民辦非企業(yè)組織的艱難之路

本刊記者 何晶

從李萌為本刊記者提供的“北京慧靈2012年登記民非專項日志”中可以看到，僅2012年前三個月，慧靈與包括國家民政部、北京市政府、市民政局和市殘聯(lián)在內(nèi)的多個政府部門的接觸，申請次數(shù)就達(dá)到了18次之多，甚至達(dá)到一日被拒三次的“記錄”。

據(jù)國家民政部公布的2011年第四季度民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國注冊的社會組織已超過45萬個，其中社會團(tuán)體25.3萬個、民辦非企業(yè)組織20.2萬個、基金會2510個。由于注冊門檻過高，全國像北京慧靈這樣未能在政府注冊登記為民辦非企業(yè)身份的民間組織，只能在工商部門登記為企業(yè)，從事公益服務(wù)，按章納稅，壓力頗大。

而更多未注冊的民間草根N G O（Non-Governmental Organization），其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個統(tǒng)計數(shù)字，北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心主任俞可平曾估計在中國其數(shù)量至少有300萬。

注冊和資金向來都是讓草根NGO頭疼的兩大問題。

“蝸?！鄙暾埪?/h2>

北京慧靈的總部設(shè)在東四南大街演樂胡同110號，穿過朱紅色的大門，時而能聽見里面歡快的笑聲。智障人士經(jīng)常被比喻成“蝸?！?，因為他們與健全人相比，雖是在世上慢慢行走，但也愿享受美好風(fēng)景。

2000年北京慧靈剛成立時，第一個服務(wù)點設(shè)在故宮北門的西北角。如今已發(fā)展到6個服務(wù)點，5個日間服務(wù)中心。在北京慧靈，他們把服務(wù)點稱為“家庭”，李萌介紹說：“我們是模擬家庭式的，租一個兩居或三居的房子，一個家庭有6名學(xué)員（智障人士）充當(dāng)家庭成員，有員工模擬家庭媽媽和爸爸，給予學(xué)員生活上的支持。學(xué)員是我們的服務(wù)對象。”北京慧靈的理念就是通過推廣社區(qū)化的服務(wù)模式，提高智障人士的生活品質(zhì)。

北京慧靈成立12年以來，遞交的民非申請總共達(dá)到了58次?；垤`還為此成立了一個專項申請四人小組，李萌任組長。在2012年的“專項日志”中可以看到，主管部門的反饋意見，主要可以歸結(jié)為三條：一是，慧靈社區(qū)化管理的“分支機(jī)構(gòu)”（即慧靈的各個日間服務(wù)中心）不符合民非企登記條例；二則是需要了解慧靈的資金來源和性質(zhì)；還有新近被各區(qū)殘聯(lián)提得最多的理由就是：目前其轄區(qū)內(nèi)類似北京慧靈服務(wù)類型的機(jī)構(gòu)已經(jīng)很多，需求已接近飽和。并給予的建議是“調(diào)整思路”。

注冊和資金向來都是讓草根NGO頭疼的兩大問題。

北京慧靈一直都是參考民非的財政制度，但以工商企業(yè)的身份上稅。這樣不尷不尬的處境，使慧靈不僅在開展大型活動時申請公共場所受影響，更重要的是，政府每年給予社會組織的資金和政策扶持幾乎享受不到，李萌接受本刊記者采訪時說。

目前北京慧靈的資金來源主要可分為兩大部分，一部分是自己的創(chuàng)收：來源于學(xué)員收費、學(xué)員活動的收入，以及自己的活動籌款；另外一部分包括基金會的項目資金和一些社會捐助?！?011年的資金總額是150多萬，其中來自國外基金的項目資金33萬，但這不能用于日常運營?！?/p>

北京慧靈一直都在“創(chuàng)新思路”。據(jù)李萌介紹，2003年慧靈就嘗試了適合智障人士就業(yè)的模式——“胡同游”，他們與國外旅行社簽約，由學(xué)員自己接待外國游客和表演節(jié)目，學(xué)員可以從中獲得一部分收入。2009年又面向全國的智障人士，為他們創(chuàng)立了一個自主生活的平臺——蝸牛網(wǎng)。通過網(wǎng)絡(luò)平臺和實體活動（例如大型遠(yuǎn)足活動、親子游、運動會等等）相配合提高智障人士及其家人的生活品質(zhì)?！斑@個項目前三年是試水期，到今年8月份結(jié)束。之后項目支持的基金會要求我們自身能力進(jìn)一步提升，以后的資助力度可能就沒那么大了?！?/p>

