利用非工程措施應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的探討

易慶林 吳娟娟 寇 磊

（1.三峽大學(xué) 三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 宜昌 443002；2.三峽大學(xué) 湖北省地質(zhì)災(zāi)害防治工程技術(shù)研究中心，湖北 宜昌 443002）

近年來(lái)，隨著人類社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，對(duì)自然資源的需求急劇增加，導(dǎo)致對(duì)自然資源過(guò)度開(kāi)采.更為嚴(yán)重的是在開(kāi)采自然資源時(shí)一些不恰當(dāng)?shù)拈_(kāi)采方式，導(dǎo)致自然災(zāi)害頻繁發(fā)生.自然災(zāi)害是對(duì)自然生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和人類及其生命財(cái)產(chǎn)造成破壞和危害的自然現(xiàn)象［1].我國(guó)是世界上自然災(zāi)害種類最多、發(fā)災(zāi)率最高、受災(zāi)面積最廣的少數(shù)國(guó)家之一［2]，國(guó)家科委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委自然災(zāi)害綜合研究組將自然災(zāi)害分為7大類：洪水災(zāi)害、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害、農(nóng)作物生物災(zāi)害和森林生物災(zāi)害及森林火災(zāi)［2].

據(jù)《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》稱，每年由氣象、海洋、洪澇、地震、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等7大類災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，約占國(guó)民生產(chǎn)總值的3%至5%，平均每年因?yàn)?zāi)死亡數(shù)萬(wàn)人.近20年來(lái)，我國(guó)傷亡率最高的自然災(zāi)害是2008年5月12日的四川汶川地震，死亡人數(shù)為87 150人（包括失蹤人數(shù)），我國(guó)近階段主要的自然災(zāi)害仍為洪澇災(zāi)害，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年6月入汛以來(lái)我國(guó)13省發(fā)生洪澇災(zāi)害［3].對(duì)于某些自然災(zāi)害，特別是洪澇災(zāi)害和旱災(zāi)無(wú)法精確發(fā)生日期［3].我國(guó)近20年發(fā)生的重大自然災(zāi)害詳見(jiàn)表1.

表1 我國(guó)近20年重大自然災(zāi)害［3]

1 中國(guó)自然災(zāi)害特點(diǎn)

我國(guó)地處環(huán)太平洋災(zāi)害帶和北半球中緯度災(zāi)害帶交匯處，災(zāi)害種類多樣，災(zāi)次頻發(fā).我國(guó)災(zāi)害在時(shí)空上具有顯著特點(diǎn)，表現(xiàn)為空間上的不平衡性、集中性，時(shí)間上的不穩(wěn)定性、周期性.綜合我國(guó)各方面研究及有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)自然災(zāi)害具有以下特征：

1）我國(guó)自然災(zāi)害成因背景復(fù)雜.我國(guó)處于歐亞板塊、太平洋板塊、印度板塊的交綏地區(qū)，新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)非?；钴S，位于世界兩大地震帶之間.據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，太平洋板塊以10cm／a的速度飄移、印度板塊以7.5cm／a的速度漂移.我國(guó)地勢(shì)西高東低，而且呈階梯狀下降；地貌類型復(fù)雜多樣，尤其黃土、風(fēng)沙、巖溶地貌分布地區(qū)，都成為各種地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū).

2）自然災(zāi)害種類多.我國(guó)突發(fā)性自然災(zāi)害主要有：地震、滑坡、泥石流等地質(zhì)地貌災(zāi)害；洪澇、冰雹、颶風(fēng)、霜凍、雪災(zāi)等氣象災(zāi)害；生物災(zāi)害；森林、草場(chǎng)火災(zāi)等.環(huán)境災(zāi)害主要有：低溫冷害、高溫?zé)岷Α⒏珊?、水土流失、沙化、鹽漬化、草場(chǎng)退化；地面沉降、地裂縫；海水侵沒(méi)；環(huán)境污染等.

