可持續(xù)發(fā)展：自然保護區(qū)傳統(tǒng)環(huán)境權利主體演變

2012-08-11 03:19:50丁偉

重慶行政 2012年6期

□丁偉

一、自然保護區(qū)傳統(tǒng)環(huán)境權利主體演變的緣起

自然保護區(qū)作為一種具有生態(tài)安全戰(zhàn)略重要意義的環(huán)境保障區(qū)域，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。1872年美國聯(lián)邦政府通過黃石法案（Yellowstone Act）成立世界上第一座國家級公園——黃石公園。這意味著由政府直接集權管理的以大面積、隔離式為特征的保護區(qū)建設發(fā)軔，并經(jīng)過100多年的歷程，全球自然保護區(qū)個數(shù)超過44000個，面積占其全球陸地面積的11.68%[1]。就中國的情況而言，據(jù)2011年國家環(huán)保總局統(tǒng)計，全國各類自然保護區(qū)2640個，保護區(qū)面積約占全國陸地面積的14.93%。自然保護區(qū)所在地區(qū)，大多數(shù)具有信息閉塞，交通不發(fā)達，社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下的特點，其中很多保護區(qū)內(nèi)或周邊存在大量社區(qū)，社區(qū)人口壓力大[2]。經(jīng)濟發(fā)展落后的西部地區(qū)，有112個國家級自然保護區(qū)，面積占全國國家級自然保護區(qū)總面積的87.39%。據(jù)相關研究表明，自然保護區(qū)內(nèi)或周邊存在成型社區(qū)的80%以上[3]，平均每個區(qū)內(nèi)定居1.5萬人，周邊人口可達5萬人左右[4]。由于保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)三個區(qū)域帶，每個區(qū)域帶有嚴格的禁止要求，這就涉及到當?shù)鼐用竦那猩砝?，如果沒有進行有序的規(guī)劃，勢必對當?shù)鼐用竦纳姘l(fā)展造成影響。

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展,越來越需要多種要素投入，傳統(tǒng)經(jīng)濟學所認為的不計價格同時可以無限供給的自然資源開始變成價格逐漸升高、存量大幅減少的經(jīng)濟要素，引起社會上不同團體、機構和組織對自然環(huán)境資源的爭奪。自然保護區(qū)由于其生態(tài)系統(tǒng)相對完整、自然資源比較豐富等特點，必然成為許多利益方搶占的“香饃饃”。因此，作為自然保護區(qū)內(nèi)資源的傳統(tǒng)主體會由當?shù)鼐用裣蚱渌嫒后w演變。本文將對這一演變過程作理論上的分析。

二、環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)環(huán)境權利剝奪

無論是從經(jīng)濟學還是政治學的角度看，對于一個地區(qū)環(huán)境資源開發(fā)的自由選擇權利應該屬于當?shù)鼐用?，這是一個無法否認的經(jīng)驗判斷。即使我們引入產(chǎn)權的概念也是如此。因為環(huán)境作為一種支撐主體生存與發(fā)展的客體，是依賴于主體的。因而我們可以定義傳統(tǒng)環(huán)境權利為“無論是否實施產(chǎn)權制度，長期以來世代居住在環(huán)境區(qū)的居民在抉擇環(huán)境資源開發(fā)利用方式與處置環(huán)境物品方面所具有的行為自由”。該定義有兩層意思：一是居住在環(huán)境區(qū)的居民是該環(huán)境區(qū)內(nèi)環(huán)境資源的傳統(tǒng)權利主體；二是基于這種權利，居民擁有決定如何開發(fā)利用環(huán)境資源的自主權。如果在沒有建立自然保護區(qū)之前，居民可以根據(jù)自己的生產(chǎn)生活需要開發(fā)利用該區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源，比如開墾、采礦、砍伐木材等活動。但是由于全球環(huán)境問題突顯,加上可持續(xù)發(fā)展理論的鼓吹，原先當?shù)鼐用窨梢匀我庵浜褪褂玫淖匀画h(huán)境資源被納入社會公共資產(chǎn)——作為一種維持全社會以及后代子孫發(fā)展所必須的環(huán)境資產(chǎn)，不再受居民自由使用。因而在事實上環(huán)境區(qū)居民的傳統(tǒng)環(huán)境權利被剝奪，這種剝奪可以從三方面體現(xiàn)。

（一）可持續(xù)發(fā)展理論框架下的傳統(tǒng)環(huán)境權利剝奪

在可持續(xù)發(fā)展理論框架下，環(huán)境資源作為一種公共資產(chǎn)衍生出三種主體：環(huán)境區(qū)主體、其他社會成員（環(huán)境區(qū)以外）、后代子孫?；谶@三種主體相應產(chǎn)生三種權利：一是環(huán)境區(qū)居民對環(huán)境資產(chǎn)的產(chǎn)權要求，即傳統(tǒng)環(huán)境權利；二是其他社會成員具有享受良好環(huán)境資源的權利要求，該權利是一種衍生主體的基本環(huán)境權利；三是后代子孫擁有“不損害其滿足需求的發(fā)展”而必需的環(huán)境資源權利，該種權利是當代人對后代子孫的倫理義務。由于我國私有產(chǎn)權制度目前還不完善，環(huán)境區(qū)居民對環(huán)境區(qū)內(nèi)環(huán)境資源的產(chǎn)權無法得到保障，加上后面兩種衍生權利的分割，環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)環(huán)境權利就很容易被剝奪。

