建設(shè)以老年人為中心的多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系

林 寶

目前中國正處于人口老齡化快速發(fā)展時期，也是進(jìn)行應(yīng)對人口老齡化制度準(zhǔn)備的關(guān)鍵時期。建設(shè)一個社會化的養(yǎng)老服務(wù)體系是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措之一。2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了全國老齡辦和民政部等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，要求按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。可以說，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)明確了社會化的方向和居家基礎(chǔ)—社區(qū)依托—機(jī)構(gòu)補(bǔ)充的目標(biāo)模式，但是如何遵行社會化方向?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)模式仍然任重而道遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步探索。

一、“六普”數(shù)據(jù)顯示應(yīng)加快建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系

第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國當(dāng)前建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的任務(wù)十分緊迫：

一是老年人口比例繼續(xù)提高，老年人口規(guī)模迅速膨脹，意味著產(chǎn)生養(yǎng)老需求的潛在人群正在擴(kuò)大。根據(jù)普查公報(bào)，大陸地區(qū)總?cè)丝谥校?0歲及以上人口達(dá)1.78億人，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點(diǎn)。

二是家庭規(guī)模繼續(xù)縮小，意味著家庭內(nèi)部養(yǎng)老負(fù)擔(dān)正在加大，轉(zhuǎn)而尋求社會化養(yǎng)老服務(wù)的可能性正在增加。公報(bào)顯示，大陸地區(qū)平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年第五次全國人口普查的3.44人減少0.34人。

三是人口流動加劇，人戶分離情況嚴(yán)重，意味著家庭成員之間的分離，對社會化養(yǎng)老服務(wù)的依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)。公報(bào)顯示，大陸地區(qū)總?cè)丝谥?，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口達(dá)2.61億人，其中市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為3996萬人，不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為2.21億人。同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加1.17人，增長81.03%。

二、當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主要問題

盡管近年來社會養(yǎng)老服務(wù)體系在政策法規(guī)建設(shè)、投入多元化、惠及范圍和能力建設(shè)等方面取得了一定的成就 ，但仍然存在一些突出的問題。

（一）政府公共服務(wù)職能不到位，對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的推動不力

政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，應(yīng)該成為服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)力量。具體說來，政府的職責(zé)至少應(yīng)該包括以下幾個方面：一是制定養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)規(guī)章制度，維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場環(huán)境，保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康、有序發(fā)展，保障產(chǎn)品和服務(wù)的充分供給；二是制定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃及采取相關(guān)保障措施，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)資源合理布局；三是通過購買或直接提供的方式保障社會弱勢群體獲得基本養(yǎng)老服務(wù)；四是建設(shè)部分養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。但是，目前政府部門公共服務(wù)職能不到位的情況還比較普遍。主要表現(xiàn)在：養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不健全，總體上養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)不興、監(jiān)管不力、服務(wù)水平不高；資源布局不合理，資源緊張與資源閑置并存；部分地區(qū)、部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重匱乏，對城市“三無”、農(nóng)村“五?！钡戎攸c(diǎn)保障人群的養(yǎng)老服務(wù)水平還較低等。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后，無法對居家養(yǎng)老形成有效支撐

即便在發(fā)達(dá)國家，居家養(yǎng)老也是主流、是基礎(chǔ)。中國龐大的老年人口和有限的土地資源決定了未來的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比重會低于發(fā)達(dá)國家，居家養(yǎng)老的比重會更高。要保障居家養(yǎng)老的質(zhì)量，則必須發(fā)展完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，成為居家養(yǎng)老的依托。總體上看，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還處于起步階段，開展養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)相對較少，特別是廣大農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)幾為空白，覆蓋的老年人口極其有限，與滿足老年人的居家養(yǎng)老要求尚有較大差距，還無法真正成為養(yǎng)老服務(wù)體系的依托，對居家養(yǎng)老形成有效支撐。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能紊亂，質(zhì)量參差不齊，影響機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用

雖然機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在整個養(yǎng)老體系中的比重不高，但是卻有著十分重要的作用。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)該成為老年人通過居家養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)無法滿足養(yǎng)老需求時的最后保底選擇。當(dāng)前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)出現(xiàn)了嚴(yán)重的功能紊亂：公辦養(yǎng)老院走向兩個極端，一方面部分城市公辦養(yǎng)老院成為公共養(yǎng)老資源的密集投放區(qū)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、條件好，“一床難求”，已逐漸成為城市樣板工程、政績工程，同時也成為少數(shù)人享用的特殊養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，普通民眾很難進(jìn)入；另一方面農(nóng)村敬老院建設(shè)嚴(yán)重滯后，條件差、服務(wù)水平低，民眾入住意愿不強(qiáng)，甚至一些“五?！比藛T也不愿入住。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性或非公益性特征不明，服務(wù)收費(fèi)和服務(wù)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督，整體水平參差不齊，入住率普遍偏低。

