非洲水資源管理及其對我國的啟示

李立新 嚴(yán)登華 郝彩蓮 耿思敏，3 尹 軍

(1.東華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 201620;2.中國水利水電科學(xué)研究院水資源所，北京 100038;3.中國海洋大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，山東青島 266100)

非洲水資源具有水資源匱乏和人均占有量低的特點，在水資源利用和管理中，取得了顯著的成效，同時也存在明顯不足。本文將對非洲重要河流尼羅河和典型國家埃及、南非的水資源管理經(jīng)驗以及存在的薄弱環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)剖析，結(jié)合我國水資源管理的現(xiàn)狀和存在的問題，總結(jié)出非洲水資源管理中的特色經(jīng)驗對我國的啟示，以期為我國水資源管理體制和機制的革新與發(fā)展提供參考。

1 尼羅河流域水資源管理模式

尼羅河流域在水資源開發(fā)利用方面并未形成沿岸所有國家聯(lián)合制定的協(xié)議，目前沿用的是非洲殖民統(tǒng)治時期簽署的《尼羅河水協(xié)定》，即1959年，埃及和蘇丹簽訂協(xié)議，確定二者3∶1的水資源分配規(guī)則，埃及和蘇丹分別享有555億m3/a和185億m3/a的尼羅河水資源份額［1］，同時否認(rèn)了沿岸上游國家的水資源開發(fā)利用權(quán)。而流域上游國家多為世界級貧窮國家，有通過水電開發(fā)，擺脫貧困，發(fā)展經(jīng)濟的強烈訴求，因此，這一協(xié)議成為了半個多世紀(jì)以來沿岸各國水爭端的起因。

基于尼羅河為跨界河、水資源有限、分配和開發(fā)利用不均、流域國家貧窮及環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，注定了其流域水管理的跨界性和復(fù)雜性，需要國家間的廣泛合作。尼羅河流域國家為求發(fā)展正逐步地放下分歧，積極加強談判和協(xié)商，于1999年成立了一個代表流域共同利益的臨時流域管理組織，即尼羅河流域倡議行動組織(NBI)，并以此為核心形成了基本的管理框架，開創(chuàng)了尼羅河水資源流域跨界協(xié)商管理的新開端，為發(fā)展流域國家社會經(jīng)濟，保護流域生態(tài)環(huán)境，緩解和解決流域水紛爭做出了極大的貢獻。

1.1 管理模式及成效

1.1.1 管理模式框架

尼羅河流域水資源的基本管理模式框架是以一個政府間合作機構(gòu)為核心，兩大戰(zhàn)略行動規(guī)劃為基礎(chǔ)，流域沿岸國家開展的合作項目為支撐的水資源跨界協(xié)商合作管理模式(圖1)。

圖1 尼羅河流域水資源基本管理模式

由布隆迪、剛果、埃及、埃塞俄比亞、肯尼亞、盧旺達、蘇丹、坦桑尼亞和烏干達9個尼羅河流域沿岸國家所組成的NBI，自1999年成立至今，堅持以“促進沿岸國家公平共享尼羅河水資源，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)，其下設(shè)3個子機構(gòu):尼羅河部長委員會(Nile－COM)、尼羅河技術(shù)咨詢委員會(Nile－TAC)及尼羅河秘書處(Nile－SEC)，分別負責(zé)政策項目的制定規(guī)劃和融資工作，項目評估和技術(shù)咨詢，以及行政、財務(wù)和后勤工作［2］，3個部門分工合作、相互協(xié)調(diào)，確保成員國間水資源協(xié)調(diào)管理及流域信息共享。

在NBI總體規(guī)劃和指導(dǎo)下，逐步開展了兩大戰(zhàn)略行動規(guī)劃，即共同遠景計劃(SVP)和輔助行動計劃(SAP)。SVP共8個項目，其中除水資源管理項目和區(qū)域電力貿(mào)易項目處于實施階段，其他6項皆已完成;SAP包括東尼羅河輔助行動項目(ENSAP)和尼羅河赤道湖區(qū)輔助行動項目(NELSAP)。尼羅河兩大戰(zhàn)略行動規(guī)劃在全流域的框架下創(chuàng)建有利的合作投資開發(fā)環(huán)境，從而分區(qū)域分階段高效實施項目行動。

