論農(nóng)村土地征收過程中農(nóng)民知情權(quán)的保護(hù)——兼論媒體的作用

[摘 要]在當(dāng)前的農(nóng)村集體土地征收過程中，農(nóng)民的利益時(shí)常受到嚴(yán)重的侵害。除了《土地管理法》和其他相關(guān)的法律、法規(guī)的設(shè)置外，與農(nóng)民不能參與土地征收的決策過程、對相關(guān)的征收信息不知情等有很大的關(guān)系。在不能改變實(shí)體法的前提下，充分發(fā)揮媒體在土地征收的征收審批程序、“公告與登記”程序、聽證與裁決程序中的作用，落實(shí)集體土地征收過程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，對保障被征收者的權(quán)益有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]集體土地征收；征收過程；媒體的作用

在當(dāng)前的農(nóng)村集體土地征收過程中，侵害農(nóng)民權(quán)益時(shí)常發(fā)生的原因很大程度上是由于農(nóng)民知情權(quán)的缺失造成的。因此，充分發(fā)揮各種媒體在政府與民眾之間的溝通橋梁作用，特別是手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體的作用，使農(nóng)民通過參與土地征收的征收審批程序、“公告與登記”程序、聽證與裁決程序，對土地征收的有關(guān)程序、信息進(jìn)行真實(shí)的披露、評價(jià)、解釋、分析，滿足公民特別是被征收者的知情權(quán)，促進(jìn)被征收者的參與權(quán)，完善被征收者的申訴權(quán)，增加土地征收程序的透明度、減少暗箱操作和侵害農(nóng)民權(quán)益事件發(fā)生，達(dá)到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、緩解社會沖突的目的。

一、農(nóng)民在集體土地“征收審批”程序中知情權(quán)的保護(hù)

（一）我國現(xiàn)階段集體土地征收審批中存在的問題

我國現(xiàn)階段集體土地征收審批中存在的問題主要在一下兩個(gè)方面：

一是“公共利益”界定不明確，地方政府可以肆意擴(kuò)大“公共利益”的范圍。土地征收是行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，依公權(quán)力強(qiáng)制剝奪農(nóng)村集體土地所有權(quán)為國家所有的行為。[1] 也就是說，“公共利益”是我國法定的土地征收的唯一依據(jù)和目的。然而，我國現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》等與土地征收相關(guān)法律、法規(guī)對“公共利益”的范圍、界定的主體和審查標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)范，從而導(dǎo)致地方政府在土地征收的審批程序中肆意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，[2]這也是我國很多地方的土地征收事件，政府所謂的公共利益不被民眾認(rèn)同的原因之一。

二是土地征收審批是行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定，被征收者對土地征收程序沒有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。由于土地征收法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在信息占有上的“不對稱”，被征收者作為一方當(dāng)事人并沒有享有足夠的知情權(quán)與參與權(quán)，在利益受到損害時(shí)的申訴權(quán)或者訴訟權(quán)也沒有得到應(yīng)有的保障。

（二）我國現(xiàn)階段集體土地征收審批中農(nóng)民知情權(quán)的保護(hù)

在我國現(xiàn)階段集體土地征收審批程序中，媒體，特別是現(xiàn)代媒體，可以充分發(fā)揮信息靈敏和受眾廣泛的優(yōu)勢，將政府征收土地和征收審批的相關(guān)信息及時(shí)公諸于眾，使征收審批程序向集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人開放，使集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人參與到行政程序過程中。

首先，媒體可以利用自己的信息優(yōu)勢，引導(dǎo)民眾對土地征收的必要性進(jìn)行論證與說明。如果公眾認(rèn)為土地征收的最終目的是為了“公共利益”的，應(yīng)當(dāng)主動發(fā)揮媒體的優(yōu)勢，盡力做好政府與民眾之間的雙向溝通與交流以平衡土地征收雙方的權(quán)益；如果公眾認(rèn)為土地征收的最終目的不是為了“公共利益”的，應(yīng)當(dāng)將民眾的意志及時(shí)、完整、準(zhǔn)確的反饋給有土地征收審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)，促使行政機(jī)關(guān)作出更加符合“公共利益”決策。