三、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要正確處理六大關(guān)系

當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)之所以出現(xiàn)上述種種問題，關(guān)鍵在于在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的一些關(guān)鍵問題未得到正確處理，概括起來，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)建設(shè)可為社會建設(shè)創(chuàng)造基本的物質(zhì)條件，社會建設(shè)可為經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境，二者應(yīng)該相輔相成，相互促進(jìn)。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，必須處理好與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系。具體說來，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既不應(yīng)該超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盲目發(fā)展，也不宜過低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后發(fā)展。盲目發(fā)展會使之失去可持續(xù)性，滯后發(fā)展則可能無法滿足人民群眾的養(yǎng)老需求。

（二）政府主導(dǎo)和社會參與的關(guān)系

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要政府主導(dǎo)和社會參與。政府主導(dǎo)主要是正確履行公共服務(wù)職能，保障體系建設(shè)沿著正確的方向、按照合適的節(jié)奏健康發(fā)展，重點(diǎn)在規(guī)范、謀劃和引導(dǎo)，為社會參與創(chuàng)造良好的條件，不宜參與過多的具體養(yǎng)老服務(wù)。社會參與則主要是在政策法規(guī)的規(guī)范下參與養(yǎng)老服務(wù)的提供，可通過市場化、社會互助、志愿服務(wù)等多種方式擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的供給及增加其豐富性和多樣性。

（三）老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)的關(guān)系

養(yǎng)老服務(wù)既是一項(xiàng)造福廣大老人的事業(yè)，也是一個正在興起的產(chǎn)業(yè)。在整體上，必須明確養(yǎng)老服務(wù)具有公共性的特征，應(yīng)該吸取前些年教育和醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化所帶來的教訓(xùn)，堅(jiān)持把養(yǎng)老服務(wù)作為老齡事業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。同時，也必須看到，為了豐富人民群眾不同層次的需求，需要引進(jìn)一些市場手段發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)來提供多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

（四）老人自助和社會幫助的關(guān)系

養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該是老人自助和社會幫助的統(tǒng)一。老年人自助既包括老年人自身的自理和自立，也包括老年人之間的互助。老年人自助應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)，政府可通過完善基本的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和生活設(shè)施，增強(qiáng)老年人自我養(yǎng)老的能力，鼓勵老年人互助。社會幫助是在老人需要尋求外界幫助時及時提供社會化的養(yǎng)老服務(wù)，對老人而言，社會幫助應(yīng)該隨時待命，一旦需要，及時提供。

（五）城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國當(dāng)前的基本國情。當(dāng)前農(nóng)村的人口老齡化程度更高，養(yǎng)老服務(wù)卻更為薄弱。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，應(yīng)該重點(diǎn)考慮薄弱的農(nóng)村。當(dāng)前一些地方政府在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系時仍然將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)地區(qū)，顯然會進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的差距。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)該建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，增加農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的可及性和可獲得性。

（六）服務(wù)重點(diǎn)人群與一般人群的關(guān)系

養(yǎng)老服務(wù)體系服務(wù)的目標(biāo)人群應(yīng)該逐漸從重點(diǎn)老人擴(kuò)展到一般老人。我國原有的養(yǎng)老服務(wù)體系主要側(cè)重于服務(wù)高齡、失能、貧困老人，這一方面使養(yǎng)老服務(wù)的對象過少，相應(yīng)地限制了養(yǎng)老服務(wù)的市場容量，降低了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的吸引力，不利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，使養(yǎng)老服務(wù)的影響范圍相對狹窄，影響了養(yǎng)老服務(wù)的整體效果。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要定位在以全體老年人為服務(wù)對象，為全體老年人提供豐富、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品為目標(biāo)，滿足全體老年人的多層次、多樣性的服務(wù)需求。

四、完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建議

要完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，調(diào)動社會各主體的積極性，共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，逐漸形成以老年人為中心的由家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他社會成員和組織等組成的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“政府公共服務(wù)職能到位、養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品充足、老年人選擇空間充分”的養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)。在此體系中，老年人處于一個由多個同心圓組成的體系之中：最中心是老年人，外圍第一層是老年人的家庭成員、第二層是社區(qū)、第三層是企業(yè)、其他社會組織和個人，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。老年人可以向任何一層尋求養(yǎng)老服務(wù)，但最終向哪一層尋求服務(wù)，將取決于老年人的選擇。在這樣的一個體系中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力是關(guān)系整個養(yǎng)老體系建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展得好，不僅關(guān)系到居家養(yǎng)老的質(zhì)量，也關(guān)系到人們對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求。為此，提出以下政策建議：

（一）鼓勵家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，構(gòu)筑養(yǎng)老服務(wù)的第一道防線

