三大智慧城市組織架構(gòu)并行發(fā)展首席信息官架構(gòu)最具優(yōu)勢

特約撰稿人 | 張杰 喬親旺 李江

在智慧城市建設(shè)如火如荼的今天，了解和分析智慧城市的組織架構(gòu)并從中找出決定性因素，對于智慧城市建設(shè)的成敗起著舉足輕重的作用。

智慧城市的概念于2009年被提出，是基于新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用和通信網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋所確立的新型城市發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)信息化對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會承載功能的全面增強(qiáng)、對城市居民信息素養(yǎng)與信息應(yīng)用能力的整體提升，以全面數(shù)字化、高度網(wǎng)絡(luò)化、深度智能化為突出特點，其建設(shè)范圍覆蓋城市運行的市政、交通、環(huán)境、能源、公共安全等各個領(lǐng)域。

智慧城市組織架構(gòu)

組織架構(gòu)是組織全體成員為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而形成的，涵蓋方向擬定、責(zé)任劃分、協(xié)調(diào)合作、監(jiān)督管理、權(quán)利享有、任務(wù)執(zhí)行等各方面內(nèi)容的體系結(jié)構(gòu)，是整個運轉(zhuǎn)系統(tǒng)的“搭建框架”。智慧城市建設(shè)需要一個完整、完善的決策、組織、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、支撐體系對其進(jìn)行全面統(tǒng)籌、合理規(guī)劃、整體推進(jìn)和具體實施，組織架構(gòu)是必要保障。依據(jù)職責(zé)的不同，劃分智慧城市組織架構(gòu)的成員，包括領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、建設(shè)者、運營者、投資者、監(jiān)管者、研究者和最終用戶。其中領(lǐng)導(dǎo)者決策建設(shè)方向；組織者制定建設(shè)規(guī)劃，細(xì)化建設(shè)內(nèi)容，協(xié)調(diào)合作，掌控進(jìn)度；建設(shè)者實施工程建設(shè)和后續(xù)維護(hù)；運營者實施可持續(xù)經(jīng)營管理；投資者提供資金支持；監(jiān)管者評測項目建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量；研究者為建設(shè)運營提供理論支持；最終用戶共享建設(shè)成果，提出應(yīng)用反饋。智慧城市組織架構(gòu)的建設(shè)以最終用戶為服務(wù)目標(biāo)；以研究者為智力支撐，為除最終用戶外其他成員的工作開展提供系統(tǒng)研究和理論依據(jù)；以建設(shè)者和運營者為執(zhí)行主體，在組織者、投資者和監(jiān)管者的共同作用下實施智慧化建設(shè)；以組織者為構(gòu)建核心，具體實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者決策，總體協(xié)調(diào)所有成員的相互關(guān)系。

三架構(gòu)建設(shè)模式各司其職

目前全球智慧城市的建設(shè)尚處于探索階段，各區(qū)域、國家和地區(qū)依據(jù)自身發(fā)展的狀況以及智慧化建設(shè)的內(nèi)容和目標(biāo)對架構(gòu)成員進(jìn)行角色重疊設(shè)置或分層次設(shè)置，形成了各具特色的組織架構(gòu)建設(shè)模式，主要概括為首席信息官架構(gòu)、領(lǐng)域縱向架構(gòu)和專職統(tǒng)籌架構(gòu)。

首先是首席信息官架構(gòu)。首席信息官架構(gòu)是以獨立設(shè)置的首席信息官為核心，由其基于政府決策全權(quán)負(fù)責(zé)區(qū)域信息化推進(jìn)、并通過下派或集中的方式組織各成員單位協(xié)同建設(shè)的組織架構(gòu)建設(shè)模式。首席信息官是負(fù)責(zé)一個國家、地區(qū)、組織或企業(yè)信息領(lǐng)域戰(zhàn)略制定、體系執(zhí)行、系統(tǒng)建設(shè)和技術(shù)應(yīng)用等各方面持續(xù)推進(jìn)和改善的高級官員，他通過指導(dǎo)信息化進(jìn)程實現(xiàn)對國家、地區(qū)、組織、企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的支撐。智慧城市的建設(shè)需要方向擬定、跨界溝通、項目實施等多層級、全方位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管掌控。首席信息官的職責(zé)和作用契合智慧城市的建設(shè)需要。目前全球多個國家和地區(qū)在智慧城市的建設(shè)過程中已經(jīng)形成了基于首席信息官的組織架構(gòu)，其中以新加坡和英國為典型代表。

