金融改革的法律障礙與司法破解

□文/吳高慶 鞏固

金融業(yè)是典型的制度供給型產(chǎn)業(yè)，但當(dāng)前的金融改革卻只能在制度不足甚至存在多種障礙的情況下開展。對于這一矛盾，只能通過能動司法的主動干預(yù)和靈活變通來加以解決

如果說市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)的話，那么作為市場經(jīng)濟(jì)高級形態(tài)的金融經(jīng)濟(jì)就是高度發(fā)達(dá)的法制經(jīng)濟(jì)。作為一種風(fēng)險(xiǎn)與收益并存、合理與不正當(dāng)界限“模糊”的特殊產(chǎn)業(yè)，金融的發(fā)展高度依賴規(guī)則和秩序。很難想象，如果沒有明確的條款、精密的規(guī)則、規(guī)范的程序、嚴(yán)格的責(zé)任，能發(fā)展出任何健康、持續(xù)的金融經(jīng)濟(jì)。然而，在金融改革的特殊時(shí)期，金融的發(fā)展與守法之間似乎形成了一種內(nèi)在緊張：改革必然會對既有秩序包括落后于實(shí)踐的法律制度造成沖擊，而任何對法制的挑戰(zhàn)反過來又將影響規(guī)則的遵守和秩序的達(dá)成。一個(gè)高度依賴法制的行業(yè)要在制度不足甚至阻礙的情況下實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展，這如何可能？尤其是在金融法律制度體系已基本完備，而有法必依為現(xiàn)代法治國家所必須秉持的基本原則的情況下，金融改革的空間到底如何把握，又要到哪里尋找必須依賴的基本秩序呢？對此，筆者認(rèn)為，發(fā)揮司法的積極作用，通過能動司法來協(xié)調(diào)法制的剛性與改革的靈活性，既是可行途徑，也是必由之路。

溫州金改面臨法律障礙

2012年3月28日，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)實(shí)施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，拉開了溫州市金融改革（以下簡稱“溫州金改”）的大幕?！斗桨浮反_立了溫州金改的任務(wù)，要求通過體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的多元化金融體系，使金融服務(wù)明顯改進(jìn)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)，金融環(huán)境明顯優(yōu)化，為全國的金融改革提供經(jīng)驗(yàn)。

《方案》“十二條”既明確了金融改革的任務(wù)，同時(shí)也為改革提供了政策支持。然而，《方案》本身屬于國家政策，不具有法律效力，且內(nèi)容籠統(tǒng)、抽象，并沒有為實(shí)踐活動提供具體規(guī)則。金融改革實(shí)踐的開展仍面臨著諸多法律障礙。

比如，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域是此次溫州金改的主要任務(wù)之一，《方案》前3條均圍繞此點(diǎn)展開，但這一任務(wù)在“入門”——組織形式方面即受到諸多限制。對于作為最寬松、最方便的民間資本金融組織形式的小額貸款公司，2008年中國銀監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》劃出了諸多紅線，如可以放貸不得吸存、執(zhí)行利率為同期貸款基準(zhǔn)利率四倍之內(nèi)、不得非法集資、融資比例不得超過50%等。不僅束縛了小貸公司的運(yùn)作空間，而且嚴(yán)格限制了小貸公司的資金來源。由于不能吸收公眾存款，多數(shù)小額貸款公司捉襟見肘、難以為繼，發(fā)展的持續(xù)性嚴(yán)重不足。

村鎮(zhèn)銀行可以吸收存款，但其設(shè)立條件更加嚴(yán)格，且難以完全資助。《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定，“發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有1家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”、“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%”、“任何單位或個(gè)人持有村鎮(zhèn)銀行股本總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)經(jīng)銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局審批?！边@些規(guī)定極大限制了民間資本的參與力度，使之只能成為商業(yè)銀行的附庸。

而《方案》提出的“符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行”雖然似乎可行，但《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》有關(guān)村鎮(zhèn)銀行最大股東必須是銀行的規(guī)定，以及《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》有關(guān)“符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擬作為主發(fā)起人”的規(guī)定，均使得哪怕經(jīng)營良好的小額貸款公司，一旦轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行，也會喪失了原有的獨(dú)立性，處于從屬地位，其對改制積極性的影響可想而知。