3）發(fā)生頻率高，強(qiáng)度大.我國(guó)是一個(gè)地震頻發(fā)國(guó)家.本世紀(jì)以來(lái)，全球共發(fā)生7級(jí)以上大地震1 200余次，其中1／10發(fā)生在中國(guó)，本世紀(jì)我國(guó)大陸地震占全球大陸地震的29.5%，3次8.5級(jí)特大地震中，兩次在我國(guó).我國(guó)46%的城市和許多重大工程設(shè)施均分布在地震帶.臺(tái)風(fēng)登陸我國(guó)平均每年6～7次，居同緯度大陸東部首位.2151年中（公元前206－公元1945年）共發(fā)生水旱災(zāi)害1 750次，其中大旱災(zāi)1 000多次，大水災(zāi)600多次，平均約81%的年份都經(jīng)受不同程度的水、旱災(zāi)害.每年大小崩塌、滑坡數(shù)以百萬(wàn)計(jì)，泥石流溝一萬(wàn)多條，現(xiàn)在全國(guó)有70多個(gè)城市受泥石流威脅.干旱威脅著我國(guó)大部分地區(qū)，現(xiàn)在我國(guó)已有236個(gè)城市缺水，今后全國(guó)缺水可能超過(guò)300億方，部分農(nóng)村飲用水也將面臨危機(jī).我國(guó)有20多個(gè)城市包括天津、上海、寧波、常州、嘉興、西安、太原、北京等都發(fā)生了不同程度的地面沉降，沉降速度最大（溏沽）可達(dá)188mm／a，有200個(gè)縣、市發(fā)現(xiàn)了地裂縫.土地風(fēng)蝕沙化面積局部控制，整體擴(kuò)展，目前沙漠化土地?cái)U(kuò)展速率仍在1 000km2／a以上.

4）災(zāi)害群發(fā).1877～1879年晉魯冀豫四省連年大旱，蟲(chóng)、疫等災(zāi)害群發(fā)，使1 300多萬(wàn)人死亡.旱震相關(guān)，同時(shí)造成災(zāi)害，如16～17世紀(jì)，地震頻發(fā)、低溫冷害及干旱多發(fā)形成災(zāi)害群發(fā)期.此外，在歷史上由于災(zāi)害群發(fā)，還導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩，如1625～1658年，氣候惡劣，大旱、大澇、地震頻發(fā)，蝗災(zāi)遍地，瘟疫蔓延.

5）地域分異明顯.根據(jù)歷史和現(xiàn)代自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)空分布規(guī)律，雖然各類災(zāi)害在地區(qū)上交織發(fā)生，但相對(duì)以某一主導(dǎo)災(zāi)害為核心，伴生其它自然災(zāi)害.水災(zāi)一般在我國(guó)七大流域中下游沿河兩岸發(fā)生；旱災(zāi)主要分布在黃海、淮海平原和黃土高原；臺(tái)風(fēng)多發(fā)于東南沿海，雪災(zāi)、寒潮、大風(fēng)主要分布于內(nèi)蒙高原和青藏高原；沙暴多發(fā)生在西北地區(qū).地震主要在華北、西北、西南三大地震帶上發(fā)生.滑坡、泥石流集中于地貌二級(jí)階地上，而且以西南地區(qū)最盛.生態(tài)脆弱帶（沿海、長(zhǎng)江中上游、北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶）環(huán)境災(zāi)害嚴(yán)重.

