湘江流域重金屬污染防治中政府責(zé)任的完善

[摘 要]在湘江流域重金屬污染中，政府環(huán)境責(zé)任缺失是關(guān)鍵，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府環(huán)保職能弱化，地方政府間各掃門前雪，政府部門間主體林立、多頭管理、責(zé)權(quán)不清，因此有必要實(shí)施上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府運(yùn)用強(qiáng)有力的制約手段——“區(qū)域限批”，加強(qiáng)地方政府間跨界重金屬污染防治和監(jiān)管，改變政府各部門之間的關(guān)系，一改環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)管”為“綜合協(xié)調(diào)”，以期改善湘江流域重金屬污染防治問題。

[關(guān)鍵詞]政府環(huán)境責(zé)任；重金屬污染；區(qū)域限批

近年來，湘江流域相繼發(fā)生了株洲霞灣鎘污染、岳陽新墻河砷污染、瀏陽鎘污染以及原湖南鐵合金集團(tuán)有限公司非法轉(zhuǎn)移鉻渣等多起重金屬污染事件。這些事件表明，湘江流域的個(gè)別地方政府在規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資和興辦建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，由于利益驅(qū)動(dòng)，唯GDP的增長，忽視了對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)，甚至忽視了人們?nèi)罕姷纳徒】怠?010年夏天，由于境內(nèi)企業(yè)污染嚴(yán)重，且不執(zhí)行上級(jí)的淘汰關(guān)停指令，耒陽市被湖南省環(huán)保廳處以重罰并通報(bào)全省，這是湖南省迄今對(duì)縣級(jí)政府作出的最嚴(yán)厲環(huán)境處罰，亦顯示了湖南省政府整肅湘江重金屬污染的堅(jiān)定決心。曾經(jīng)是“漫江碧透，百舸爭流”的湘江，如今是中國重金屬污染最為嚴(yán)重的河流之一，數(shù)十年的污染史與治理史相伴相隨，各路專家開出的藥方五花八門，但越治理越嚴(yán)峻的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，究其原因，除了外部原因——資金空缺巨大及技術(shù)尚未成熟，歸根到底是政府環(huán)境責(zé)任的缺失。[1]

政府環(huán)境責(zé)任，是指政府在環(huán)境管理領(lǐng)域的責(zé)任，即國家行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行公務(wù)的人員根據(jù)環(huán)境管理需要和政府的職能定位所確定的分內(nèi)應(yīng)做的事，以及沒有做或沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事所承擔(dān)的不利后果。[2]在實(shí)施環(huán)境資源保護(hù)法律方面，不少地方政府存在行政不作為或亂作為。如何解決這個(gè)問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)角度入手。

一、上下級(jí)政府間應(yīng)運(yùn)用強(qiáng)有力的制約手段——“區(qū)域限批”

“區(qū)域限批”是指如果一家企業(yè)或一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)保違規(guī)事件，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所有新建項(xiàng)目的審批，直至該企業(yè)或該地區(qū)完成整改。[3]區(qū)域限批制度對(duì)促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，用行政手段平衡經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)，使我國環(huán)境法制建設(shè)收到了很好的社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)了法律效果、社會(huì)效果、政治效果的高效統(tǒng)一。區(qū)域限批被認(rèn)為是一種行政處罰手段，通過實(shí)施區(qū)域限批來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)施國家的宏觀調(diào)控政策。該制度是環(huán)保部門能動(dòng)用的最大限度的行政手段，對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)起到非常重要的作用。

在湖南省政府對(duì)耒陽市政府作出“最嚴(yán)厲的處罰”前，湖南省環(huán)保廳兩次致函衡陽市人民政府，建議對(duì)耒陽市遙田鎮(zhèn)隱患企業(yè)采取整治措施。按照此建議，2009年10月以來，衡陽市人民政府、衡陽市環(huán)保局、衡陽市監(jiān)察局等先后8次發(fā)文，要求耒陽市對(duì)所屬遙田鎮(zhèn)多家非法企業(yè)實(shí)施淘汰關(guān)閉，但均未得到有效執(zhí)行。直到6月18日，省環(huán)保廳向全省環(huán)保系統(tǒng)通報(bào)，暫停耒陽市除環(huán)境污染治理項(xiàng)目以外的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批，暫停安排耒陽市環(huán)保專項(xiàng)資金，由主管副省長約談耒陽市政府主要負(fù)責(zé)人之后，耒陽市人民政府才下發(fā)文件，對(duì)遙田鎮(zhèn)境內(nèi)非法企業(yè)實(shí)施取締關(guān)閉。