1.1.2 管理成效

在NBI和流域各方的共同努力下，十多年來，沿岸國家在水資源管理協(xié)商合作方面取得了顯著成效(圖2)?？梢哉f，NBI的成立是尼羅河水資源管理上歷史性的轉(zhuǎn)折。尼羅河沿岸國家從過去僅僅關(guān)注本國利益采取單方面的水資源開發(fā)行動，到目前逐步加強信任，保持持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，實施了一系列水資源開發(fā)、管理和生態(tài)環(huán)境保護的國家間合作項目，致使每年尼羅河灌溉和發(fā)電的直接經(jīng)濟效益達70～110億美元(未包括基礎(chǔ)設(shè)施投入與運作費用)［3］。流域的跨界協(xié)商管理在一定程度上使流域沿岸國家資源和社會經(jīng)濟利益得到有效的分配，產(chǎn)生了持續(xù)的經(jīng)濟價值。

圖21999～2010年尼羅河水資源管理協(xié)商合作活動

1.2 管理經(jīng)驗及存在的問題

1.2.1 管理經(jīng)驗

(1)以流域為基礎(chǔ)機構(gòu)的建立與決策規(guī)劃的制定。尼羅河為跨界河，若無良好協(xié)調(diào)各國關(guān)系的流域機構(gòu)，水資源的和平開發(fā)利用也將難以實現(xiàn)，歷史上尼羅河國家為水而戰(zhàn)的事件曾多次發(fā)生。而NBI自成立10余年來，從流域共同的利益出發(fā)，廣泛籌措資金，成功推進了SVP和SAP行動項目的協(xié)商規(guī)劃和順利實施。

(2)利益相關(guān)者參與，公平共享信息資源。使利益相關(guān)者代表參與到水資源管理的各個環(huán)節(jié)中，保證了流域內(nèi)不同利益主體的意愿得到合理表達。同時，流域各國在流域范圍內(nèi)共享降水蒸發(fā)、土地利用及社會經(jīng)濟的數(shù)據(jù)資料。這些既體現(xiàn)了公平共享的原則，也使水資源管理呈多目標(biāo)多方向發(fā)展。

(3)公平分配水資源，促進流域協(xié)議簽署。過去流域各國各自為政，水政策的規(guī)劃和實施也僅限于本國，而1959年的《尼羅河水協(xié)定》并不是流域所有國家共同意愿的表達。2010年5月，尼羅河上游的埃塞俄比亞、坦桑尼亞、烏干達、盧旺達和肯尼亞等國簽署了關(guān)于重新分配尼羅河水資源的《尼羅河合作框架協(xié)議》。該協(xié)議的成功簽署顯示出尼羅河水量分配和開發(fā)進入了一個新的階段，同時也促使建立永久的流域管理組織(委員會)成為可能。

1.2.2 存在的問題

隨著全球氣候變化導(dǎo)致尼羅河流域的持續(xù)干旱，人口激增，河流水質(zhì)污染加劇，加之流域各國發(fā)展本國經(jīng)濟的強烈訴求與當(dāng)前水資源開發(fā)利用和分配嚴(yán)重不均的矛盾，尼羅河水資源供需矛盾勢必更為凸顯，協(xié)商管理更為艱難。以上均表明尼羅河水資源管理中依舊存在諸多無法回避的死結(jié)。

(1)尼羅河水協(xié)定方面。1959年簽訂的《尼羅河水協(xié)定》，其合法性備受爭議。流域10個國家中有8個國家并未參與到尼羅河的水資源分配中去，這顯然是不合理的，已獨立的尼羅河上游國家是否還有義務(wù)遵守其在殖民統(tǒng)治時期簽訂的協(xié)議值得商榷，同樣，對于2010年流域上游國家簽署的《尼羅河合作框架協(xié)議》，是在未經(jīng)流域下游埃及、蘇丹參與的條件下簽署的，其合法性同樣值得商榷。

(2)尼羅河流域管理組織方面。目前的NBI是臨時性過渡組織，無法頒布長效的水資源管理法案，流域項目的制定和實施難免受到影響。

(3)信任建設(shè)方面。流域各國當(dāng)前并未達成真正的互信互利，而《尼羅河合作框架協(xié)議》又一次加深了上下游國家相互猜忌、日趨緊張的水資源形勢，使上下游國家間信任降低。