6）災(zāi)害多發(fā)與少發(fā)交替，未來(lái)10年處在災(zāi)害群發(fā)與多發(fā)時(shí)期.我國(guó)50、80年代水災(zāi)多；60年代，水災(zāi)、寒潮、雪災(zāi)、霜凍多；70年代旱災(zāi)多.唐山地震后我國(guó)大陸一度平靜，但從80年代中期開(kāi)始，地震活動(dòng)又趨頻繁.根據(jù)我國(guó)地震活動(dòng)的時(shí)序規(guī)律推測(cè)，從1988年起至2020年左右，將有兩個(gè)地震活躍期.CO2及其它有毒氣體含量的增高，“溫室效應(yīng)”對(duì)環(huán)境影響更加明顯，未來(lái)氣候變暖，不僅使海面上升，淹沒(méi)沿海灘涂及其它資源，而且使區(qū)域水熱配置關(guān)系重新組合，這樣必然加重一些地區(qū)的環(huán)境災(zāi)害.

2 工程減災(zāi)措施存在的問(wèn)題

防災(zāi)減災(zāi)工程大致可分為生命線系統(tǒng)工程、生態(tài)系統(tǒng)工程、公共管理系統(tǒng)工程、河海系統(tǒng)工程、生產(chǎn)線系統(tǒng)工程5類［4].我國(guó)一直致力于工程減災(zāi)措施的研究，在實(shí)施的減災(zāi)40年的工作中取得了一定的成效.伴隨著防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展，一些與之相關(guān)的災(zāi)害學(xué)科得以發(fā)展，比如地震學(xué)、地質(zhì)學(xué)、氣象學(xué)、沖擊爆炸學(xué)等.但受到技術(shù)水平的限制，我國(guó)的工程減災(zāi)措施存在一些局限性.

2.1 施工質(zhì)量差

目前，我國(guó)由于受施工技術(shù)水平和地理?xiàng)l件的制約，一些大型的減災(zāi)工程難以經(jīng)濟(jì)高效地發(fā)揮減災(zāi)效益.據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1950～1954年，我國(guó)共垮壩3 242座，垮壩的主要原因?yàn)槭┕べ|(zhì)量差，導(dǎo)致壩基滲水或漏水、壩身出現(xiàn)裂縫，影響了工程效益的發(fā)揮［2].在我國(guó)現(xiàn)有的8萬(wàn)多座各類水庫(kù)中約有40%存在各種工程隱患，而且在現(xiàn)有的水利工程建設(shè)中，仍存在盲目興建水庫(kù)、大壩，忽視工程施工質(zhì)量的現(xiàn)象.

2.2 工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)的減災(zāi)工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低.以防洪標(biāo)準(zhǔn)為例，我國(guó)主要江河現(xiàn)有的防洪能力，對(duì)于歷史上發(fā)生過(guò)的大洪水，一般還難以防御，中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)更低，一般僅能防御10～20年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)［2].而發(fā)達(dá)國(guó)家以防御實(shí)際發(fā)生過(guò)的最大洪水或100年一遇或更大洪水作為防洪標(biāo)準(zhǔn).我國(guó)水庫(kù)總庫(kù)容在世界上排第一位，但是只能攔蓄平均年徑流量的17%，工程設(shè)計(jì)的防洪能力與美國(guó)、日本以及其他歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在著很大的差異，美國(guó)河道防洪標(biāo)準(zhǔn)為150～200年一遇：日本一級(jí)河道防洪標(biāo)準(zhǔn)為100～200年一遇，普通河道標(biāo)準(zhǔn)也為50～100年一遇［5].現(xiàn)有的分洪區(qū)、滯洪區(qū)、洪泛區(qū)工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也普遍偏低［5].

2.3 減災(zāi)工程設(shè)計(jì)規(guī)劃不合理

通過(guò)對(duì)自然災(zāi)害的研究，可以發(fā)現(xiàn)減輕自然災(zāi)害是一項(xiàng)系統(tǒng)工程.然而，目前我國(guó)的減災(zāi)工程設(shè)計(jì)中僅考慮單一災(zāi)種的減災(zāi)，沒(méi)有將各種災(zāi)害協(xié)調(diào)統(tǒng)一、從系統(tǒng)工程的角度考慮工程規(guī)劃.因此，往往造成一種災(zāi)害得到了緩解，但又會(huì)帶來(lái)新的災(zāi)害.比如，在修建大壩時(shí)，如果勘察設(shè)計(jì)階段所做工作不充分，很可能導(dǎo)致在施工過(guò)程中發(fā)生崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害.此外，防、減災(zāi)工程存在著區(qū)域上的較大差異，比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以及災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，防、減災(zāi)應(yīng)急管理研究水平就比較高；而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)及災(zāi)害發(fā)生頻率較低的地區(qū)，防減災(zāi)應(yīng)急管理水平就偏低.