家庭可成為社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的最基本單元。從傳統(tǒng)意義上講，家庭成員的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該屬于家庭養(yǎng)老的范疇，不屬于社會化養(yǎng)老服務(wù)，但是隨著社會結(jié)構(gòu)變動和社會發(fā)展，社會可以承擔(dān)更多責(zé)任，通過一定的方式使家庭成員的養(yǎng)老服務(wù)成為社會化養(yǎng)老服務(wù)的一部分，減少老年人對其他社會化養(yǎng)老服務(wù)的需求，如可通過對有老年人的家庭實(shí)施稅收優(yōu)惠和發(fā)放補(bǔ)貼等辦法來購買或鼓勵家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老服務(wù)的社會化，使家庭成員成為社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的一個組成部分，進(jìn)而使更多的老年人可通過家庭成員提供的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會化養(yǎng)老。

（二）建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能

一是建設(shè)以信息服務(wù)為主要職能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。由于在中國目前的國情下，建設(shè)龐大的多功能社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心尚有困難，因此建議社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的主要職能定位為信息服務(wù)，以整合社會養(yǎng)老服務(wù)資源為主。加強(qiáng)現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)資源的整合是迅速完善養(yǎng)老服務(wù)體系、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的一個捷徑，成本小、見效快。按照設(shè)想，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的職能主要有五：負(fù)責(zé)跟蹤老年人的健康和需求信息；為老年人提供一些基本的咨詢服務(wù)；通過建設(shè)公共養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，建立起老人和其他專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，當(dāng)老人提出某項(xiàng)需求后，服務(wù)中心可以向其推薦提供商以供選擇，或是協(xié)助其選擇；對服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)老人與服務(wù)提供商之間出現(xiàn)矛盾時進(jìn)行協(xié)調(diào)，并向服務(wù)商認(rèn)證機(jī)構(gòu)反饋服務(wù)信息；組織和協(xié)調(diào)志愿者在本社區(qū)的養(yǎng)老社會服務(wù)。

二是加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃和資源整合，建設(shè)必要社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和活動設(shè)施。要完善社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)功能，必須在硬件建設(shè)上合理規(guī)劃、增加投入。雖然可以通過整合現(xiàn)有的服務(wù)資源來完成部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但是仍然有些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老活動設(shè)施是不可替代的，如社區(qū)的老年人日托服務(wù)設(shè)施、老年人的文化、體育活動設(shè)施等。應(yīng)該在一些新社區(qū)建設(shè)過程中提前規(guī)劃、合理布局、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，留出足夠的建筑面積以供開展養(yǎng)老服務(wù)和供老年人活動；在一些老社區(qū)，也應(yīng)該盡量通過資產(chǎn)置換、整合、轉(zhuǎn)變用途等將閑置的學(xué)校、樓堂館所等改造成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或活動設(shè)施。政府的職能主要在于通過規(guī)劃和資源整合保證社區(qū)具備上述設(shè)施，設(shè)施的經(jīng)營管理則有公營或民營等多種選擇。

三是實(shí)施社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供商準(zhǔn)入制度，保證服務(wù)質(zhì)量。在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建立后，老年人可以自行購買社會服務(wù)，也可以通過公共養(yǎng)老服務(wù)信息平臺和養(yǎng)老服務(wù)中心來尋求社會服務(wù)。對于通過公共養(yǎng)老服務(wù)信息平臺和養(yǎng)老服務(wù)中心提供服務(wù)的企業(yè)，實(shí)行準(zhǔn)入制度，規(guī)范其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。符合準(zhǔn)入制度的企業(yè)可以列入服務(wù)熱線和服務(wù)中心的服務(wù)商列表，供老人選擇。每年度（或半年）對服務(wù)商進(jìn)行評估，服務(wù)爭議多、服務(wù)質(zhì)量差的服務(wù)商將從列表中剔除。對于符合養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入制度的企業(yè)，可以考慮進(jìn)行一定程度的稅收減免，增加企業(yè)從事養(yǎng)老社會服務(wù)業(yè)的積極性。同時對于評估合格的服務(wù)商，可以考慮根據(jù)其服務(wù)量給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵其保持養(yǎng)老服務(wù)相對優(yōu)勢的性價比。

（三）調(diào)整公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能，合理引導(dǎo)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，形成多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

首先將社會福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象調(diào)整為生活自理能力較差的低收入老年人和高齡老年人，這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用分散和集中相結(jié)合的布局方式，以分散為主。各地區(qū)在布局幾個大型福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時，多于各社區(qū)周圍布局功能性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分散化、小型化，實(shí)現(xiàn)老年人的就近養(yǎng)老；其次，經(jīng)營性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局遵循市場化原則，但政府可利用產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)節(jié)，并通過政府補(bǔ)貼和稅收措施引導(dǎo)部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向高齡老人和自理能力差的老年人傾斜，成為準(zhǔn)福利機(jī)構(gòu)，其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則向高端發(fā)展，走優(yōu)質(zhì)高價的發(fā)展之路，滿足部分老年人的高端需求。

1.竇玉沛：加快建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系，2010年全國社會養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)會上的發(fā)言。摘自民政部網(wǎng)站http://mzzt.mca.gov.cn/article/yltjh/。

2.中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[1](第1號)，2011年4月28日。