轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

◎ ? 文/本刊記者 周 勵(lì)

曾經(jīng)讓諸多資源型城市引以驕傲的地上、地下自然資源，成就了他們?cè)S多的光榮和夢(mèng)想；但留下的大片裸露山河，滿地的瘡痍，更讓他們痛徹心扉。

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，資源枯竭型城市要擺脫困境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，除轉(zhuǎn)型之外，別無他途。資源枯竭型城市如何轉(zhuǎn)型，這個(gè)難題迫在眉睫——

專家學(xué)者指出，資源型城市的數(shù)目并不是靜止不變的，隨著新礦產(chǎn)資源的探明發(fā)現(xiàn)，或者實(shí)現(xiàn)了異地找礦、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈等轉(zhuǎn)型后，隨時(shí)可以成為新資源城市。

未來出現(xiàn)新的資源城市是必然的，而現(xiàn)有的和將來的資源枯竭型城市，面臨一個(gè)共同的難題：路在何方？經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是必然之舉。

轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

資源型城市的轉(zhuǎn)型之路，畢竟是一個(gè)世界性難題。美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、加拿大等世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，在工業(yè)化進(jìn)程中也有許多城市屬于資源型城市，都曾在轉(zhuǎn)型的陣痛中，經(jīng)歷過幾十年的艱難探索。

西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)白永秀認(rèn)為，“當(dāng)前我國(guó)資源型城市和資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型，仍然處于探索階段。從過去的轉(zhuǎn)型實(shí)踐來看，國(guó)內(nèi)資源型城市和企業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀不容樂觀。”

而我國(guó)資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，一般會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)？陷入哪些困局呢？白永秀向記者分析介紹，資源城市由于對(duì)資源的長(zhǎng)期依賴，接續(xù)與替代綜合產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展空間受到限制，單一資源發(fā)展路徑在“城市自我深化”的鎖定過程，也使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型存在著不確定的風(fēng)險(xiǎn)，這些因素交織在一起增加了資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的難度。具體表現(xiàn)在——

首先，資源型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)收益遞減規(guī)律的存在，導(dǎo)致城市發(fā)展失去資源收益的支撐。由于資源型企業(yè)的投入成本都是可變的，當(dāng)面臨資源減產(chǎn)后，不管投入如何增加，產(chǎn)量的絕對(duì)量是下降的，從而使企業(yè)的收益遞減。由于資源開采一般遵循“先上后下，先易后難”的原則，隨著資源開采深度的加大，開采成本也越來越大，也會(huì)造成收益的遞減。

其次，大量沉淀成本的存在使資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)剛性。在資源開采過程中，設(shè)備、鉆井、洞室等資產(chǎn)約占固定資產(chǎn)總量的35%，資源性固定資產(chǎn)具有很高的技術(shù)利用鎖定性，這部分資產(chǎn)不能完全回收利用，很少能轉(zhuǎn)作它用，形成沉淀成本。沉淀成本的存在加大了企業(yè)退出枯竭資源行業(yè)的機(jī)會(huì)成本，也就缺少了進(jìn)入其他行業(yè)和市場(chǎng)必要的固定資本的支撐，只能低效率地運(yùn)營(yíng)，形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的剛性，使資源性產(chǎn)業(yè)的退出存在很大障礙。

還有一點(diǎn)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度較低。資源枯竭型城市三種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例失調(diào)，第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第二產(chǎn)業(yè)比重過分偏大，第三產(chǎn)業(yè)則發(fā)展緩慢、滯后。而且資源型產(chǎn)業(yè)都屬于中間投入型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)是后向關(guān)聯(lián)度低，前向關(guān)聯(lián)度高，乘數(shù)效應(yīng)小，難以帶動(dòng)下游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而限制了資源型產(chǎn)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用，使得城市經(jīng)濟(jì)過分依賴資源型產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)產(chǎn)難度大，造成畸形的城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

遼寧沈陽市一處火車站貨運(yùn)碼頭，工人在卸載火車運(yùn)輸來的煤炭。

工作人員在甘肅敦煌20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電場(chǎng)檢查設(shè)備運(yùn)行情況。

那么，資源枯竭型城市如何走向一條科學(xué)有效的轉(zhuǎn)型之路？應(yīng)該本著怎樣的原則制定轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略呢？在白永秀教授看來，不同的資源類型、不同的發(fā)展?fàn)顩r和各自的比較優(yōu)勢(shì)決定了在資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不可能有通用模式，要本著“一行一策”、“一城一策”的原則，因地制宜：