3 非工程措施

1）制定防災(zāi)減災(zāi)稅收制度體系，規(guī)范、強(qiáng)化災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng).自然災(zāi)害是一種突發(fā)性災(zāi)害，發(fā)生沒(méi)有預(yù)見(jiàn)性.目前，我國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害主要依靠災(zāi)后政府救助，導(dǎo)致一部分用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金臨時(shí)性地用于災(zāi)后的緊急援助，極大影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)、建設(shè)發(fā)展的速度.因此在自然災(zāi)害發(fā)生之前，制定一套完整的災(zāi)害稅收制度意義深遠(yuǎn).目前，為應(yīng)對(duì)各種突發(fā)自然災(zāi)害，我國(guó)出臺(tái)了一系列稅收措施，但這些措施大都具有一定的針對(duì)性和臨時(shí)性，制定的層次較低，規(guī)范性不強(qiáng)，約束力不夠［6].基于此，為應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害，建議制定一套完整的，有針對(duì)性的自然災(zāi)害稅收制度.

現(xiàn)階段，我國(guó)的單項(xiàng)與綜合災(zāi)害圖已經(jīng)編制完成，這些災(zāi)害圖系統(tǒng)反映了各類災(zāi)害的空間分布、頻度、時(shí)序規(guī)律及我國(guó)災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和抗災(zāi)工程分布的總況［2].從災(zāi)害圖中可以了解到不同地區(qū)的災(zāi)度，建議按照災(zāi)度的不同實(shí)現(xiàn)災(zāi)害稅的差別收費(fèi).例如對(duì)于災(zāi)度大的地方可以少征免征災(zāi)害稅，對(duì)于災(zāi)度小的地方可以多征.災(zāi)害稅的征收方式可以比照現(xiàn)行城市建設(shè)維護(hù)稅和教育費(fèi)附加.對(duì)于征收的稅率即按災(zāi)度的不同實(shí)行差額稅率.

保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)也就無(wú)需保險(xiǎn).保險(xiǎn)的功用是把不確定的、罕見(jiàn)的和巨額的災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為確定性的、穩(wěn)定的和小量的開(kāi)支［7].在金融體系發(fā)達(dá)的國(guó)家，凡是遇到巨災(zāi)，除了依靠國(guó)家救助外，各種金融手段如保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)證券等會(huì)同時(shí)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的作用，以緩解巨災(zāi)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失.在我國(guó)，災(zāi)害保險(xiǎn)尚處在初級(jí)階段，這是因?yàn)闉?zāi)害具有突發(fā)性和破壞性，它可以在短時(shí)間內(nèi)猛烈地沖擊保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)市場(chǎng)，引發(fā)連鎖理賠反應(yīng)，而這與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)普遍具有的長(zhǎng)期性特點(diǎn)相矛盾［7].而且自然災(zāi)害的發(fā)生地域分異明顯，參加保險(xiǎn)的大多是災(zāi)害發(fā)生頻繁區(qū)的人們，增加了保險(xiǎn)的管理費(fèi)用.因此，為了規(guī)范災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)，強(qiáng)化災(zāi)害保險(xiǎn)，建議政府組建一個(gè)災(zāi)害保險(xiǎn)公司，實(shí)行國(guó)家強(qiáng)制性保險(xiǎn)體制，確保每位公民參與災(zāi)害保險(xiǎn).對(duì)于保險(xiǎn)費(fèi)，建議國(guó)家利用地理信息系統(tǒng)繪制出災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖，根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖上災(zāi)害嚴(yán)重程度實(shí)行差額收費(fèi).依據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖，對(duì)于災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)保險(xiǎn)費(fèi)可以適當(dāng)提高，對(duì)于災(zāi)害較輕的地方保險(xiǎn)費(fèi)可以適當(dāng)降低.此種方法可以確保在災(zāi)害發(fā)生后，政府不需要資助所有災(zāi)害損失，對(duì)政府財(cái)政收支不會(huì)產(chǎn)生較大影響.同時(shí)受災(zāi)區(qū)群眾也能夠快速地得到妥善安置.