例如新加坡資訊通信發(fā)展管理局IDA，隨著政務(wù)電子化和一站式服務(wù)的加強(qiáng)，于1999年成立后相繼實施了電子政府行動計劃I和II、整合政府2010和電子政府2015計劃，作為政府CIO全面負(fù)責(zé)政府資訊通信總體規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策等的制定，跨部門IT建設(shè)的協(xié)調(diào)，工程項目實施的監(jiān)督等工作。圍繞IDA，新加坡形成了向上“一部、四委員會”和向下面向各政府部門的組織架構(gòu)。向上的“一部”指財政部，IDA為其信息科技政策和方向制定、電子政務(wù)資金提供和實施等提供咨詢和支撐，財務(wù)部下設(shè)整合政府理事會，由財政部常任秘書長擔(dān)任主席；“四委員會”指公共服務(wù)21系統(tǒng)委員會、信息通信技術(shù)（ICT）委員會、公共領(lǐng)域ICT指導(dǎo)委員會和公共領(lǐng)域ICT審查委員會，獨立設(shè)置，保障電子政府推進(jìn)工作按照“分層管理、分類處理、分權(quán)執(zhí)行”的模式進(jìn)行。向下IDA基于IT企業(yè)、電信運營商和服務(wù)提供商在技術(shù)配備、系統(tǒng)開發(fā)、設(shè)備制造上的專業(yè)支持向各政府部門派駐員工，在“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理”的原則下，開展部門內(nèi)部和跨部門的IT建設(shè)和信息化改造。

另外，英國的電子政務(wù)建設(shè)是政府首腦的“一把手工程”，目標(biāo)由首相親自發(fā)布，戰(zhàn)略與重大決策的制定機(jī)構(gòu)設(shè)置在首腦機(jī)關(guān)，政府CIO和跨部門CIO理事會構(gòu)成了其組織架構(gòu)的核心部分。2005年前后英國政府在首相直屬的內(nèi)閣辦公室下設(shè)立了電子政務(wù)大臣和電子政府辦公室，作為政府CIO，取代了原有的電子大臣、電子專員和電子專員辦公室等設(shè)置，對電子政府整體建設(shè)進(jìn)行宏觀規(guī)劃和統(tǒng)籌管理，對國家信息化建設(shè)做出全面決策。在電子政府辦公室下設(shè)立了由中央、地方各級政府CIO和警察、衛(wèi)生等公共機(jī)構(gòu)CIO以及政府IT專家、業(yè)務(wù)官員等相關(guān)人員組成的CIO理事會，負(fù)責(zé)制訂和提供政府級備忘錄，建立和維護(hù)政府內(nèi)部的良好合作、各部門電子政務(wù)建設(shè)的高效率協(xié)同推進(jìn)和信息資源的充分共享，支持政府轉(zhuǎn)型和IT業(yè)務(wù)變革能力增強(qiáng)。該組織屬于跨部門高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

其次是領(lǐng)域縱向架構(gòu)。領(lǐng)域縱向架構(gòu)是自上而下貫穿區(qū)域?qū)用?、國家層面、地區(qū)層面及至具體實施層面的，面向城市建設(shè)單項領(lǐng)域信息化、智慧化改造的垂直型組織架構(gòu)建設(shè)模式。目前各國的智慧城市建設(shè)基本都是由國家政府或區(qū)域聯(lián)盟發(fā)起和牽頭開展，多以交通堵塞、能源消耗、環(huán)境污染、公共安全威脅等當(dāng)前城市運行承載的熱點難點問題為切入點。以領(lǐng)域縱向架構(gòu)對智慧交通、智慧電網(wǎng)、社會應(yīng)急管理等行業(yè)信息化、智慧化建設(shè)進(jìn)行組織統(tǒng)籌，結(jié)構(gòu)簡單、針對性強(qiáng)，利于以行業(yè)特點為基礎(chǔ)的方略落實和實施反饋，美國是應(yīng)用這一組織架構(gòu)的突出代表。

