貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制研究*

趙龍英 （貴州省委黨校圖書館 貴州 貴陽 550028）

靳永翥(貴州大學(xué)公共管理系 貴州 貴陽 550025）

1 引 言

我國存在許多老少邊窮地區(qū)，從文化扶貧的角度看，社會各界對貧困地區(qū)公共服務(wù)提供機制的關(guān)注度不斷提高。貧困地區(qū)對知識的需求具有急迫性，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制的不斷創(chuàng)新可以在一定程度上提高基層政府的服務(wù)績效。本文的研究目標是：通過對全國鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供模式的歸納研究及其與貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制的對比研究，找到一種適合貧困地區(qū)的、有效的鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制。

國外公共服務(wù)提供機制的研究呈現(xiàn)出以下特點：一是公共服務(wù)研究的類型不斷分化，基于公共服務(wù)結(jié)構(gòu)構(gòu)建不同的提供機制，形成差異化與分散化的提供格局[1]。二是公共服務(wù)提供機制的理論基礎(chǔ)出現(xiàn)了公共選擇理論、制度主義和博弈論等不同的理論研究途徑。三是出現(xiàn)了關(guān)于公共服務(wù)提供的政策工具設(shè)計與創(chuàng)新的研究，如志愿供給、合同外包、用者付費等[2]。國內(nèi)對公共服務(wù)提供機制的研究主要有介紹西方公共物品私人供給的制度設(shè)計，如商業(yè)化、市場化及分權(quán)化模式等；同時還有學(xué)者從政府責(zé)任角度研究政府在公共服務(wù)提供中的地位和價值；此外更多的學(xué)者以社會志愿者組織、中介組織、社區(qū)的公共服務(wù)供給模式以及基層政府的公共服務(wù)和跨行政區(qū)的公共服務(wù)供給機制為研究對象。例如，陳振明教授較為全面地從政府工具層面提出公共服務(wù)提供的21種方式[3]；張成福教授按照政府介入的程度（由強到弱）提出公共服務(wù)的10種提供機制[4]。這些研究大多為理論層面的探討，而從具體的中國鄉(xiāng)村圖書館、鄉(xiāng)村文化服務(wù)實踐角度進行總結(jié)的理論文章則寥寥無幾。

鄉(xiāng)村圖書館可分為三大類型，即縣級圖書館（縣政府所在地建立）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館/室（縣以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府所在地建立）、村級圖書館/室（行政村所在地建立）。本文以村級圖書館/室為研究對象，研究行政村建設(shè)中的圖書館服務(wù)提供保障機制。村級圖書館/室包括農(nóng)村文化站、圖書室和農(nóng)家書屋等。筆者將采取案例比較法，抽取兩種或兩種以上的貧困地區(qū)村級圖書館/室（即本文所指的“鄉(xiāng)村圖書館”）服務(wù)提供機制進行比較研究，以探索更有效的鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制。