資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市——吉林省遼源市，通過大力發(fā)展“新材料、健康產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)”，走出一條發(fā)展高位對(duì)接、高層轉(zhuǎn)型的替代產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型新路。遼源利源鋁業(yè)噴涂生產(chǎn)線一角。

1、采取多元發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，跳出產(chǎn)業(yè)衰退循環(huán)。由于資源型產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，利潤(rùn)率很低，資源的消耗使城市的積累能力弱化，生產(chǎn)成本不斷提高，對(duì)資源的強(qiáng)烈依賴又導(dǎo)致在市場(chǎng)分工中只生產(chǎn)初級(jí)產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不斷低級(jí)化的惡性循環(huán)。在這種情況下，以“減量化、再利用、資源化”為原則，高效循環(huán)的利用資源，同時(shí)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，培養(yǎng)接續(xù)產(chǎn)業(yè)，變資源優(yōu)勢(shì)為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而形成特色的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，而且把利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到關(guān)聯(lián)行業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展高新技術(shù)、化工、食品、紡織、醫(yī)藥等其他的支柱產(chǎn)業(yè)。

2、實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略，確保產(chǎn)業(yè)政策與城市政策的統(tǒng)一。調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的重要途徑和首要任務(wù)。首先根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以資源型企業(yè)供給結(jié)構(gòu)和非資源型企業(yè)供給結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)，正確發(fā)揮城市政策對(duì)需求結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)作用，堅(jiān)持資源條件的可行性、產(chǎn)銷雙方的一致性、經(jīng)濟(jì)效益的擇優(yōu)性，以市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化為方向，有選擇地發(fā)展一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)鞏固第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)改造，制定適當(dāng)?shù)姆龀终?，改組改造第三產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展新興的第三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化，最終實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3、實(shí)施集約整合戰(zhàn)略，探尋資源枯竭型城市發(fā)展的新途徑?，F(xiàn)階段，資源型城市的一個(gè)顯著特征是資源型企業(yè)過多過小，地方小企業(yè)和國(guó)家大型資源企業(yè)兩者互相封閉，形成了明顯的兩元結(jié)構(gòu)，造成了資源管理難，資源浪費(fèi)大，經(jīng)濟(jì)效益低，安全隱患多的現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)該鼓勵(lì)集約化經(jīng)營(yíng)開發(fā)，通過改組改制和改造，整合一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)集團(tuán)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，在更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，以外向型經(jīng)濟(jì)牽動(dòng)，加速與國(guó)際接軌。

“十二五”扶持資金超5000億元

資源枯竭型城市，目前能獲得國(guó)家哪些政策支持呢？2007年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，提出5大任務(wù)和6大政策措施。對(duì)于國(guó)家確定的69座資源枯竭型城市，給予了轉(zhuǎn)型的扶持政策和資金。

記者據(jù)國(guó)家發(fā)改委官方網(wǎng)站消息，旨在從宏觀層面引導(dǎo)我國(guó)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》），將在今年全國(guó)“兩會(huì)”結(jié)束后正式出爐。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任劉勇，參與了資源枯竭型地區(qū)政策方面的課題研究。他認(rèn)為，資源枯竭型城市為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，“在某種程度上講，國(guó)家加大對(duì)其支持力度，是在返還歷史的欠賬”。

國(guó)家對(duì)資源枯竭型城市的扶持，包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和諸如土地整治、生態(tài)保護(hù)、棚戶區(qū)改造、替代產(chǎn)業(yè)培育等專項(xiàng)資金。中央財(cái)政將在“十二五”期間，針對(duì)全國(guó)69個(gè)資源枯竭型城市投入近1000億元，再加上省級(jí)的配套資金，這69個(gè)資源枯竭型城市在“十二五”期間，有望獲得超過5000億元的資金支持。

中央和省級(jí)下?lián)艿呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付資金是地方可以動(dòng)用的資金，這是扶持資源枯竭型城市的重要手段之一。2008年3月，湖北省大冶、黃石、潛江和鐘祥4個(gè)城市獲批為資源枯竭型城市后，共計(jì)獲得中央財(cái)政資源枯竭城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金23.82 億元，為這些城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，培育6個(gè)項(xiàng)目，2011年發(fā)改委又下達(dá)了6.6 億元的投資。以大冶市為例，每年從中央和省里要到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金都接近其地方一般預(yù)算收入，這樣的支持力度對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到十分明顯的成效。2011年大冶市財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)37.46億元，繼續(xù)居湖北省各縣市領(lǐng)先地位。

