行政調(diào)解機(jī)制在日照侵權(quán)糾紛中的適用研究

[摘 要]城市化使城市人口和土地的矛盾日益加劇，由此引發(fā)的日照侵權(quán)糾紛日益增多。我國(guó)關(guān)于日照侵權(quán)糾紛的法律規(guī)定很不完善，各地法院法律適用不統(tǒng)一，判決結(jié)果不能使當(dāng)事人信服，難以徹底平息糾紛。在判決和調(diào)解兩種解決方案中，調(diào)解更具優(yōu)勢(shì)，這是從對(duì)日照侵權(quán)糾紛的利益主體多樣性、法律關(guān)系復(fù)雜性、案件技術(shù)性及社會(huì)影響等方面分析得出的結(jié)論。文章基于日照侵權(quán)糾紛的特點(diǎn)，重點(diǎn)論述行政調(diào)解機(jī)制，以日照侵權(quán)糾紛發(fā)展過(guò)程為順序，給出適用行政調(diào)解的具體方案。

[關(guān)鍵詞]日照侵權(quán)糾紛；行政調(diào)解機(jī)制；城市化

一、日照侵權(quán)糾紛的現(xiàn)狀

近年來(lái)，因建筑物遮光造成的日照侵權(quán)糾紛在中國(guó)各大城市日益增多，正在上升為一種新類型的法律糾紛。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)：從2001年到2009年的8年之間，我國(guó)城鎮(zhèn)人口由48064萬(wàn)人增長(zhǎng)到62186萬(wàn)人，累計(jì)增加14122萬(wàn)人；城鎮(zhèn)人口占當(dāng)年總?cè)丝诘谋壤灿?7.7%增加到46.6%，增長(zhǎng)了8.9個(gè)百分點(diǎn)。[1]而用于城市建設(shè)的土地卻是有限的，土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，建筑密度和高度迅速增加，日照侵權(quán)糾紛大量發(fā)生。這些糾紛造成的社會(huì)影響巨大，也引起媒體的高度關(guān)注。既給受害方帶來(lái)巨大權(quán)益損失，也給政府規(guī)劃部門帶來(lái)大量繁瑣工作，增加了司法成本支出。

從實(shí)踐中發(fā)生的日照侵權(quán)糾紛看，數(shù)量最多、最復(fù)雜的當(dāng)屬城市規(guī)劃中的日照侵權(quán)糾紛，此類糾紛既涉及民事侵權(quán)問(wèn)題，又涉及行政許可問(wèn)題，兼具民事和行政性質(zhì)，法律關(guān)系復(fù)雜。而我國(guó)國(guó)家和地方關(guān)于日照侵權(quán)糾紛的法律規(guī)定不夠完善。關(guān)于日照侵權(quán)的性質(zhì)、侵權(quán)認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問(wèn)題均無(wú)統(tǒng)一法律依據(jù)，各地法院裁判此類糾紛時(shí)適用標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，甚至無(wú)法可依，各地法院判決結(jié)果差異巨大甚至大相徑庭，不能使當(dāng)事人信服，很難徹底平息糾紛。因此，在法律規(guī)定不健全條件下，探討如何解決已發(fā)生的日照侵權(quán)糾紛，是緊迫和現(xiàn)實(shí)的選擇。

二、日照侵權(quán)糾紛中適用調(diào)解的必要性

日照侵權(quán)糾紛解決方案主要是判決和調(diào)解。作為兩種常見(jiàn)的糾紛解決方案，判決和調(diào)解各有利弊。判決是法院嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行的，具有很強(qiáng)的剛性，非黑即白，對(duì)具體案件，法官或法院必須體現(xiàn)出一種鮮明態(tài)度，給出一個(gè)傾向性意見(jiàn)；而調(diào)解包括民間調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解，是在各方當(dāng)事人自愿的情況下，在相關(guān)部門主持下，在不違反法律規(guī)定前提下，當(dāng)事人相互之間進(jìn)行的利益協(xié)調(diào)。與判決相比，調(diào)解具有“自愿性、和解性、協(xié)商性、開(kāi)放性、靈活性、保密性、高效性和成本低廉等比較優(yōu)勢(shì)?！盵2]可見(jiàn)，調(diào)解作為糾紛解決方式，更具柔性，案件解決空間大，通過(guò)當(dāng)事人自愿、充分的協(xié)商、相互的妥協(xié)，更容易達(dá)成相互諒解，如果運(yùn)用得當(dāng)，更易實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