2 鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制的比較研究

2.1 鄉(xiāng)村圖書館公共服務(wù)的屬性分析

本文借助陳振明教授提出的公共服務(wù)分類框架（見表1），對鄉(xiāng)村圖書館公共服務(wù)屬性進行界定。

表1 公共服務(wù)分類框架[5]295

從表1可知：①從一級標準“服務(wù)涉及主體的數(shù)量”來看，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)的享用主體一般限定為本村的村民（在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，也存在個別鄉(xiāng)村圖書館采取非排他性和非競爭性的共享模式），是局部性服務(wù)；②從一級標準“服務(wù)涉及關(guān)系的性質(zhì)”來看，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)是公共文化建設(shè)的重要途徑，村民具有享受農(nóng)村圖書館服務(wù)的權(quán)利，因而鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)屬于必要的供給性服務(wù)或者基本公共服務(wù)；③從一級標準“服務(wù)提供的產(chǎn)品形式”來看，鄉(xiāng)村圖書館是有形的實體，是有形的基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)屬產(chǎn)品性服務(wù)；④從一級標準“服務(wù)需求的頻率”來看，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)是村民日常生活需要的持續(xù)性公共服務(wù)，屬于經(jīng)常性服務(wù)；⑤從一級標準“服務(wù)交換的價值規(guī)則”來看，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)通常是通過政府建設(shè)或社會捐贈等方式無償提供的公共服務(wù)，屬無償性服務(wù)。由此得出，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)是局部性的、供給性的、產(chǎn)品性的、經(jīng)常性的、無償性的服務(wù)。從鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)的局部性來看，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)具有公共物品的非排他性；而從鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)的產(chǎn)品性（是有形的圖書借閱服務(wù)）、經(jīng)常性（經(jīng)常被借閱、被個人所占用）及無償性（圖書資源類似“公共池塘資源”）來看，則具有競爭性。按照埃莉諾·奧斯特羅姆教授的物品分類，這種具有非排他性和競爭性的物品屬于公共池塘資源，是準公共物品的范疇[6]37。因此，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)的提供機制需要解決資源的維護及管理問題，即鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)長效供給機制的創(chuàng)新。

2.2 鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制的比較選擇

根據(jù)公共服務(wù)提供主體的屬性可將公共服務(wù)的提供機制分為政府權(quán)威機制、市場化機制、志愿機制和混合型機制[5]185。政府權(quán)威機制，即政府通過法律頒布、行政命令和壟斷決策等方式提供公共服務(wù)。這種機制遵循亞當·斯密關(guān)于“市場—政府”兩分的邏輯，政府作為公共服務(wù)的直接供給者，其干預(yù)程度極高，該機制的優(yōu)勢在于促進社會公平的實現(xiàn)，該機制通常用于私人不愿或不能提供的服務(wù)提供，即政府向社會提供的純公共物品，如國防。市場化機制，即將公共物品的生產(chǎn)責(zé)任與供應(yīng)責(zé)任進行區(qū)分，政府主要承擔(dān)服務(wù)供應(yīng)責(zé)任，而市場則充當服務(wù)生產(chǎn)者角色的服務(wù)提供機制。通常此類機制用于收費物品的提供，政府在其中的角色是引導(dǎo)者（如制定市場規(guī)則），其干預(yù)程度較低，是準公共物品的間接提供者，遵守“用者付費”的規(guī)則，限制服務(wù)對象的范圍。志愿機制，即充分發(fā)揮第三部門的公益服務(wù)或民間組織的自治與自我服務(wù)功能的公共服務(wù)提供機制。通常此類機制的主體是NGO（Non-government Organizations，非政府組織）或家庭與社區(qū)，政府的干預(yù)程度極低，僅負責(zé)制定NGO組織的相關(guān)規(guī)范，有時還會對志愿組織的公益活動給予政策傾斜、補貼等扶持，其服務(wù)范圍限于特定地區(qū)，此機制一般用于準公共物品的提供?；旌闲蜋C制，即主體多元化的公共服務(wù)提供的準制度性安排與運行方式。混合型機制的主體是多元的，可能是由政府、企業(yè)、事業(yè)單位、志愿組織、中介組織、家庭和社區(qū)等主體一起提供的公共服務(wù)，政府作為多元供給主體中的一員，其干預(yù)程度適中，此機制多用于準公共物品的提供?；旌闲蜋C制的優(yōu)勢在于多元主體合作實施共治和政府的彈性制度，能夠更好地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)屬于準公共物品中的公共池塘資源類型，其典型的特征是非競爭性、非完全排他性和部分擁擠性。因此，從理論上講，鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)可選的提供機制有市場化機制、志愿機制和混合機制。在鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供中，政府權(quán)威（或代理）機制之所以難以有效運行，首先是因為其理論前提假設(shè)：政府一般不直接生產(chǎn)準公共物品，或者在先后主次的政策安排上一般不首先生產(chǎn)不具規(guī)模效應(yīng)的物品或服務(wù)；其次是因為中國目前的國情和公共財政實力，要想通過公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，在每一村（這里不僅有行政村，在貧困山區(qū)還有居住分散的自然村）建立一個鄉(xiāng)村圖書館，似乎不僅資金上難以為繼，而且難以形成規(guī)模效應(yīng)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供績效低。因此，通過政府權(quán)威機制的實踐來實現(xiàn)中國貧困地區(qū)的文化公平是一個漫長的公共財政階段性戰(zhàn)略化支付過程或者公共服務(wù)發(fā)展歷程。同時，由于地理位置偏遠、交通成本高、信息相對閉塞、公共物品的非規(guī)模效應(yīng)與非營利性，市場化機制在貧困地區(qū)的公共服務(wù)提供中也難以較好運行。因此，志愿機制和混合型機制是相對較好的選擇。但在實踐中到底如何？我國農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)村還面臨民間志愿組織發(fā)育不全和社會資本缺乏的問題，所以目前的鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制與理論并非完全一致，有時政府權(quán)威機制似乎占據(jù)了主導(dǎo)地位，尤其是在中央新農(nóng)村建設(shè)的政策背景下，各級政府直接參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情和資本投入似乎越來越大。這就需要通過實證研究進行分析，進而找到每種機制在實踐中得以有效運用的依據(jù)和社會基礎(chǔ)。