而同樣是注冊為工商企業(yè)、專門為孤獨癥兒童服務(wù)的北京星星雨教育研究所，“在1993年注冊時只有工商企業(yè)這一種選擇，這些年也曾兩次申請過注冊民非，但也都沒有獲得通過。但隨著全社會對于自閉癥的認(rèn)識和關(guān)注越來越多，星星雨做出品牌了?！薄靶切怯辍钡膶O忠凱老師為本刊記者介紹，其所在的朝陽區(qū)民政局近年來都對它較為扶持，一般民非能夠享受的優(yōu)惠政策，星星雨基本可以獲得，只是今年并未獲得政府購買公共服務(wù)的份額。

北京慧靈之后還將繼續(xù)申請民非，李萌也還在調(diào)整思路，今后申請的重點或許放到蝸牛網(wǎng)上，同時他們還和“星星雨”聯(lián)合一起籌辦了針對孤獨癥患者的服務(wù)機(jī)構(gòu)“大福家”。

門檻到底有多高？

草根NGO的注冊之難已非一日之寒。

上世紀(jì)80年代末，政府為了整頓NGO管理混亂的局面，頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》，確立了民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理制度，對社會組織的管理從此趨于規(guī)范和嚴(yán)格。

目前實施的是1998年重新修訂和頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，對社會組織（分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會三類）的定義趨于寬泛，但仍規(guī)定其成立都必須有業(yè)務(wù)主管單位的同意，同時，對活動場所、資金來源和工作人員等硬件都有明確要求。

僅需業(yè)務(wù)主管單位這一項，就使眾多的草根NGO望門檻興嘆。政府部門各有其出任業(yè)務(wù)主管單位的顧慮，或相互推諉。北京慧靈在最近幾十次的申請活動中，“找遍了西城、東城、豐臺、昌平、朝陽等區(qū)殘聯(lián)，沒有一個愿意受理?！北本┗垤`的創(chuàng)始人孟維娜對記者說。

但改革的嘗試也在不斷涌現(xiàn)：

從2008年起，深圳已經(jīng)率先對社會組織管理進(jìn)行探索，對工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行“無主管登記”。

2010年2月，北京首次明確社會組織“直接登記”試點，中關(guān)村園區(qū)的社會組織設(shè)立可以直接向民政局登記，不再需要掛靠。

2010年6月，成都開展社會組織登記制度改革，工商經(jīng)濟(jì)類和社會福利類社會組織登記時，申請人可直接在登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)。

從2012年1月1日開始，廣州已經(jīng)開始實施除依據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定需前置行政審批外，包括公益服務(wù)類、社會服務(wù)類在內(nèi)的八類社會組織等可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。

今年北京市則將試點推廣到全市，規(guī)定工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類等四大類組織可直接在民政部門登記注冊。

但實際情況未必能有水到渠成之效果。南都公益基金會副秘書長劉洲鴻對本刊記者表示，其實政府對民間NGO申請民非身份的門檻“并沒有放低，基本上還是難獲注冊”。拿深圳市的試點來說，“深圳市還是很慎重，不是只要去注冊就能獲批。因為雖然不用找政府部門做業(yè)務(wù)主管，但實際上這個業(yè)務(wù)主管的責(zé)任就落到了民政部門自己身上，還是沒有打破所謂的雙層管理。”

清華大學(xué)創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝教授接受本刊記者采訪時則表示，總體而言，廣東的政策還是取得了一定成效，直接登記的社會組織數(shù)量不斷增長。目前，北京也適度放開了申請工作?！安贿^，北京只對部分類型、部分社會組織有所放開。主要原因還是擔(dān)心社會組織登記放得太開，監(jiān)管跟不上，反而容易出問題?！?/p>

北京只對部分類型、部分社會組織有所放開。主要原因還是擔(dān)心社會組織登記放得太開，監(jiān)管跟不上，反而容易出問題。

劉洲鴻還指出，最重要的是上位法要突破管理體制。諸如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等其中早已不適應(yīng)現(xiàn)今情況的條例規(guī)定，是否應(yīng)該及時修訂。民政部部長李立國在今年全國兩會上說，從2005年開始，在代表建議和委員提案中，就已有大量促進(jìn)《慈善法》立法的內(nèi)容。民政部將繼續(xù)積極參與和推動此項工作的展開。