2 埃及和南非水資源管理模式

2.1 埃 及

埃及位于尼羅河下游，人口7778萬，屬熱帶沙漠氣候，干燥少雨且時空分布極不均，開羅以南地區(qū)年降雨量幾乎為零［4］，而地面蒸發(fā)量達1020 mm。年人均水占有量僅900 m3。埃及對尼羅河水資源依賴程度大，有555億 m3由尼羅河供給，其余依靠降雨、地下水及廢水回用補給。農(nóng)業(yè)類型屬灌溉農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)是國家最大的用水戶，國家現(xiàn)有耕地面積357萬hm2，預(yù)計到2017年耕地面積將增加到504萬hm2，農(nóng)業(yè)年用水需求將達到 670億 m3［5］。然而，到21世紀(jì)50年代，埃及部分地區(qū)旱季(4～9月)降雨量將比現(xiàn)在的平均水平減少20% ～25%，溫度將上升 2 ～2.75℃［6］，因此，埃及未來將面臨更為嚴(yán)峻的水資源短缺的挑戰(zhàn)。

2.1.1 管理模式

埃及政府通過頒布水法，對地表水和地下水實行統(tǒng)一分配，并且，國家水研究中心成立了尼羅河水戰(zhàn)略研究小組(NWSRC)，建立了水資源綜合模型(IWRME)，并與意大利合作開發(fā)了決策支持系統(tǒng)(DSS)［7］，為制定的水政策和規(guī)劃進行綜合評估。進而，兼顧水法、水價、水權(quán)、水質(zhì)、節(jié)水、多種水資源的綜合利用、水利工程及調(diào)水工程的開發(fā)建設(shè)等方面，制定合理有效的中長期水資源規(guī)劃，并依法進行監(jiān)督和管理，形成了完整、系統(tǒng)的水資源開發(fā)利用的統(tǒng)一管理模式。

2.1.2 管理經(jīng)驗

埃及政府以增水、減污兩大需求作為出發(fā)點和落腳點，推進非工程與工程措施同步實施，有效促進了水資源的統(tǒng)一分配和綜合管理。

(1)制定綜合水法，設(shè)立梯度水價。埃及水資源綜合管理立法已有30多年的歷史，1975年，埃及就頒布了首部綜合用水法規(guī)，并根據(jù)用水用途和用水地區(qū)的不同，設(shè)立梯度水價。農(nóng)業(yè)用水一直實行免費制度，城市居民用水采取收入高的住宅區(qū)水價高，反之則低，有的甚至只是象征性地收費［8］，調(diào)節(jié)水資源合理利用。

(2)水管理權(quán)交予農(nóng)民，促進節(jié)水技術(shù)研發(fā)和推廣。自1996年開始成立農(nóng)民用水者協(xié)會以來，國家將農(nóng)業(yè)灌溉的各級渠系交給用水者協(xié)會管理，并負責(zé)節(jié)水灌溉技術(shù)的培訓(xùn)及渠系維護運行等，其費用由農(nóng)民根據(jù)作物灌溉面積分配負擔(dān)［9］。把水管理權(quán)交予農(nóng)民，這樣既調(diào)動了農(nóng)民管水的積極性，又保證了農(nóng)業(yè)先進基礎(chǔ)設(shè)施和灌溉技術(shù)的研究與應(yīng)用。同時，積極實施國家灌溉系統(tǒng)改進項目，將傳統(tǒng)漫灌改為噴灌、滴灌系統(tǒng)，有效提高了農(nóng)業(yè)灌溉效率和農(nóng)田灌溉面積，從而節(jié)約了水資源利用量，增加了農(nóng)作物產(chǎn)量。

(3)推行旱作農(nóng)業(yè)，綜合利用多種水資源。通過減種水稻的種植面積，改種小麥、玉米、甜菜等耗水少的作物，并對水稻等耗水量大的農(nóng)作物，政府采取加大進口的舉措，達到了增水的效果;綜合考慮不同用途水，開展農(nóng)業(yè)排水、工業(yè)、生活污水的處理與回用，并積極開展非常規(guī)水資源(雨洪水和海水淡化)的開發(fā)，加強多種水資源的綜合利用。

(4)推進水利、調(diào)水工程建設(shè)，增加可耕地面積。埃及于1970年修建阿斯旺高壩，高壩起到了優(yōu)化尼羅河水資源配置的作用，有效控制了尼羅河河水泛濫，在水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、養(yǎng)殖及航運方面均給埃及帶來了極大的經(jīng)濟效益。為解決埃及人口多、耕地少的問題，政府實施了大型的調(diào)水工程，即和平渠工程和新河谷水渠工程。其中，和平渠工程的實施可新增25萬hm2耕地，為150萬人提供生活用水，有效緩解了埃及糧食短缺境況［10］;而新河谷水渠工程則建立了新的人口聚集點，緩解了城市人口壓力。