3 鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制的實證研究

截至到2009年，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站38 736個、村（社區(qū)）文化室246 780個[7]；自2005年12月首批農(nóng)家書屋在甘肅掛牌，到2010年10月全國已建成農(nóng)家書屋近30萬個，目前鄉(xiāng)村圖書館已覆蓋全國近半數(shù)的行政村[8]。在具體實踐中，我國鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供出現(xiàn)了多種多樣、層次內(nèi)容交疊和因地制宜的動態(tài)化運作機制。筆者對這些不同運行機制的運行方式、優(yōu)勢與不足進行了比較總結(jié)（見表2）。因為志愿機制和政府權(quán)威機制屬于目前我國鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供的主要形態(tài)，故具體闡述。

3.1 貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供之志愿機制

公共服務(wù)提供的志愿機制（自愿機制）是指：“各種非營利組織或公民社會團體以志愿、相互幫助或自我服務(wù)的方式，從事公共服務(wù)部分提供的組織流程或活動方式。它屬于一種輔助性制度安排，因此僅限于特定社群或特定目標?！盵6]51依據(jù)已有的研究成果，公共服務(wù)的志愿提供可分為社區(qū)生產(chǎn)、家庭生產(chǎn)和社會團體生產(chǎn)3種方式。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)的發(fā)展水平還暫時無法實現(xiàn)社區(qū)生產(chǎn)和家庭生產(chǎn)的志愿提供。因此，社會團體生產(chǎn)成為了貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)志愿機制的首選。貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)的志愿機制主要有以下兩種。

（1）以高校在校生為主的幫扶機制——以“鄉(xiāng)村有所圖書館”活動為例

“鄉(xiāng)村有所圖書館”活動是由廈門大學(xué)（主要發(fā)起人為劉優(yōu)良博士）聯(lián)合泉州師范學(xué)院、漳州師范學(xué)院、湖南理工學(xué)院、泉州理工學(xué)院等高校，以志愿者聯(lián)盟的形式、完全依靠大學(xué)生志愿者捐建鄉(xiāng)村圖書館的系列募捐活動。目前，該活動在全國已建起6所鄉(xiāng)村圖書館，其中第一所鄉(xiāng)村圖書館是建在湖南省汩羅市新塘鄉(xiāng)玉龍村的屈原鄉(xiāng)村圖書館。這一捐建活動是政府、高校、學(xué)生、村民、市民及媒體等不同社會主體的民間聯(lián)動，活動發(fā)起者為高校志愿者，他們通過5個關(guān)鍵步驟促成了鄉(xiāng)村圖書館的建成：一是運用“賽博”模式，打造公益主體；二是與“上層”溝通，贏得支持；三是與村民協(xié)商，號召村民參與；四是與企業(yè)談判，開展公益營銷；五是與媒體合作，傳遞信息[9]?！班l(xiāng)村有所圖書館”活動一改傳統(tǒng)的“學(xué)校包辦”，而完全由在校大學(xué)生自主自發(fā)，將鄉(xiāng)村圖書館捐建作為紐帶，建立鄉(xiāng)村與志愿者的長期聯(lián)系機制。此外，還有90年代末活躍在貴州的青年鄉(xiāng)村圖書室服務(wù)隊，它是由貴州大學(xué)、貴州師范大學(xué)和貴州財經(jīng)學(xué)院等高校的在校學(xué)生和分布在貴陽、凱里、都勻、六盤水等地的在職青年自發(fā)組織起來的志愿性鄉(xiāng)村文化服務(wù)團體。