在社會應(yīng)急管理方面，美國比較先進(jìn)，目前已經(jīng)形成了由聯(lián)邦層面、地區(qū)層面、州層面、地方層面政府串聯(lián)而成的，具備相關(guān)支撐體系的成熟組織架構(gòu)。聯(lián)邦應(yīng)急管理署FEMA是專門負(fù)責(zé)重特大災(zāi)害應(yīng)急管理的政府機(jī)構(gòu)，于1979年成立，“9·11”之后并入國土安全部，成為其下設(shè)的4個主要分支機(jī)構(gòu)之一，更名為應(yīng)急預(yù)防響應(yīng)局。FEMA將美國全境劃分為10個應(yīng)急區(qū)，在每個區(qū)設(shè)立辦事處，辦事處直接與其責(zé)任區(qū)內(nèi)的各州合作，協(xié)助各州制定防災(zāi)和減災(zāi)計劃，并在重特大災(zāi)害發(fā)生時向各州提供支持。各州政府設(shè)立應(yīng)急服務(wù)辦公室和應(yīng)急指揮中心，實現(xiàn)州內(nèi)應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備與實施、州內(nèi)不同部門資源共享、州與地方應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)等職能，下設(shè)監(jiān)控室、新聞發(fā)布廳、會商中心等相關(guān)機(jī)構(gòu)。地方應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)本地各部門進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)應(yīng)急準(zhǔn)備、策劃、培訓(xùn)和災(zāi)后恢復(fù)活動，與其他城市、州和聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)以及私營組織保持聯(lián)系，開展公眾教育與社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備活動，特殊下設(shè)機(jī)構(gòu)為移動應(yīng)急平臺，包括應(yīng)急移動指揮車、危化與核輻射檢測車等。同時，美國還建立了比較完善的應(yīng)急平臺支撐體系，包括科研支撐與教育培訓(xùn)，為社會應(yīng)急管理提供技術(shù)支持和智力儲備。

最后是專職統(tǒng)籌架構(gòu)。專職統(tǒng)籌架構(gòu)，是以專項負(fù)責(zé)智慧城市建設(shè)和運營的獨立機(jī)構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)小組，基于區(qū)域政府制定的行動綱要和總體規(guī)劃，組織領(lǐng)導(dǎo)各成員單位合作建設(shè)的交叉型組織架構(gòu)建設(shè)模式。該領(lǐng)導(dǎo)小組從屬于區(qū)域政府，以相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)委員會為支撐，下設(shè)資金、人力、審計等具體職能單位，與有關(guān)城市建設(shè)、運行和管理的其他部門和行業(yè)建立橫向聯(lián)系。專職統(tǒng)籌架構(gòu)下具體工程由領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)行業(yè)主管部門共同監(jiān)督管理，由信息通信企業(yè)和各行業(yè)智慧化建設(shè)部門共同承建。我國的智慧城市建設(shè)以城市功能整體提升為目標(biāo)，以綜合性工程為項目形式，注重從城市發(fā)展戰(zhàn)略的高度制定頂層設(shè)計，自上而下、多部門協(xié)作推進(jìn)建設(shè)項目落實。專職統(tǒng)籌架構(gòu)是我國各省市開展智慧城市建設(shè)主要采用的一類組織架構(gòu)。

上?；谑小笆濉币?guī)劃和“2011～2013年行動計劃”，于2012年由市發(fā)改委負(fù)責(zé)著手“智慧上?！钡捻攲釉O(shè)計工作?！?011～2013年行動計劃”提出成立市推進(jìn)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全市智慧城市建設(shè)工作；下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)推進(jìn)工作；成立市智慧城市建設(shè)專家委員會和建設(shè)促進(jìn)中心；市各相關(guān)部門按照職責(zé)分工，落實和細(xì)化智慧城市建設(shè)項目和任務(wù)。2011年9月，在市政府組織下推進(jìn)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室成立。

相比之下，寧波于2010年9月提出智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略，出臺《中共寧波市委寧波市人民政府關(guān)于建設(shè)智慧城市的決定》，于2011年6月編制完成了《寧波市加快創(chuàng)建智慧城市行動綱要（2011～2015）》。2010年12月到2012年6月，相繼成立了寧波市智慧城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展研究院、寧波市智慧城市建設(shè)專家咨詢委員會和寧波市智慧城市建設(shè)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)辦公室。

各具優(yōu)劣勢 發(fā)揮效力需協(xié)調(diào)

首席信息官架構(gòu)以專業(yè)的CIO機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的CIO制度推行全面的智慧城市建設(shè)。