2.1.3 存在的問題

盡管埃及水資源綜合管理成效斐然，但未來仍受諸多關(guān)鍵因素的牽制。人口持續(xù)增長是首要因素，預(yù)計到2025年埃及人口將達到9500萬人，按照當(dāng)前水資源供給量，到時年人均水資源量將為730 m3，年單位國土面積水資源量僅為7 m3/km2，人口將成為水資源政策法規(guī)制定實施的決定性因素之一。另外，土地資源的利用也是影響水資源管理的另一重要因素，埃及可居住和耕作的土地面積僅為5%，盡管埃及一直致力于治理沙漠，擴大耕地面積，實行人口遷移項目，可短時期內(nèi)西部沙漠地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平低，遷出的人多數(shù)很快又遷回到東部，人口并未得到有效分散。近些年來，埃及阿斯旺高壩的負面影響問題日益引起全世界的關(guān)注。高壩的年輸沙量增加到1.4億t，淤積的泥沙減少了河道排洪能力，加大了水量蒸發(fā)損失，加重了河岸水土流失、土地鹽堿化及水質(zhì)惡化等生態(tài)環(huán)境問題［11－12］。

2.2 南 非

南非位于非洲大陸最南端，屬半干旱國家，年內(nèi)降雨量時空分布不均，夏季多雨，冬季干燥，地區(qū)分布上從東部向西部逐漸減少，年平均降雨量450 mm，由于降雨量較少，河流具有水位季節(jié)性變化大、枯水期長的特點，加之僅有8.6%的降雨量可以被利用，地下水成為南非多數(shù)地區(qū)全年供水的唯一可靠來源，全國地下水儲量為190億 m3，年人均可利用量為1200 m3，因此，如何使有限的水資源發(fā)揮持續(xù)的效益同樣是擺在南非人面前的最大難題。

2.2.1 管理模式

南非水資源管理經(jīng)歷了由針對點的管理到全面統(tǒng)一化水資源管理的發(fā)展過程，由于種族歧視，南非政府過去僅為白人提供供水服務(wù)，占全國人口1/3的黑人居民得不到清潔的水資源。經(jīng)過政治體制改革，政府頒布了新的水法，對水資源進行流域統(tǒng)一化的管理，使每個水用戶的利益得到有效保護。

2.2.2 管理經(jīng)驗

(1)建立和完善水法，保障水資源依法管理。自1956年頒布首部水法起，南非政府一直致力于水法規(guī)的建立和完善。1998年頒布的新的南非國家水法備受世界贊譽，新水法為保證水資源公平、有效、可持續(xù)的利用，廢除了過去的河岸所有權(quán)，規(guī)定了水資源由國家統(tǒng)一分配和管理，通過立法舉措實行收入階梯水價和最低用水定額的水價標(biāo)準(zhǔn)，每戶每月可免費使用水6000 L，超出的部分采取高價標(biāo)準(zhǔn)，以此平衡用水需求，加強水資源依法管理。

(2)建立分級管理體制，實行統(tǒng)一化管理。南非水水資源管理機構(gòu)分為3級，即國家、區(qū)域、地方，分別為水利林業(yè)部、流域水委員會及地方政府部門。3級管理機構(gòu)間縱向上并無職能交叉，責(zé)任較清晰。而政府、用水者、自來水公司有著明確的關(guān)系，自來水公司從政府購買水資源開發(fā)權(quán)限，經(jīng)凈化處理后重新賣給政府，政府則向用水者收取水費，這樣自來水公司與用水者并無直接聯(lián)系，便于政府對水供應(yīng)進行統(tǒng)一管理。

(3)地下水管理保護與評估手段并舉。針對地下水資源管理，南非政府在實行嚴(yán)格法律保護的同時，進行水資源最低儲備量的系統(tǒng)評估，在儲備量未評估之前，該區(qū)域地下水資源均不會被批準(zhǔn)使用，這樣可以防止地下水的過度開采和不當(dāng)使用。

2.2.3 存在的問題

南非的水管理為分級分省管理體制，而對于自然流動的河流顯然存在其弊端，因此，南非也在積極進行水資源體制改革，將過去行政區(qū)域管理向流域管理進行轉(zhuǎn)變，計劃用20 a時間，在9個省建立19個針對流域的管理機構(gòu)，而目前并未形成完整的中央政府和流域機構(gòu)的管理結(jié)構(gòu)框架，徹底的改革仍需較長時間［8］。同時，由于頻繁的干旱，南非水資源供給嚴(yán)重不足、糧食產(chǎn)量下降和公共健康受到威脅的問題還有待解決。

