quán)資金的清收來抵消部分債務(wù)。

4）削減高息化債。為解決過去因借貸完成發(fā)工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和興辦企業(yè)等借欠的高息借款，要在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上由當(dāng)?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認(rèn)后統(tǒng)一換據(jù)，過去已付息的高出部分，可以用于抵沖本金。村組要根據(jù)各自償還能力，制定可行的化解債務(wù)的辦法，同時(shí)，各村組今后應(yīng)嚴(yán)禁高息借貸。

5）壓縮開支，節(jié)支償債。樹立勤奮創(chuàng)業(yè)意識(shí)和勤政廉潔意識(shí)，杜絕奢侈浪費(fèi)，對(duì)人員、車輛、會(huì)議、電話等實(shí)行定額管理，對(duì)無明文規(guī)定及超公費(fèi)配置范圍購買的小汽車、移動(dòng)電話要作價(jià)變賣。下鄉(xiāng)招待應(yīng)降低就餐標(biāo)準(zhǔn)，有食堂的就不應(yīng)到營業(yè)性餐廳就餐。實(shí)行村組干部交叉兼職，減少村組干部數(shù)量，從嚴(yán)控制村組干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)降低開支，以減少村組債務(wù)。

6）大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是償還村級(jí)債務(wù)和避免今后再發(fā)生新債的根本措施和長遠(yuǎn)之計(jì)。要大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收；要盤活現(xiàn)有的集體資產(chǎn)，不斷發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加集體積累。

7）建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，防止新的不良債務(wù)的發(fā)生。完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)公開、借(貸)款管理制度和干部任期和離任審計(jì)等項(xiàng)制度。村組興辦公益事業(yè)，必須遵循量入為出的原則，堅(jiān)持有多少錢辦多少事。對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)，要按照“一事一議”籌資籌勞審議程序進(jìn)行民主議定，民主決策。如確需借(貸)款的，也必須按規(guī)定程序，嚴(yán)格按程序辦事，防止村組干部的盲目舉債而形成新的債務(wù)。建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行干部任期和離任審計(jì)制度，對(duì)村組干部整個(gè)任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、債務(wù)、債權(quán)等情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)造成不良債務(wù)數(shù)額巨大的干部，要追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。