在個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)方面，《方案》雖在方向上肯定了境外直投的合法性，但這種欠缺實(shí)質(zhì)內(nèi)容的原則性表述無法為直投實(shí)踐的開展提供具體指引。而如果沒有必要的規(guī)則和限制，哪怕僅限于溫州一地的個(gè)人直接投資實(shí)際上也難以開展。因?yàn)樵诋?dāng)前發(fā)達(dá)的通訊和金融技術(shù)條件下，放開任何一地的境外直投就相當(dāng)于放開了所有地區(qū)的境外直投，其他地區(qū)資本完全可以各種方式借道溫州揚(yáng)帆出海，從而在實(shí)際上架空了國家整個(gè)海外投資制度。而這對國家整體金融秩序的沖擊，又豈是改革地方所能負(fù)擔(dān)的。

在備受外界關(guān)注、對于激發(fā)民間金融活力具有指標(biāo)性意義的利率市場化方面，不僅現(xiàn)行立法毫無松動跡象，甚至連《方案》中都未提及。那么，溫州金改可否在此方面有所嘗試，而嘗試的范圍和空間又有多大呢？對此，同樣充滿疑問。

至于改革的其他目標(biāo)，如拓寬金融租賃公司業(yè)務(wù)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)、發(fā)展地方資本市場、發(fā)展債券類產(chǎn)品、拓寬保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域、加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)、完善金融監(jiān)管等，也都同樣面臨著制度供給不足或現(xiàn)行立法障礙的問題。如果這一問題不解決，改革要么動輒觸碰法律紅線，面臨合法性的危機(jī)，要么則因無序而陷入混亂，難以有效開展。

障礙破解需能動司法

司法是法治的最后一道防線，但絕不意味著其只是對已有規(guī)則的被動應(yīng)付、消極執(zhí)行，通過對具體案例的處理，司法同樣在創(chuàng)建和塑造著秩序。在大方向確定而具體規(guī)則不明的改革期，司法救濟(jì)的事后性、著眼于結(jié)果、綜合考量反而更顯出靈活、務(wù)實(shí)的優(yōu)勢。良好的司法運(yùn)作，既能在相當(dāng)程度上消解成文法的僵化，通過對現(xiàn)行法的靈活解釋和變通執(zhí)行為改革實(shí)踐的“突破”贏得空間，又可通過對不當(dāng)行為的懲處劃出變革的邊界，確立基本秩序。在立法滯后、政策籠統(tǒng)的情況下，司法將成為改革實(shí)踐最有力的秩序維護(hù)者。但司法的這一功能不是自然生發(fā)的，而必須樹立和貫徹能動司法理念。

在有關(guān)司法的職能定位和運(yùn)作理念上，存在兩種對立的觀點(diǎn)。司法克制主義（或稱司法消極主義）注重法律形式正義的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)司法必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定和立法者意志，反對積極主動和靈活變通。司法克制主義的理論基礎(chǔ)是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格裁判的法條主義，適用前提是良好健全的法律制度體系，著眼的是一個(gè)純粹規(guī)則的世界。而司法能動主義則要求法官“在司法過程中秉承正義的法律價(jià)值和理念，遵循法律原則，并充分運(yùn)用司法經(jīng)驗(yàn)，正確地適用法律，在理性地對案件的事實(shí)問題和法律問題作出判斷的基礎(chǔ)上行使裁判權(quán)，以解決糾紛，維護(hù)社會公平正義和秩序”，其理論基礎(chǔ)是實(shí)質(zhì)正義，著眼的是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界。很顯然，對于必須在制度供給先天不足甚至具有負(fù)作用的前提下開展實(shí)踐的金融改革而言，所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和必須堅(jiān)持的，只能是能動司法。