2011年9月，北京慧靈為學(xué)員們組織的運動會。供圖/北京慧靈

申請背后的資源困境

其實，北京慧靈這兩年積極申請民非身份還有一個重要的原因。近幾年，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和歐美自身經(jīng)濟(jì)危機(jī)等的情況，各發(fā)達(dá)國家紛紛縮減了對外援助預(yù)算，如英國國際發(fā)展部已在2011年停止對華經(jīng)濟(jì)援助。北京慧靈在國外基金會能夠申請的項目資金越來越少，在國內(nèi)又得不到政府支持，因此只能轉(zhuǎn)而積極申請民非，爭取政府資源。

合法身份與NGO的經(jīng)費來源是緊密相連的。更多的草根NGO因為沒有合法身份，更談不上免稅資格，國內(nèi)本身公益慈善資源分布不平衡，原本還可寄望于境外資金，如今則面臨更艱難的境地。近兩年，資源困境越發(fā)凸顯，越來越多的草根NGO處于關(guān)閉或停滯不前的狀態(tài)。

2009年底，蝸牛網(wǎng)項目啟動儀式。 供圖/北京慧靈

至于進(jìn)一步降低社會組織的申請門檻，能否改善這種情況，劉洲鴻對記者說：“現(xiàn)在還不好說，但是如果放開，至少這些慈善機(jī)構(gòu)都有了平等的起點，有了平等競爭的機(jī)會?！边M(jìn)而促使公益慈善機(jī)構(gòu)提高公開透明度和工作效率等，也能激發(fā)公眾的捐贈熱情。2010年中國的社會捐贈總額已達(dá)700億，“這對于增加公益資源的總量，和促進(jìn)整體行業(yè)的發(fā)展，都有好處。”

“登記注冊只是社會組織發(fā)展的條件之一。資金困境是全世界社會組織都面臨的挑戰(zhàn)。登記為民非，本身并不能緩解困境。只是由于有合法身份，可以獲得減免稅資格，有條件得到政府購買公共服務(wù)的資格?！编噰鴦俳淌趯Υ税l(fā)表的看法側(cè)重點有所不同，“資源分布不均，這不可避免。優(yōu)勝劣汰。關(guān)鍵是機(jī)會公平，政府購買公共服務(wù)時程序正義，公開透明?！?/p>

我國的政府購買公共服務(wù)的實踐剛剛起步。［政府購買公共服務(wù)，是指政府機(jī)關(guān)及公共部門按照法定程序，將原來由政府直接承擔(dān)的公共服務(wù)事項，以合同方式交給有資質(zhì)的社會組織（包括民營企業(yè)）完成。政府對社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評估后支付服務(wù)費用。］

2010年9月，廣州市召開了一次政府購買社會服務(wù)供需見面會，廣州市20條街道、34家社工服務(wù)機(jī)構(gòu)同時參加。這是政府機(jī)構(gòu)第一次舉辦與民辦社工機(jī)構(gòu)的洽談會。

在2011年3月28日下發(fā)的“北京市民政局關(guān)于印發(fā)《北京市2011年政府購買社會組織公益服務(wù)項目目錄》的通知”中可以看到，2011年北京市民政局“圍繞服務(wù)民生類、公益服務(wù)組團(tuán)類、專業(yè)服務(wù)類、培育發(fā)展類、參與社會管理類五大方面購買600項社會組織公益服務(wù)項目”。

但隨之購買目錄不明晰、買賣雙方權(quán)責(zé)不清、公共服務(wù)市場發(fā)育困難等問題也漸漸浮出水面。

隨著政府角色逐漸從大包大攬的“全能型”，向著分工精細(xì)的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，政府購買公共服務(wù)的進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展將被提上日程。

溫家寶總理在今年《政府工作報告》上明確提出“要理順政府和社會組織的關(guān)系”，他同時在3月19日舉行的第十三次全國民政會議上提出，相比之下，我國的社會管理和公共服務(wù)體制改革相對滯后，公共管理服務(wù)還不能滿足人們的期待和愿望。政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。

這對于數(shù)量巨大的草根NGO來說，不啻為一個好消息，但對于它們自身來說，“仍需進(jìn)一步地提升專業(yè)性、公開透明度和管理水平等各個方面。但最重要的還是要解決資源的問題，有了資源，這個行業(yè)才能吸引人才進(jìn)來，行業(yè)水平才能逐漸提升?！眲⒅搌櫿f。