在環(huán)境執(zhí)法上，個(gè)別基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保有些漠然。像省政府對(duì)耒陽市的環(huán)境處罰，上級(jí)政府將地方經(jīng)濟(jì)增長直接跟環(huán)境保護(hù)掛鉤，才能最有力地制約地方政府的環(huán)境違法行為。2007年1月10日國家環(huán)?？偩质状芜\(yùn)用“區(qū)域限批”，取得了明顯效果。2007年4月，湘潭縣因?yàn)閷?duì)湘江流域一家企業(yè)越權(quán)審批成為湖南“區(qū)域限批”的首個(gè)以身試法者，之后半年多時(shí)間，湘潭縣所有項(xiàng)目一律不批。上級(jí)政府應(yīng)該好好把握“區(qū)域限批”這把利劍，從而遏制湘江流域一些地方政府在“唯GDP”發(fā)展觀指導(dǎo)下的強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)而導(dǎo)致的重金屬污染。

二、地方政府間應(yīng)加強(qiáng)跨界重金屬污染防治和監(jiān)管

在湘江重金屬污染問題中，作為“有色金屬之鄉(xiāng)”的湖南的傳統(tǒng)工業(yè)重鎮(zhèn)衡陽、株洲、湘潭均在湘江沿線，郴州則是重要的礦產(chǎn)資源采冶區(qū)。長期以來的一個(gè)觀點(diǎn)是，如果要徹底根治湘江工業(yè)污染，只有把這些工業(yè)區(qū)都關(guān)掉，但這樣做將使湖南的經(jīng)濟(jì)塌下半邊。因此，湘江流域重金屬污染問題歷經(jīng)了一段漫長而艱難的“U”型曲線——從被重視，到被忽視，然后再被重視。

跨界重金屬污染防治和監(jiān)管是指省政府會(huì)同湘江流域各地政府磋商防治跨界重金屬污染的一系列措施。[4]湘江流域重金屬污染史與治理史相伴相隨數(shù)十年了，涉及永州、衡陽、湘潭、株洲、長沙5市，單靠某個(gè)市的力量，不能解決問題。因此，跨界重金屬污染防治和監(jiān)管是合作式和責(zé)任性環(huán)境監(jiān)管的一種形式。

對(duì)于湘江流域的重金屬污染，省政府應(yīng)制定規(guī)定,規(guī)定湘江流域各地政府應(yīng)當(dāng)積極治理本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染，防治重金屬污染。并會(huì)同湘江流域各地政府制定跨界重金屬污染質(zhì)量考核辦法。將環(huán)境監(jiān)測、定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)、限期治理、污染物排放總量控制、“行政限批”、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管、企業(yè)環(huán)保信用信息管理、環(huán)境應(yīng)急管理、公布嚴(yán)重違法排污者、聯(lián)合執(zhí)法、違法者改正方案等一般性的環(huán)境監(jiān)管制度運(yùn)用到湘江流域重金屬污染防治中，可以加強(qiáng)5市政府的合作性、參與性、回應(yīng)性和責(zé)任性，并有效地干預(yù)污染嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，達(dá)到防治目的。

三、政府職能部門間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，一改環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)管”為“綜合協(xié)調(diào)”

在湘江流域，環(huán)境治理遭遇著各種各樣的瓶頸。從重金屬污染防治而言，就面臨著“九龍治水”的尷尬：水利部門負(fù)責(zé)水量調(diào)度，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染治理，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)水生生物保護(hù)，林業(yè)部門負(fù)責(zé)濕地資源的保護(hù)，由此造成了利益上的沖突和管理上的漏洞以及責(zé)任的不明晰。水資源本來是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)，人為將其分割，勢(shì)必造成鏈條斷裂。而各地政府在環(huán)境管理過程中，多多少少也存在著問題。長期以來實(shí)行的干部政績考核制度過度偏重干部任期內(nèi)的GDP增長指標(biāo)，忽視環(huán)境與資源方面的指標(biāo)，如國土資源局、城建部門、工商部門等部門在審批一項(xiàng)對(duì)環(huán)境有損害，需經(jīng)過嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序并獲得國家環(huán)保部審批同意的，但有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的大企業(yè)項(xiàng)目時(shí)，基本都是先考慮項(xiàng)目可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而給企業(yè)開“綠燈”——未批先建、“先上車、后買票”。