2）加強(qiáng)公民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí).防災(zāi)減災(zāi)是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，與每位公民的切身利益緊密相連.提高公民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，對(duì)于減輕災(zāi)害具有重要意義.因?yàn)楣竦姆罏?zāi)減災(zāi)意識(shí)增強(qiáng)，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)公民能夠做到臨危不亂，從容鎮(zhèn)定，采取正確的方法逃離災(zāi)害區(qū).例如，汶川地震中一所學(xué)校因?yàn)槭孪葘?duì)學(xué)生進(jìn)行防災(zāi)演練，才確保了在地震發(fā)生時(shí)，井然有序地逃生.

為了加強(qiáng)公民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，建議國(guó)家實(shí)行分級(jí)管理辦法.從中央到地方設(shè)立各級(jí)防災(zāi)減災(zāi)宣傳辦公室.針對(duì)各地區(qū)不同的災(zāi)害種類，制定有針對(duì)性的防災(zāi)減災(zāi)辦法，然后通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊、書(shū)籍、公益廣告等媒體進(jìn)行宣傳，讓防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)深入每個(gè)人心中.在公共場(chǎng)合可以設(shè)立一些標(biāo)識(shí)語(yǔ)，對(duì)公民起到警示作用.同時(shí)，可以根據(jù)不同地區(qū)災(zāi)害特點(diǎn)，組織當(dāng)?shù)毓襁M(jìn)行災(zāi)害演練，使公民對(duì)災(zāi)害及防范措施有一定了解.當(dāng)災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，能夠有條不紊地撤離危險(xiǎn)區(qū)，最大限度地減少生命財(cái)產(chǎn)損失.

3）建立減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制.目前，我國(guó)的災(zāi)害管理實(shí)行的是分災(zāi)種、分部門(mén)的災(zāi)害管理模式［8].這種管理模式限制了各災(zāi)害管理部門(mén)的橫向交流，災(zāi)害發(fā)生時(shí)不能集中所有的物力、財(cái)力進(jìn)行抗災(zāi).根據(jù)我國(guó)自然災(zāi)害的特點(diǎn)，建議把系統(tǒng)工程理論運(yùn)用到整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)中，組建中央、省、市及企業(yè)四級(jí)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行實(shí)地負(fù)責(zé)、并根據(jù)災(zāi)害損失和影響程度的不同而分級(jí)響應(yīng)的災(zāi)害管理體制，整合各種災(zāi)害資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高工作效率.

4 結(jié) 語(yǔ)

本文主要研究了我國(guó)自然災(zāi)害的特點(diǎn)，指出了防災(zāi)減災(zāi)工程措施存在的一些問(wèn)題，并詳細(xì)介紹了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的一些非工程措施.自然災(zāi)害是威脅人類生存發(fā)展的一大難題，能否正確應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害是社會(huì)能否長(zhǎng)足發(fā)展的一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo).因此，為了取得減災(zāi)效益的提高，政府部門(mén)應(yīng)該制定一套具有中國(guó)特色的災(zāi)害稅收體系，規(guī)范災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)，建立起各部門(mén)良好的減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制；公民有意識(shí)地提高自身的防災(zāi)知識(shí)，共同努力將災(zāi)害損失降低到最小程度.

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