基于判決和調(diào)解兩種方式的特點(diǎn)，筆者以為，對(duì)于日照侵權(quán)糾紛，其更適于用調(diào)解的方式解決，原因如下：

（一）日照侵權(quán)糾紛涉及利益主體多，法律依據(jù)不完善，判決結(jié)果難以服人

一般來(lái)說(shuō)，日照侵權(quán)糾紛涉及三種利益主體、三種法律關(guān)系。見(jiàn)表1、表2：

三種利益主體，即代表城市發(fā)展利益的建設(shè)規(guī)劃部門（下面用A代替）；代表商業(yè)利益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商（下面用B代替）和代表公民個(gè)人利益的采光受侵害的業(yè)主、相鄰權(quán)人（下面用C代替）。三種法律關(guān)系，即A與B之間的行政許可關(guān)系；B與C之間的民事侵權(quán)關(guān)系；A與C之間的行政許可關(guān)系（涉及第三人利益的行政許可）。

在這一復(fù)雜的相互關(guān)系中，作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的B向作為建設(shè)規(guī)劃部門的A申請(qǐng)建設(shè)工程的行政許可，取得合法手續(xù)，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但經(jīng)過(guò)行政許可的合法建筑卻侵犯了作為相鄰權(quán)人C的采光權(quán)。

在此過(guò)程中，A按照法律、法規(guī)和各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行城市規(guī)劃，目的是在有限的空間內(nèi)對(duì)城市的未來(lái)進(jìn)行合理布局，代表的是城市的發(fā)展利益，也可理解為一種公共利益；B經(jīng)過(guò)行政許可進(jìn)行工程建設(shè)，目的是取得商業(yè)利益，并使之最大化；C則是受害者，其日照權(quán)益因以上的行政許可行為而受到侵害。

上述三種利益之間沖突劇烈，尤其在侵權(quán)建筑已經(jīng)建成，糾紛進(jìn)入到高潮階段，即訴訟階段后，此類糾紛因民事、行政交織，其表現(xiàn)形式極其多樣化。例如，A的行政許可形式合法，則A依法不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，B則聲稱有A的許可，是“合法”開(kāi)發(fā)”，何來(lái)侵權(quán)？但C的日照權(quán)卻被“合法地”侵犯，C利益受損，卻得不到賠償（或“補(bǔ)償”），自然不服判決。個(gè)案中還會(huì)出現(xiàn)其他多種表現(xiàn)樣態(tài)，這與此類糾紛利益主體多、法律關(guān)系復(fù)雜有關(guān)。

而且，由于涉及日照侵權(quán)糾紛的理論研究和法律規(guī)定很不完善，例如，關(guān)于日照權(quán)益的性質(zhì)，就有“不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)”[3]、 “采光人格權(quán)”[4]、“采光役權(quán)”[5]等理論學(xué)說(shuō)；關(guān)于日照侵權(quán)的認(rèn)定，究竟以日照間距為標(biāo)準(zhǔn)還是以日照時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)還是兩者兼具，是否符合建筑日照標(biāo)準(zhǔn)就不侵權(quán)？日照時(shí)間和日照間距的實(shí)際測(cè)算如何進(jìn)行？關(guān)于賠償額（補(bǔ)償額），是以受侵害房屋的價(jià)值貶損為標(biāo)準(zhǔn)，還是以因被遮光而增加的煤、電等能源的消耗為標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)考慮受侵害業(yè)主的精神損害賠償?shù)葐?wèn)題，現(xiàn)行法律規(guī)定要么不統(tǒng)一，要么不明確。比如我國(guó)《民法通則》、《物權(quán)法》等只是規(guī)定日照權(quán)益應(yīng)受法律保護(hù)，但如何認(rèn)定日照侵權(quán)、侵權(quán)賠償數(shù)額等均沒(méi)有明確的法律依據(jù)，建設(shè)部的技術(shù)規(guī)范規(guī)定亦不明確，且各地地方標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性差。致使法院判決缺乏權(quán)威性和說(shuō)服力，很難做到辯法析理，以法服人，往往不能息訟止?fàn)帯?/p>

在這種情況下，若能充分發(fā)揮調(diào)解的比較優(yōu)勢(shì)和功能，在當(dāng)事人自愿的情況下，在既認(rèn)事實(shí)的基礎(chǔ)上，在糾紛進(jìn)入訴訟程序前的萌芽和發(fā)展階段，相關(guān)行政機(jī)關(guān)就以調(diào)解方式介入，使各方當(dāng)事人達(dá)成比較一致的意見(jiàn)。通過(guò)調(diào)解結(jié)案，矛盾沖突可能就不會(huì)加劇，也可能就不會(huì)發(fā)生訴訟，這將為社會(huì)節(jié)約大量的成本，取得多方共贏的結(jié)果。