能動司法是一種強(qiáng)調(diào)大局、綜合考量的司法。它認(rèn)為“法官應(yīng)把自己看做社會工程師而不是單純適用規(guī)則的法官”，注重發(fā)揮司法制度在社會發(fā)展整體進(jìn)程中的協(xié)調(diào)作用。“司法活動要超越單向的法律維度，超越對案件是非作出判定的淺層次功能，綜合考慮、全面分析、認(rèn)真衡量個(gè)案背后所關(guān)涉的其他因素，突破法律適用中的技術(shù)性思維，合理平衡當(dāng)事人的利益訴求，著眼于社會糾紛的真正化解”。在能動司法的視野下，金融案件的處理不僅僅是如何機(jī)械適用既有法條的技術(shù)性活動，而且是關(guān)乎改革大局的理想金融秩序構(gòu)建的一部分，必須要站在全局高度，綜合考慮社會效果。這要求在相關(guān)案件的處理上，不能僅僅“就法論法”，機(jī)械地適用法律，而必須把案件處理對整個(gè)金融改革的影響考慮進(jìn)來，保證對改革的正向促進(jìn)作用。尤其對那些具有全局性影響的重大金融創(chuàng)新行為，其效力需要司法裁判確認(rèn)的，要審慎妥善處理，維護(hù)健康的金融秩序和金融環(huán)境。

能動司法是一種積極主動、防患未然的司法。它強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)“有責(zé)任通過司法能動在維護(hù)法律秩序與實(shí)現(xiàn)社會正義之間維持一種有益的平衡”。因而司法人員不能被動地等待案件上門，只靠當(dāng)事人提供信息，而應(yīng)該主動出擊，從社會實(shí)踐和司法活動中挖掘重大問題并謀求解決良策，做到預(yù)料在前、應(yīng)對在前。這要求司法機(jī)關(guān)必須深入改革實(shí)踐，持續(xù)關(guān)注改革動態(tài)，定期調(diào)研、未雨綢繆，及早發(fā)現(xiàn)問題，提出解決意見。在立法缺失的情況下，這些案件處理意見將起到規(guī)則指引的作用。

能動司法是一種靈活自主的司法。它要求法官擺脫對成文法的過度束縛，充分運(yùn)用規(guī)則空間，通過司法技術(shù)(合理解釋、有效補(bǔ)漏、發(fā)展規(guī)則等)，尋求規(guī)則與審判具體案件要求之間的某種平衡，以妥善解決具體案件。受傳統(tǒng)司法消極主義的影響，許多法院畏首畏尾，不敢處理缺乏充分法律規(guī)定的新案，動輒以沒有法律明文規(guī)定或不歸法院管轄為由將案件拒之門外，甚至有的受理后又裁定駁回。如果金融改革中的司法機(jī)構(gòu)也如此消極，那各種創(chuàng)新性金融交易、金融產(chǎn)品、金融組織將無法得到確認(rèn)和保護(hù)，改革也將難以為繼。

能動司法是一種適度彈性、從實(shí)際出發(fā)的司法。它反對機(jī)械、被動執(zhí)行法律的“法條主義”，要求靈活理解法律，更多關(guān)注現(xiàn)實(shí)和社會效果，考慮社會實(shí)際。主張根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，通過法律解釋、漏洞補(bǔ)充和法律擬制等方式，創(chuàng)造性地適用法律。由此，對于前面提到的大量為《方案》所認(rèn)可而欠缺明確法律依據(jù)的金融創(chuàng)新，如拓寬金融租賃業(yè)務(wù)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)、發(fā)展地方資本市場等，司法應(yīng)持寬容態(tài)度。只要有利于試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，沒有觸犯法律的禁止性規(guī)定，在確保金融安全的前提下，即應(yīng)予認(rèn)可和支持。而對于那些法律支持但缺乏具體規(guī)則的領(lǐng)域，則應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，制定出更加細(xì)化、可操作的指導(dǎo)意見，使這些活動得以規(guī)范發(fā)展。例如民間融資備案管理制度或投資案件的證據(jù)規(guī)則等。

能動司法也是一種堅(jiān)守底線的司法。對改革的支持、對創(chuàng)新的鼓勵并不意味著對一切金融活動的縱容。對那些違反法律明確規(guī)定，或者違背法律基本原則或公序良俗、誠實(shí)信用、公平自愿等基本市場準(zhǔn)則，有害于社會公共利益的行為，必須堅(jiān)決打擊。通過對非法行為的懲處維護(hù)基本秩序，劃清投資與投機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)、盈利與暴利、合法融資與非法集資的界限，相當(dāng)于從反面明確了金融活動的創(chuàng)新空間。在此方面，急需處理的有：對于嚴(yán)重背離匯率比例的打擊，對過度炒賣的打擊，對具有明顯詐騙、賭博性質(zhì)的偽金融活動的打擊，對惡意逃債行為的打擊，對高利貸行為的打擊等。尤其值得注意的是，在溫州地區(qū)，公務(wù)員普遍參與金融活動已經(jīng)成為威脅當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)的不安定因素，對于此種直接違背公務(wù)員法、違背公務(wù)人員基本職業(yè)倫理，也明顯無益于監(jiān)管者的客觀中立和金融活動健康發(fā)展的活動，必須堅(jiān)決打擊。