在如此大的資金支持力度下，此前全國(guó)確立的118個(gè)資源型城市都削尖腦袋，希望能納入國(guó)家資源枯竭型城市名單和《規(guī)劃》。但即便如此，2011年第三批資源枯竭型城市總共有70多個(gè)城市在爭(zhēng)取，最后只批準(zhǔn)了25個(gè)。

探索轉(zhuǎn)型制度保障

據(jù)《規(guī)劃》內(nèi)容，國(guó)家將針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)處于成長(zhǎng)期或成熟期的資源型城市，選擇一批可持續(xù)發(fā)展工作基礎(chǔ)好、示范性強(qiáng)、試點(diǎn)作用突出的資源型城市，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和政策支持，先行試點(diǎn)有關(guān)政策措施。

“資源城市轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，這需要較長(zhǎng)期的過程。在國(guó)家扶持的基礎(chǔ)上，資源枯竭型城市最終還是要自救。”

因而全國(guó)各地對(duì)能否進(jìn)入《規(guī)劃》范圍十分重視。2011年，內(nèi)蒙古向國(guó)家發(fā)改委上報(bào)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于商請(qǐng)將我區(qū)列為國(guó)家資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)的函》，提出將內(nèi)蒙古整體列入國(guó)家資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)。

此前，山西作為煤炭大省轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)獲批，讓內(nèi)蒙古看到了希望。因此，內(nèi)蒙古對(duì)于其要求能否在《規(guī)劃》中體現(xiàn)顯得十分迫切。

由于內(nèi)蒙古目前煤炭開發(fā)勢(shì)頭還十分強(qiáng)勁，《規(guī)劃》將其全區(qū)列為國(guó)家資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)的可能性很小，但肯定會(huì)挑選幾個(gè)市（盟）作為試點(diǎn)，比如錫林郭勒盟。

對(duì)于試點(diǎn)城市，將在哪些方面先行先試？劉勇指出，資源型城市發(fā)展的制約因素，一是發(fā)展能力不強(qiáng)，二是生態(tài)和環(huán)境壓力大，三是社會(huì)民生問題多。因此《規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)，要在自我發(fā)展能力上加大試點(diǎn)力度，包括如何培育替代產(chǎn)業(yè)，如何增強(qiáng)自我創(chuàng)新能力等（如，對(duì)試點(diǎn)資源城市在土地、稅收上有所突破）；其次要在環(huán)境修復(fù)和治理方面加大試點(diǎn)的力度（如何加大企業(yè)和國(guó)家的投入）；另外還要圍繞就業(yè)、棚戶區(qū)改造等涉及民生問題進(jìn)行試點(diǎn)。

《規(guī)劃》將更加注重如何從制度上保障資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的問題?！爸醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付只是過渡的做法，并不能真正解決問題?！眲⒂卤硎?，第一，這種做法是短期的，不可持續(xù)；第二，只靠財(cái)政補(bǔ)貼也不能解決資源枯竭城市的所有問題；第三，所有資源型城市都要逐步納入到這個(gè)體系中來，這是一個(gè)持續(xù)、長(zhǎng)久的區(qū)域性問題。

盡管目前來看，69個(gè)資源枯竭型城市獲得了不少國(guó)家和省級(jí)層面的資金支持，但這些支持基本停留在“一事一議”或“一事一補(bǔ)”上，不具有穩(wěn)定性、可預(yù)見性和連續(xù)性，沒有形成規(guī)范化、制度化的運(yùn)行機(jī)制，不能從根本上解決問題，也不能使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)性向縱深發(fā)展。而隨著《規(guī)劃》的制定實(shí)施，這些問題將得到有效解決。

據(jù)悉，2012年，國(guó)家還將加快《資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例》立法，爭(zhēng)取列入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃。除財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，《規(guī)劃》還提出建立資源城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金等制度，來支持資源型城市轉(zhuǎn)型。

“資源城市轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，這需要較長(zhǎng)期的過程。在國(guó)家扶持的基礎(chǔ)上，資源枯竭城市最終還是要自救。”中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員沈鐳認(rèn)為。