其次，媒體可以利用自身的信息優(yōu)勢，通過媒體的跟蹤、參與，實(shí)現(xiàn)民意與政府決策的溝通、反饋，進(jìn)一步完善民眾在土地征收審批程序中的知情權(quán)和參與制度，實(shí)現(xiàn)被征收者維權(quán)的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)。

二、農(nóng)民在集體土地公告與登記程序中知情權(quán)的保護(hù)

（一）我國在土地征收的“公告與登記”程序中存在的問題

經(jīng)過土地征收審批程序后，征地機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和《征用土地公告辦法》所規(guī)定的公告內(nèi)容詳細(xì)、明確的告知公眾，特別是被征收者。但是在實(shí)踐中征地機(jī)關(guān)不愿將法定公告內(nèi)容告知集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，嚴(yán)重剝奪了被征收者的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。我國現(xiàn)階段在土地征收的“公告與登記”程序中存在的問題主要有一些幾方面：

一是征地機(jī)關(guān)的公告內(nèi)容不具體、不明確，妨害了被征收者知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)的行使。二是公告的行使方式存在缺陷，公告張貼的時(shí)間、地點(diǎn)、方式對被征收者的權(quán)益造成嚴(yán)重的影響。三是土地和建筑物權(quán)益登記爭議的解決和登記結(jié)果的公示不是必然的公示程序。

（二）我國現(xiàn)階段集體土地征收“公告與登記”審批中農(nóng)民知情權(quán)的保護(hù)

首先，對于征地機(jī)關(guān)的公告內(nèi)容，《征用土地公告辦法》第五條規(guī)定：“征用土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；（二）被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。”[3]征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《征用土地公告辦法》的規(guī)定，將土地征收的法定內(nèi)容，特別是征收的土地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通過多種種媒體予以具體、明確地公告，以滿足被征收者主張自己權(quán)益所需要的知情權(quán)。

其次，對于公告的行使方式，除了行政機(jī)關(guān)按照法定的時(shí)間、地點(diǎn)予以張貼外，媒體可以充分發(fā)揮自己的信息優(yōu)勢，將土地征收有關(guān)的信息及時(shí)的傳達(dá)給公眾，特別是與該次土地征收相關(guān)的公眾?？梢圆扇V播、電視、報(bào)紙，甚至手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等多種方式，甚至采用直接送達(dá)的方式將有關(guān)的土地征收信息傳達(dá)到相關(guān)的被征收者，避免嚴(yán)重剝奪被征收者知情權(quán)和參與權(quán)的現(xiàn)象的發(fā)生。

最后，對于土地和建筑物權(quán)益登記爭議的解決和登記結(jié)果的公示程序，媒體可以及時(shí)的將土地和建筑物權(quán)益登記爭議的解決和登記結(jié)果傳達(dá)給公眾，同時(shí)及時(shí)地將公眾和相關(guān)利益人的要求反饋給有關(guān)的政府機(jī)關(guān)，使公告和登記程序置于公眾監(jiān)督之下。

三、農(nóng)民在集體土地“聽證與裁決”程序中知情權(quán)的保護(hù)

（一）我國土地征收聽證與裁決程序中存在的不足

在我國現(xiàn)行的土地征收決策程序中，地方政府與被征收者之間享有信息的“不對稱性”也是決定被征收者的弱勢地位的重要因素之一，因?yàn)椴荒鼙Ｕ媳徽魇照叩闹闄?quán)，沒有足夠的土地征收的相關(guān)信息，被征收者的參與權(quán)、申訴權(quán)和其他實(shí)體權(quán)利的主張和維護(hù)都將成為“無源之水”。為了使被征收者一定程度上能夠參與土地征收決策，國務(wù)院國土資源部具體且明確規(guī)定了在土地征收程序中聽證程序的適用規(guī)則。