其優(yōu)勢在于：第一，集戰(zhàn)略制定、資源規(guī)劃、系統(tǒng)實施、項目監(jiān)理于同一機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了智慧城市建設(shè)從構(gòu)想，到實施，再到應(yīng)用的一致性；第二，集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)引入、業(yè)務(wù)發(fā)展、行業(yè)應(yīng)用于同一機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了設(shè)備、技術(shù)與業(yè)務(wù)、應(yīng)用的聯(lián)系；第三，以派駐或委員會的方式，建立政府CIO與各部門CIO、行業(yè)CIO和企業(yè)CIO之間的聯(lián)系，組織結(jié)構(gòu)緊密、溝通效率高，益于策略貫徹和問題反饋；第四，在國外的政府部門和大型企業(yè)中，首席信息官制度已得到確立和應(yīng)用，具備以首席信息官架構(gòu)組織智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)。但是首席信息官職位對個人綜合職業(yè)素質(zhì)的要求非常高，需要其在熟悉行業(yè)發(fā)展和商業(yè)流程的基礎(chǔ)上具備戰(zhàn)略素養(yǎng)、執(zhí)行能力和溝通技巧；對完善相關(guān)法規(guī)、政策等保障體系和夯實培訓(xùn)、選拔等支撐基礎(chǔ)的要求也很高。

領(lǐng)域縱向架構(gòu)以雙向單路徑的直線型管理和溝通開展領(lǐng)域內(nèi)的智慧化建設(shè)。

其優(yōu)勢在于：第一，架構(gòu)從國家或區(qū)域?qū)用嫦蛳轮鸺壯由熘敝辆唧w實施單位，結(jié)構(gòu)比較簡單，易于組織管理；第二，各級部門之間的聯(lián)系直接，互通渠道便捷，便于政策指導(dǎo)的下達(dá)和建設(shè)情況及問題的反饋；第三，領(lǐng)域縱向架構(gòu)應(yīng)用于單個領(lǐng)域的智慧化建設(shè)，對于領(lǐng)域的發(fā)展基礎(chǔ)、行業(yè)特點和建設(shè)目標(biāo)具有較強(qiáng)的針對性，適合應(yīng)用于上下聯(lián)動緊密、指揮領(lǐng)導(dǎo)集中、自成體系、獨立性較強(qiáng)的領(lǐng)域。但是智慧城市建設(shè)注重城市運行各方面的智慧化建設(shè)，領(lǐng)域縱向架構(gòu)都是針對國家專向信息化、智慧化建設(shè)內(nèi)容而搭建，不易擴(kuò)展為全面覆蓋智慧城市建設(shè)的組織架構(gòu)。

專職統(tǒng)籌架構(gòu)以宏觀指導(dǎo)和專業(yè)研究為支撐開展城市整體的智慧化建設(shè)。

其優(yōu)勢在于：第一，以區(qū)域政府制定的戰(zhàn)略決策和頂層設(shè)計為框架，在目標(biāo)明確、范圍劃定的前提下，開展組織領(lǐng)導(dǎo)工作，可以做到有的放矢、對癥下藥；第二，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)委員會對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)等進(jìn)行先期研究，對建設(shè)內(nèi)容、應(yīng)用方式等提出專業(yè)意見，可以提高智慧城市建設(shè)的預(yù)見性和規(guī)范性。但是此類架構(gòu)的弊端也比較突出。

其劣勢在于：第一，專職統(tǒng)籌架構(gòu)既有行業(yè)內(nèi)部的縱向聯(lián)系，又有領(lǐng)導(dǎo)小組、行業(yè)部門、建設(shè)企業(yè)之間的橫向聯(lián)系，結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，組織管理繁復(fù)交錯；第二，普遍存在智慧化建設(shè)項目由領(lǐng)導(dǎo)小組、行業(yè)部門、建設(shè)企業(yè)多頭管理的現(xiàn)象，易造成資源消耗和成本投入增加、建設(shè)和管理效率降低；第三，支撐城市運行的各行業(yè)建設(shè)已相對成熟，形成了彼此獨立的發(fā)展模式，專職統(tǒng)籌架構(gòu)要協(xié)調(diào)不同行業(yè)、不同層次的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一于智慧城市建設(shè)的框架內(nèi)，難度較大。

基于上述優(yōu)劣勢分析，筆者認(rèn)為，首席信息官架構(gòu)對智慧城市建設(shè)統(tǒng)觀全局、整體推進(jìn)要求的契合度高于領(lǐng)域縱向架構(gòu)，對智慧城市建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、協(xié)調(diào)問題的解決優(yōu)于專職統(tǒng)籌架構(gòu)。首席信息官架構(gòu)以一整套CIO體系制度覆蓋了城市建設(shè)、運行和管理的各個方面，理順了不同部門、行業(yè)和企業(yè)之間的關(guān)系，相較領(lǐng)域縱向架構(gòu)和專職統(tǒng)籌架構(gòu)而言，優(yōu)勢更為明顯，更適合應(yīng)用在智慧城市建設(shè)中。