當(dāng)然，無論如何強(qiáng)調(diào)“能動性”，司法職能的履行只能在法律所允許的范圍和限度內(nèi)開展，而絕不允許“法外開恩”、“法外造法”。即使是在經(jīng)濟(jì)改革的特殊時(shí)期，司法機(jī)關(guān)制定司法政策也應(yīng)在法律的框架內(nèi)，嚴(yán)格遵守程序法和實(shí)體法，決不能為迎合政策和現(xiàn)實(shí)的需要，擅自通過臨時(shí)規(guī)定來突破法律。能動司法最終和首要遵循的根本準(zhǔn)則，仍然是法律。

實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域能動司法的必要舉措

金融活動是非常復(fù)雜和專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)活動，能動司法在金融領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)，離不開一系列配套舉措的保障。就金融改革而言，當(dāng)務(wù)之急，是以下幾點(diǎn)：

一是出臺統(tǒng)一的司法政策和指導(dǎo)意見。能動司法雖然強(qiáng)調(diào)靈活、變通，但“相似案件得到相似處理”是最基本的正義要求，也是形成法秩序的前提。為保證各司法機(jī)關(guān)在案件處理上的統(tǒng)一性和延續(xù)性，應(yīng)由權(quán)威機(jī)關(guān)出臺具有整體指導(dǎo)意義的政策，作為一段時(shí)期內(nèi)司法工作的依據(jù)。在此方面，溫州市中院已經(jīng)制定了《關(guān)于為溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法保障的若干意見》，對與金融改革司法保障相關(guān)的30個(gè)問題提出了明確的處理意見，值得贊賞與肯定。

二是提升司法機(jī)關(guān)的金融辦案水平。為保證金融司法工作的質(zhì)量和效率，以及處理結(jié)果的統(tǒng)一，成立專業(yè)化金融審判機(jī)構(gòu)非常必要。上海自2008年在浦東新區(qū)法院設(shè)立專門性的金融審判庭以來，已逐步建立起包括基層法院、中院、高院在內(nèi)的三級金融審判組織體系。2010年，重慶渝中區(qū)法院也正式設(shè)立了西部地區(qū)首家金融審判庭。近期，溫州市也在鹿城區(qū)法院建立了由17個(gè)人組成的金融審判庭，并建立了專家陪審員和專家輔助制度，這對提高金融審判的質(zhì)量，無疑大有裨益。但即便如此，還是可以看到，目前的金融審判庭，無論在人員數(shù)量還是專業(yè)技能方面都仍有較大不足，有待提高。其實(shí)，除了建立專業(yè)化的金融審批組織之外，委托行業(yè)協(xié)會參與調(diào)解也是一個(gè)不錯(cuò)的方法。

三是加強(qiáng)公眾參與和社會監(jiān)督。金融是一個(gè)敏感而復(fù)雜的行業(yè)，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。在國家金融秩序面臨整體變革的大背景下，溫州金改作為領(lǐng)跑者和試航員，一舉一動都受到密切關(guān)注甚至過分解讀。而在國家司法公信力狀況并不十分良好，而金融改革又常常游走于法與“非法”之間的情況下，能動司法要想提高處理的公正性，獲得公眾的支持和認(rèn)可，就必須加強(qiáng)公眾參與和社會監(jiān)督。對那些普遍發(fā)生或者牽涉利益主體眾多的金融案件，在處理時(shí)要廣泛聽取公眾意見，相關(guān)信息應(yīng)及時(shí)、全面地向社會公開，并接受公眾的質(zhì)詢和疑問。只有重視加強(qiáng)民意溝通，及時(shí)回應(yīng)群眾對司法保障服務(wù)金融改革發(fā)展的關(guān)切和需求，才能不斷提高司法權(quán)威和司法公信力。