即使舉行聽證會，參加聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和人員都是由地方政府預(yù)先安排的——因此現(xiàn)在有一些人專門從事征收、拆遷的“代表”職業(yè)，“拆托”，再加上聽證過程、聽證記錄法律意義形式化等因素，無法充分保障被征收者權(quán)利。導(dǎo)致土地征收過程中的聽證與裁決程序流于形式化。

（二）我國現(xiàn)階段集體土地征收“聽證與裁決”程序中農(nóng)民知情權(quán)的保護(hù)

針對我國土地征收聽證與裁決程序中存在的不足，在不改動現(xiàn)行法的前提下，充分發(fā)揮各種媒體的作用，保障被征收者的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，對完善土地征收聽證與裁決程序有著重要意義。

按照國土資源部《國土資源聽證規(guī)定》第十四條的規(guī)定，參加聽證會的代表由主管部門根據(jù)擬聽證事項(xiàng)與公民、法人或者其他組織的申請情況進(jìn)行指定。被指定的參加聽證會的代表，有的就是專門從事征收、拆遷的“代表”——所謂的“拆托”。即使被征收土地的農(nóng)民被指定為參加聽證會的代表，由于受知情權(quán)的限制，對土地征收的相關(guān)信息知之較少，無法達(dá)到《國土資源聽證規(guī)定》第九條第（三）項(xiàng)所規(guī)定的要求，——“當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證、申辯，提出維護(hù)其合法權(quán)益的事實(shí)、理由和依據(jù)（聽證會代表對擬聽證事項(xiàng)的必要性、可行性以及具體內(nèi)容發(fā)表意見和質(zhì)詢）”。而主管部門在報(bào)批擬定或者修改的基準(zhǔn)地價(jià)、擬定或者修改的區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，所附具的聽證紀(jì)要就是根據(jù)聽證記錄整理而成的。[4]

在我國土地征收聽證與裁決程序中，地方政府可以利用各種媒體公告召開聽證會的時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員、聽證的事項(xiàng)等有關(guān)信息，聽證會召開的整個(gè)過程向媒體開放，特別是公眾關(guān)注的、像土地征收等熱點(diǎn)、難點(diǎn)事項(xiàng)的聽證會。除了傳統(tǒng)媒體的報(bào)道外，地方政府還應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體就公眾關(guān)心的問題進(jìn)行溝通、交流。媒體也應(yīng)當(dāng)以“公眾代言人”的角色積極關(guān)注聽證會的過程，特別是土地征收的事實(shí)、法律依據(jù)和理由說明。通過公開聽證程序，讓公眾了解聽證事項(xiàng)的決策過程，增加行政決策的透明度，擴(kuò)大公眾對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的公信力。

總之，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》，主動公開土地征收程序中相關(guān)的政府信息并對某些相關(guān)信息進(jìn)行說明——這些信息的公開和理由的說明都應(yīng)當(dāng)通過多種媒體向社會公眾傳達(dá)，通過媒體，做好政府與民眾就集體土地征收過程的雙向溝通，避免群體事件和上訪事件的發(fā)生。

[參考文獻(xiàn)]

[1]胡錦光,王鍇.論我國憲法中公共利益的界定[J].中國法學(xué),2005,（1），19-27.

[2]尹萌.我國土地征收制度研究[J].決策與信息：財(cái)經(jīng)觀察，2008（6），128 .

[3]《征用土地公告辦法》（中華人民共和國國土資源部第10號令），2001年10月22日公布，2002年1月1日起施行.

[4]《國土資源聽證規(guī)定》（中華人民共和國國土資源部第22號令）2004年1月9日公布，2004年5月1日實(shí)施.

[作者簡介]楊中領(lǐng)（1968—），男，河南許昌人，許昌學(xué)院法政學(xué)院，講師，研究方向：憲政與法治。