不難看出，若是以其他社會成員享受良好環(huán)境資源（包括自然保護區(qū)）的基本環(huán)境權利來擠壓環(huán)境區(qū)居民的傳統(tǒng)環(huán)境權利，暗含了一種假設，即“將部分人群（環(huán)境區(qū)居民）在社會制度不完善與技術水平較低條件下所產(chǎn)生環(huán)境問題的負面影響放大到威脅人類社會未來發(fā)展的人類整體生存安全層次，要求全面保護環(huán)境，確實走向了另一個環(huán)境保護至上論的極端”。若是以當代人應當為后代子孫盡到“不損害其滿足需求的發(fā)展”倫理義務看，“可持續(xù)發(fā)展理論強調(diào)后代人發(fā)展機會剝奪問題，以環(huán)境區(qū)外居民，乃至整個社會以‘選擇價值’、‘支付意愿’等非直接使用價值需求，否定環(huán)境區(qū)居民開發(fā)利用環(huán)境資源以獲取直接使用價值的公共決策”，事實上又產(chǎn)生了另一種剝奪，即對環(huán)境區(qū)內(nèi)居民的環(huán)境剝奪，也就是對環(huán)境區(qū)內(nèi)居民傳統(tǒng)環(huán)境權利的剝奪。

（二）管理目標變化下的傳統(tǒng)環(huán)境權利剝奪

按照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（后文一律簡稱《條例》）規(guī)定，建設和管理自然保護區(qū)的目標是為了保障自然資源的豐富性和生物多樣性，并且將自然保護區(qū)劃分為三類區(qū)域：核心區(qū)，自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，禁止任何單位和個人進入；核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準進入從事科學研究觀測活動；緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。在三種區(qū)域內(nèi)，禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。這事實上限制了環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活活動如狩獵砍伐等權利。《條例》是在環(huán)境產(chǎn)權國有（我國自然資源產(chǎn)權大多歸國有）的基礎上，將傳統(tǒng)環(huán)境權利的法定主體由環(huán)境區(qū)居民變更為國家，傳統(tǒng)環(huán)境權利的直接主體就成了自然保護區(qū)的管理組織或機構。由于《條例》中有關自然保護區(qū)的設立、申請和管理規(guī)定為地方政府留有太大操作空間，那么在以經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護為政績考核主要評價內(nèi)容的情況下，加上自然保護區(qū)管理費用大多有地方政府負擔，根據(jù)經(jīng)濟理性和收益最大化的驅(qū)動，地方政府會通過降低自然保護區(qū)等級或是自行出臺規(guī)章對自然保護區(qū)進行開發(fā)。

管理目標發(fā)生改變，由申請時的單一保護目標變?yōu)楸Ｗo與開發(fā)雙重目標，而且往往是突出后者。此時管理機構及其代理組織通過政策法規(guī)獲得自然保護區(qū)傳統(tǒng)環(huán)境權利，從而環(huán)境區(qū)居民的傳統(tǒng)環(huán)境權利被剝奪。管理目標的轉(zhuǎn)變同時也對環(huán)境區(qū)狀況產(chǎn)生負面影響。

（三）利益沖突中的傳統(tǒng)環(huán)境權利剝奪

根據(jù)中科院生態(tài)環(huán)境研究中心對12個國家級自然保護區(qū)案例研究和85個自然保護區(qū)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國建設自然保護區(qū)的40多年來，保護區(qū)的建立主要靠行政命令，缺乏明確而完善的法律程序和依據(jù)。在自然保護區(qū)建設過程中，土地森林等資源由國家交予地方政府管理。另外國家對自然保護區(qū)的管理經(jīng)費支持嚴重不足，各自然保護區(qū)一般通過各種渠道創(chuàng)收增加經(jīng)濟來源。問卷調(diào)查顯示，38%的自然保護區(qū)設置了生產(chǎn)經(jīng)營科，19%的保護區(qū)設置了旅游科。同時，調(diào)查還顯示，85個自然保護區(qū)的創(chuàng)收總收入5208.93萬元，資源收獲所得收入總和為1039.22元。環(huán)境管理的保護目的扭曲，自然保護區(qū)成為管理機構及相關聯(lián)組織的環(huán)境資產(chǎn)。更重要的是，在這些資源收益中，環(huán)境區(qū)居民所獲得收益十分有限（見表1）。由于環(huán)境區(qū)居民原有傳統(tǒng)環(huán)境權利被剝奪，出現(xiàn)了大量的居民違法開發(fā)利用自然保護區(qū)環(huán)境資源現(xiàn)象（見表2）。

該項研究表明，建設自然保護區(qū)的過程實際上是一種對環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)環(huán)境權利剝奪的過程，此過程中無可避免的產(chǎn)生當?shù)鼐用衽c自然保護區(qū)爭奪土地使用權、社區(qū)與自然保護區(qū)爭奪資源的使用權、平等經(jīng)營權和利益分配權等矛盾和沖突。

[1]燕乃玲等，世界保護區(qū)研究的新進展[J].農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，2003,19（3）：49～52.

[2]劉靜，苗鴻，歐陽志云，李曉光.自然保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)關系的典型模式[J].生態(tài)學雜志，2008,27（9）：1612～1619.

[3]傅曉莉.中國西部自然保護區(qū)社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展研究[J].未來與發(fā)展，2005（5）：51～53.

[4]蘇揚.改善中國自然保護區(qū)管理的對策[J].綠色中國，2004（09）：25～28.

[5]楊潤高等.試論可持續(xù)發(fā)展理論的先天性缺陷[J].開發(fā)研究，2004（4）：80～84.