（二）日照侵權(quán)糾紛數(shù)量眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)性強(qiáng)，訴訟成本高

近年來(lái)，日照侵權(quán)糾紛越來(lái)越多，從大城市到中、小城市，已逐漸成為一種常見(jiàn)、多發(fā)的糾紛類型；而且如前文所述，日照侵權(quán)糾紛法律關(guān)系復(fù)雜，既涉及行政法律關(guān)系，又涉及民事侵權(quán)法律關(guān)系，案件往往要經(jīng)過(guò)行政訴訟、民事訴訟，每種訴訟再經(jīng)過(guò)一審、二審，當(dāng)事人還可能申請(qǐng)?jiān)賹?，訴訟的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本非常高昂；日照侵權(quán)糾紛還涉及建筑、城市規(guī)劃等專業(yè)知識(shí)，技術(shù)性強(qiáng)，如建筑的間距標(biāo)準(zhǔn)、日照標(biāo)準(zhǔn)的確定，日照侵權(quán)的認(rèn)定往往還要做實(shí)地測(cè)量、鑒定，且因?yàn)楦鞯貧夂驐l件的不同，涉及采光的標(biāo)準(zhǔn)不僅有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，還有很多地方標(biāo)準(zhǔn)等等。

上述因素導(dǎo)致日照侵權(quán)糾紛訴訟成本高，不但當(dāng)事人難以承受，法院也增加訟累。更為重要的是，即便所有程序走完，糾紛最終也未必能徹底解決，即使“息訟”，也難以“止?fàn)帯薄Ｅc之相比，調(diào)解不僅可在較短時(shí)間內(nèi)、花費(fèi)較低成本解決糾紛，而且更為徹底，更能有效地“止?fàn)帯?，更能契合建設(shè)和諧社會(huì)的理念和原則。

（三）日照侵權(quán)糾紛涉及大量群眾利益，容易導(dǎo)致群體事件，社會(huì)影響大

從實(shí)務(wù)中來(lái)看，日照侵權(quán)一旦發(fā)生，往往涉及大量業(yè)主，比如一棟樓上連續(xù)幾個(gè)樓層的業(yè)主甚至整棟樓、整個(gè)小區(qū)的業(yè)主。他們往往會(huì)共同提起訴訟，維護(hù)自己的權(quán)益。如2001年發(fā)生的“深圳陽(yáng)光權(quán)第一案”，由于規(guī)劃許可的建筑“深圳市園嶺社區(qū)服務(wù)中心大樓”距“國(guó)城花園”業(yè)主的大樓僅12.81米，如其建成，“國(guó)城花園”絕大部分業(yè)主采光權(quán)將受影響，于是，“國(guó)城花園”500多戶業(yè)主將國(guó)土規(guī)劃局訴至法院。[6]而且日照權(quán)益涉及人的切身生活利益，解決不好，往往會(huì)引發(fā)不斷地上訪、申訴等，在給權(quán)利人的合法權(quán)益造成損害的同時(shí)，也給社會(huì)造成不良影響。如北京宣武區(qū)的12戶居民因住宅被商鋪遮擋，終日不見(jiàn)陽(yáng)光，為了維權(quán)，從1996年到2009年的13年里不斷地訴訟、上訪，問(wèn)題依然得不到解決。[7]近年來(lái)，類似報(bào)道時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，社會(huì)反響極大，不僅受害人權(quán)益無(wú)法保護(hù)，也給社會(huì)增加了訟累。若能通過(guò)調(diào)解解決這些糾紛，則更容易做到案結(jié)事了，消除社會(huì)不良影響，減少構(gòu)建和諧社會(huì)的阻力。

可見(jiàn)，與判決相比，調(diào)解對(duì)日照侵權(quán)糾紛的解決更具優(yōu)勢(shì)，因而是必要的。而在民間調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解三種具體的調(diào)解方式中，由于日照侵權(quán)糾紛中行政因素的大量存在，行政調(diào)解在日照侵權(quán)糾紛的解決中理應(yīng)發(fā)揮更大作用。因此，本文將重點(diǎn)從行政調(diào)解的角度給出具體適用方案。

三、行政調(diào)解機(jī)制在日照侵權(quán)糾紛中的具體適用

在訴前階段，建設(shè)、規(guī)劃主管部門應(yīng)主動(dòng)、提前介入，以行政調(diào)解方式解決糾紛。

日照侵權(quán)糾紛一般均涉及建設(shè)、規(guī)劃部門，且糾紛往往以行政訴訟開(kāi)始，而涉嫌侵權(quán)的“合法建筑”正是在規(guī)劃部門審批下產(chǎn)生的，建設(shè)、規(guī)劃部門在日照侵權(quán)糾紛中具有雙重身份，既作為糾紛一方當(dāng)事人，又作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其有權(quán)力更有義務(wù)解決糾紛。而且，建設(shè)、規(guī)劃部門擁有糾紛解決中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，更利于糾紛解決。