（2）社會動員式的NGO支持機制——以“青樹鄉(xiāng)村圖書館”捐贈活動為例

“青樹鄉(xiāng)村圖書館”捐贈活動主要由美國青樹教育基金會發(fā)起，其宗旨是通過幫助中國鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)代化圖書館以提升中國農(nóng)村居民的文化素質(zhì)，進而促進當?shù)匚幕?、教育、?jīng)濟的發(fā)展?！扒鄻溧l(xiāng)村圖書館”在中國設(shè)有執(zhí)行機構(gòu)，2002—2010年已在青海、甘陜、貴州和山西等地捐建了43所圖書館，其中18所中心圖書館帶動了周圍25所衛(wèi)星圖書館、社區(qū)圖書館和鄉(xiāng)村圖書站[10]?！扒鄻溧l(xiāng)村圖書館”的服務(wù)理念是：參與式、可持續(xù)、可擴展；其經(jīng)營模式為：以中心圖書館建設(shè)帶動周邊衛(wèi)星圖書館、社區(qū)圖書館和鄉(xiāng)村圖書站，進行圖書館人員培訓(xùn)、組成項目團隊實施項目管理、實施效能綜合評估及與國際圖書館團體的合作與交流。

志愿機制的優(yōu)勢在于：能夠有效融合社會資本，促進團體乃至社會的公益精神提升，增強自我服務(wù)意識。當然志愿機制也存在不足，如公益的父權(quán)性、興趣有余而資質(zhì)不夠、不可持續(xù)及缺乏科學(xué)的制度性安排。

3.2 貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)之政府權(quán)威機制

政府權(quán)威機制又稱政府代理機制，是指政府作為民眾公權(quán)力讓渡的法定代理人，“政府部門直接從事為社會生產(chǎn)公共物品或提供公共服務(wù)的行為”[6]44。目前，農(nóng)家書屋工程是政府權(quán)威機制應(yīng)用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)最為成功的案例，它包括以下兩種。

（1） 中心發(fā)散型的鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制 該機制是以省級政府與省級圖書館為中心向各市、縣、鄉(xiāng)級政府與圖書館發(fā)散的城鄉(xiāng)一體化總分館建設(shè)機制，具體為：“政府主導(dǎo)，整體規(guī)劃；三級投入，集中管理；資源共享，服務(wù)創(chuàng)新”[11]。該機制也稱為“嘉興模式”，是由浙江省嘉興市首先創(chuàng)建的，由市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府共同出資，其中市圖書館實行統(tǒng)一業(yè)務(wù)和人事管理，將各種與圖書館相關(guān)的服務(wù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館，而后由“嘉興模式”發(fā)展成為“省—市—縣—鄉(xiāng)”的總分館建設(shè)模式，以保證鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)供給的持續(xù)性。

表2 貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制的實證比較分析

（2）資源共享型的鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供機制 該機制源自“全國文化信息資源共享工程”。遼寧省為推進“全國文化信息資源共享工程”創(chuàng)新了“廣電模式”，通過廣播電視網(wǎng)絡(luò)搭建起農(nóng)村公共信息服務(wù)平臺，使村民通過有線電視就可獲得各種文化信息，實現(xiàn)了文化信息資源在農(nóng)村的共享[12]。