3 非洲水資源管理對我國的啟示

我國目前水資源管理實行的是流域與區(qū)域相結(jié)合的管理模式，流域管理機構(gòu)與地方機構(gòu)存在分工不明，職能不清，流域機構(gòu)無實權(quán)的問題，而最廣大的參與者，即普通水用戶的水資源管理的參與權(quán)被忽視。同時，流域綜合管理配套法規(guī)不健全，管理體制不協(xié)調(diào)，機制不靈活，管理手段匱乏，缺乏合理水價體系，監(jiān)督約束機制薄弱則導(dǎo)致了我國水資源管理出現(xiàn)無法可依，有法不依，水資源規(guī)劃無法完全有效的落實，公共節(jié)水意識淡薄，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重等諸多問題［13－14］。

3.1 流域水資源管理模式

(1)強化流域機構(gòu)權(quán)力，實現(xiàn)流域跨界管理。尼羅河同我國的長江、黃河等皆系跨越多地區(qū)的流域，我國應(yīng)強化流域管理機構(gòu)的權(quán)力，打破行政界、部門界，實行全流域跨界管理，由流域管理機構(gòu)對地方行政機構(gòu)實行直接統(tǒng)一管理，促進流域發(fā)展和保護的總體目標(biāo)得以有效開展和實施。

(2)加強公眾監(jiān)督，保證用水者權(quán)力。應(yīng)著重落實普通的用水者參與和公眾監(jiān)督權(quán)力，而不是流于口號和形式，這樣既可保證水資源管理政策規(guī)劃的科學(xué)制定，也可保證其在用水者中順利開展和執(zhí)行。

(3)完善補償機制，實行流域共同發(fā)展。由于我國河流多發(fā)源于西部山區(qū)，區(qū)位自然地理條件導(dǎo)致其經(jīng)濟發(fā)展較東部地區(qū)相對落后。而同時西部地區(qū)又承擔(dān)著水源生態(tài)環(huán)境保護的重任，下游發(fā)達地區(qū)應(yīng)對犧牲發(fā)展機會保護水源的上游西部地區(qū)給予一定的資金和技術(shù)補償，協(xié)助上游地區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H尋找經(jīng)濟增長點，并提供先進的技術(shù)和資金支持，實現(xiàn)全流域的共同發(fā)展。

3.2 國家水資源管理模式

埃及、南非與我國均為缺水國家，在水資源方面有許多相似之處，都具有降雨時空分布不均，年人均水資源量及可耕地面積少的特點，因此，埃及、南非水資源管理的部分經(jīng)驗值得我們借鑒吸取。

(1)建立流域水法，調(diào)整水價體系。目前，我國并無一部專門的流域管理法規(guī)，應(yīng)依據(jù)七大流域水資源不同特點和發(fā)展規(guī)劃，建立各自的流域水法，并落實到每個流域管理機構(gòu)依法管理。其次，可適度調(diào)節(jié)水價，根據(jù)不同省市水資源和經(jīng)濟具體情況，劃分不同級別的月人均或戶均用水定額區(qū)間，規(guī)定不同區(qū)間單位體積的水價(應(yīng)包含水源凈化、輸送、處理回用等設(shè)施運行費用及一定的利潤)，根據(jù)居民實際用水量所屬用水定額區(qū)間收取水費，并采取適度的獎勵和水價補貼措施，這樣有助于改變?nèi)藗儾涣嫉挠盟?xí)慣，遏制過度的水需求。

(2)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)業(yè)節(jié)水。應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，種植效益高且耗水量少的作物，從而逐步降低農(nóng)業(yè)用水占總用水的份額，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。并可借鑒埃及用水者協(xié)會的有關(guān)經(jīng)驗，由國家購買大型先進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，逐步將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用和管理權(quán)交予農(nóng)民，由農(nóng)民承擔(dān)設(shè)施維護維修費用。農(nóng)民也可自行購置節(jié)水生產(chǎn)設(shè)備，國家予以適當(dāng)?shù)难a貼。

4 結(jié)語

我國應(yīng)從具體的水資源國情出發(fā)，辯證借鑒非洲的水資源管理經(jīng)驗。應(yīng)抓住經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重要調(diào)整這一契機，推進水資源管理體制革新，強化流域機構(gòu)權(quán)力，加強公眾監(jiān)督，創(chuàng)新管理機制，完善補償機制，調(diào)節(jié)水價體系，促進流域水資源公平共享，以實現(xiàn)我國水資源社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的包容性增長。

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