具體來(lái)說(shuō)，在糾紛的萌芽階段，即土地、建筑規(guī)劃方案尚未公布，或者雖已公布但尚可修改的階段，侵權(quán)建筑尚未動(dòng)工，只是在利益即將受侵害的民眾得知日照權(quán)可能被侵犯的事實(shí)后，可以通過(guò)建設(shè)、規(guī)劃部門的介入，或者通過(guò)技術(shù)手段，調(diào)整土地、建筑規(guī)劃圖，避免遮光發(fā)生或減少遮光范圍，從而避免或減少糾紛，此為最佳方案；或者在建筑、規(guī)劃部門主持下，使侵權(quán)方和受害方達(dá)成賠償（補(bǔ)償）協(xié)議，解決糾紛。

而且，在此階段，建筑、規(guī)劃部門對(duì)于糾紛解決具有不可推卸的法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日?！薄吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；……”可見(jiàn)，建筑、規(guī)劃部門在規(guī)劃階段就應(yīng)該依法向相關(guān)公眾公開(kāi)相關(guān)信息，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

另外，我國(guó)《行政許可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利?！比照涨謾?quán)糾紛中侵權(quán)建筑的審批建設(shè)依法屬于行政許可事項(xiàng)，直接涉及申請(qǐng)人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與采光權(quán)人之間重大利益關(guān)系，故建筑、規(guī)劃部門在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。

立法機(jī)關(guān)之所以有上述詳細(xì)的法律規(guī)定，就是為了將矛盾提前化解，減少此類糾紛的出現(xiàn)，避免侵權(quán)建筑成為既成事實(shí)而使矛盾激化。如果行政機(jī)關(guān)在行政許可過(guò)程中未依法履行上述相關(guān)程序，則有義務(wù)在其職權(quán)范圍內(nèi)

依法對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解，以化解糾紛。

在糾紛的發(fā)展階段，即土地、建筑規(guī)劃方案已經(jīng)確定，無(wú)法再修改，且遮光建筑已經(jīng)動(dòng)工或在建造過(guò)程中，此時(shí)拆除遮光建筑既無(wú)依據(jù)又不合理，最好的解決方式就是在建筑、規(guī)劃部門的主持下進(jìn)行調(diào)解，使開(kāi)發(fā)商和被遮光的受害人達(dá)成賠償協(xié)議，以平息糾紛。

在糾紛的高潮階段，即糾紛進(jìn)入訴訟程序，此時(shí)起主導(dǎo)作用的就是受訴法院，在此階段，主審法官可以在庭審的前、中、后各個(gè)階段，在查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)訴訟調(diào)解的方式解決糾紛。但即使在此階段，行政機(jī)構(gòu)還可以繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有作用，在當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解，促使當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議結(jié)案。當(dāng)然，在這一階段，行政調(diào)解發(fā)揮作用應(yīng)以不干擾正常司法活動(dòng)為限。

四、結(jié)語(yǔ)

鑒于日照侵權(quán)糾紛的性質(zhì)和特點(diǎn)，在日照侵權(quán)糾紛的解決中適用行政調(diào)解機(jī)制，既符合我們建設(shè)和諧社會(huì)、營(yíng)造和諧訴訟環(huán)境的要求，又能夠切實(shí)有效解決糾紛，減少和化解社會(huì)矛盾，因此，應(yīng)該努力擴(kuò)大行政調(diào)解機(jī)制在日照侵權(quán)糾紛中的適用范圍和力度，更好地息訟止?fàn)?。同時(shí)隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，涉及日照侵權(quán)糾紛的法律依據(jù)必將進(jìn)一步完善，屆時(shí)，日照侵權(quán)糾紛的解決將能更加有法可依，但即便如此，對(duì)于日照侵權(quán)糾紛的解決，調(diào)解比判決更易讓人接受、更能有效化解糾紛，法律的完善也能讓行政調(diào)解工作更加有法可依。隨著中國(guó)城市化的進(jìn)一步加快，在愈來(lái)愈多的日照侵權(quán)糾紛中適用行政調(diào)解機(jī)制，必將具有更加廣闊的空間和發(fā)展前景，也必將能夠?yàn)楹椭C訴訟環(huán)境的建設(shè)開(kāi)創(chuàng)一片新的天地！

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[作者簡(jiǎn)介]羅宗奎（1979—），男，內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)系講師，法律碩士，研究方向：法理學(xué)、民法學(xué)。