國家新聞出版總署印刷發(fā)行管理司司長王巖鑌曾表示，2012年農(nóng)家書屋的建設(shè)基本覆蓋所有行政村[13]。從國家新聞出版總署的統(tǒng)計看，目前西部地區(qū)農(nóng)家書屋的覆蓋率稍高于東部和中部地區(qū)，其建設(shè)投入情況為：中央財政20多億元，中西部地區(qū)配套資金和東部地區(qū)投入資金20多億元，今后3年內(nèi)，每年的投入都將在20～30億元[14]。農(nóng)家書屋工程是國家投資項目，由國家制定相關(guān)管理辦法，要求各省遵循“政府組織建設(shè)、鼓勵社會捐助、農(nóng)民自主管理、創(chuàng)新機制發(fā)展”的供給機制。此外，農(nóng)村書屋與一般鄉(xiāng)村圖書館的明顯差別在于：農(nóng)村書屋所藏圖書針對性較強，采購圖書需與新聞出版總署推薦目錄相符，并且需要在全國各地呈現(xiàn)出建設(shè)總體框架的一致性，同時各地區(qū)可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況分別在資金籌集、組織、經(jīng)營和管理等方面進行靈活多變的自主創(chuàng)新。以“云南農(nóng)家書屋”為例，截至2010年12月，云南省已建成農(nóng)家書屋6 606個，重點解決了全省25個邊境縣和3個藏區(qū)縣的農(nóng)家書屋建設(shè)難題；2011年，云南省農(nóng)家書屋建設(shè)項目向貧困縣傾斜，計劃完成5 327個農(nóng)家書屋的建設(shè)任務(wù)，重點向全省73個國家級貧困縣和7個省級貧困縣傾斜，著力解決農(nóng)村群眾讀書難的問題[15]。這一活動在2011年12月已經(jīng)通過云南省新聞出版局驗收[16]。

鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供的政府權(quán)威機制的優(yōu)勢在于：資源集中，政令暢通、統(tǒng)一管理，規(guī)模效應(yīng)，服務(wù)程序化、法律化、有法可依。當然，這種機制也存在一些問題，如由制度慣性導(dǎo)致的路徑依賴，由資源和服務(wù)壟斷導(dǎo)致的機構(gòu)、人員增多及管理成本增大，由社會組織弱化導(dǎo)致的與社會合作的困境，等等。

4 結(jié) 語

鑒于貧困地區(qū)的地方財政困境和維護社會公平的需要，國家對貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)提供承擔(dān)著直接的公共責(zé)任，但僅僅通過政府權(quán)威機制推動是不夠的，還需要創(chuàng)新機制，如在政府主導(dǎo)下的社會多元主體參與合作的混合型機制，該機制甚至包括了社會動員式的NGO支持機制。但是，我們?nèi)孕杩吹剑愿咝Ｔ谛４髮W(xué)生為主的幫扶機制也以其獨特的方式取得了顯著成效，正如陳振明教授所說：“可以拓展公共服務(wù)提供過程中政府的命令（權(quán)威）機制、市場的價格機制和第三部門的社群網(wǎng)絡(luò)機制之間合作的邏輯模式?！盵5]288但是，由于融資和專業(yè)性問題，志愿機制也面臨不可持續(xù)的問題。因此，我們應(yīng)該動態(tài)理解和構(gòu)建貧困地區(qū)鄉(xiāng)村圖書館服務(wù)的提供機制，如構(gòu)建起以政府主導(dǎo)的混合型機制為主、志愿機制為輔的多中心、多層次、協(xié)同合作的長效提供機制。若能實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化服務(wù)提供機制的持續(xù)、有效創(chuàng)新，鄉(xiāng)村文化的振興將不會是遙遠的夢想。

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