在環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)中，對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門如何監(jiān)督其他部門，擁有哪些監(jiān)督權(quán)均沒有作出具體規(guī)定，致使環(huán)境保護(hù)行政主管部門沒能真正地對(duì)環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理?，F(xiàn)實(shí)中，幾乎無一例外的在污染事件發(fā)生后，環(huán)保部門才出面作出罰款、關(guān)停、取締等處理。湘江流域重金屬污染亦然，像瀏陽鎘污染事件，2004年，長沙湘和化工廠的民營企業(yè)在鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)雙橋村建成投產(chǎn)時(shí)，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)GDP的增長，政府聲稱他們引進(jìn)的是一家“無污染、零排放”、只是“生產(chǎn)飼料添加劑”的企業(yè)，直到環(huán)境污染后果越來越嚴(yán)重，謊言被徹底揭穿后，才引起重視，企業(yè)責(zé)令停產(chǎn)、失職官員落馬、環(huán)境治理展開……

在湘江流域重金屬污染防治過程中，要有效地監(jiān)督和制約政府的環(huán)境失職行為，可從政策上進(jìn)行干預(yù)，調(diào)整環(huán)保部門的職能，讓其“說得算”。改環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能為“綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)”制，讓環(huán)保部門擺脫“說了不算”的尷尬境地。[5]一方面由于環(huán)保部門與其它部門的執(zhí)法地位平等，環(huán)保部門無權(quán)干涉其他部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、行政審批、撥款、招商引資等事物，這使環(huán)保部門“統(tǒng)”不起來。另一方面，各分管部門總認(rèn)為環(huán)保部門才是環(huán)境保護(hù)的主角，自己是配角，有了成績也是環(huán)保部門的，因而并不積極履行法定的環(huán)保職責(zé)。一旦出了環(huán)境事故，環(huán)保部門這個(gè)“統(tǒng)管部門”就變成了“全管部門”，責(zé)任都由環(huán)保部門擔(dān)，別的部門撇得干干凈凈。而將“統(tǒng)一監(jiān)管”變?yōu)椤熬C合協(xié)調(diào)”后，環(huán)保部門的職責(zé)在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)，解決了由于環(huán)境管理問題在政府各部門之間引起的一些不必要的誤會(huì)和矛盾，也有利于將政府環(huán)保職能同政府的其他公共職能更好地結(jié)合起來，使湘江流域的重金屬污染防治工作順利進(jìn)行。

四、結(jié)語

第一個(gè)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃——《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》近日獲國務(wù)院正式批復(fù)?！兑?guī)劃》要求,到2015年,重點(diǎn)區(qū)域鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬污染物的排放要比2007年削減15%。十二五規(guī)劃綱要第二十四章第二節(jié)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)重金屬污染綜合治理，以湘江流域?yàn)橹攸c(diǎn)，開展重金屬污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范。湘江是中國重金屬污染最嚴(yán)重的區(qū)域，它承載了中國60%以上的污染。作為湖南的母親河，湘江和湘江流域重金屬污染的后果越來越嚴(yán)重。關(guān)于湘江流域重金屬污染的防治，本文從政府環(huán)境責(zé)任角度入手，提出了上下級(jí)政府、地方政府間、政府職能部門間所存在的問題，一一對(duì)應(yīng)找到解決問題的對(duì)策，為有效地防治湘江流域重金屬污染，貫徹落實(shí)十二五規(guī)劃提出一定的參考。盼通過共同的努力，“鷹擊長空，魚翔淺底，萬類霜天競自由”的湘江美景不久之后，能真實(shí)的呈現(xiàn)在我們當(dāng)代人的眼前。

[參考文獻(xiàn)]

[1]南方都市報(bào)：“湘江鎘污染再調(diào)查：工廠關(guān)閉后的污染比之前嚴(yán)重”，廣州，2010-11-3.

[2]繆仲妮.政府環(huán)境責(zé)任問題研究[D].華東政法大學(xué)碩士論文，2010-6.

[3]周仕憑.化解地方保護(hù)主義的良方——地方環(huán)保部門熱評(píng)‘區(qū)域限批[J].綠葉.2007,(1).

[4]楊華國.胡蘿卜加棒，以制度規(guī)范政府環(huán)保履職[J].綠葉.2011,(1).

[5]鄧旸.理順職能,確保政府環(huán)保履職的統(tǒng)一性[J].綠葉,2011,(1).

[作者簡介]李萍，女，湖南邵陽人，中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)生，研究方向：行政法與林業(yè)法。