國(guó)際合作治理萊茵河水質(zhì)的歷程與經(jīng)驗(yàn)

［荷蘭］E.莫斯特

1 概述

國(guó)際流域管理是處理水危機(jī)、防止水戰(zhàn)爭(zhēng)的需要。然而目前尚不清楚應(yīng)以何種形式進(jìn)行管理。有人建議成立具有執(zhí)法權(quán)且財(cái)政獨(dú)立的強(qiáng)有力的跨國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)，有人寄希望于充當(dāng)磋商與協(xié)作平臺(tái)的跨國(guó)流域委員會(huì)，也有人指出問(wèn)題的重點(diǎn)不在流域，流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治環(huán)境管理才是關(guān)鍵。無(wú)論如何，都將帶來(lái)一系列全新的問(wèn)題，包括國(guó)際關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(如歐盟以及南部非洲開(kāi)發(fā)合作)及虛擬水交易。

萊茵河管理，特別是保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)(ICPR)，被視作國(guó)際流域管理的典范。在萊茵河流域內(nèi)，20世紀(jì)兩度開(kāi)戰(zhàn)的國(guó)家已就許多水議題達(dá)成協(xié)議，水質(zhì)得到了較大改善。然而，目前尚不清楚，水質(zhì)的改善是否歸因于這些協(xié)議?萊茵河流域管理經(jīng)驗(yàn)在多大程度上適合于其他流域?

本文試圖回答這兩個(gè)問(wèn)題。描述了二戰(zhàn)后以水質(zhì)為重點(diǎn)的萊茵河國(guó)際合作發(fā)展，討論了如何就萊茵河水質(zhì)改善問(wèn)題開(kāi)展有效的合作，從而總結(jié)出可供其他流域借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2 國(guó)際合作的發(fā)展歷程

2.1 1963年之前的國(guó)際合作與ICPR的成立

萊茵河是歐洲西北部最大的河流，歐洲的主要工業(yè)區(qū)都位于該河流域內(nèi)，包括德國(guó)的魯爾工業(yè)區(qū)、荷蘭鹿特丹附近的萊茵河口區(qū)。萊茵河被廣泛用于航運(yùn)、污水處置(盡管點(diǎn)源污染已經(jīng)大幅度降低)、飲用水水源及灌溉。該河也曾是一條出產(chǎn)鮭魚(yú)的重要河流，但由于筑壩、過(guò)度捕撈及水質(zhì)下降等原因，其鮭魚(yú)數(shù)量從20世紀(jì)30年代開(kāi)始減少。

1950年前，萊茵河上的國(guó)際合作僅限于航運(yùn)及鮭魚(yú)捕撈。1815年，根據(jù)《維也納會(huì)議最終法案》第108款規(guī)定，成立了萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)。1885年，荷蘭、瑞士和德國(guó)簽訂協(xié)議成立了鮭魚(yú)委員會(huì)，對(duì)鮭魚(yú)的捕撈手段做出了限制，同時(shí)對(duì)捕撈期也做了規(guī)定。目前萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)依然存在，但鮭魚(yú)委員會(huì)從1950年開(kāi)始就停止了一切活動(dòng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)鮭魚(yú)已從萊茵河消失。

水污染從20世紀(jì)起受到重視。鮭魚(yú)委員會(huì)于1922年首次討論了水質(zhì)問(wèn)題及水質(zhì)對(duì)鮭魚(yú)的影響，1928年再次討論了這些問(wèn)題。1933年，荷蘭飲用水部門(mén)試圖將氯化物污染問(wèn)題納入國(guó)際議程。還沒(méi)等到這些倡議有任何結(jié)果，歐洲就已開(kāi)始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退、政治形勢(shì)惡化及二次大戰(zhàn)爆發(fā)。二戰(zhàn)結(jié)束后不久，荷蘭政府將氯化物議題提到了萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)的議程上，1948年，又將該議題提到了鮭魚(yú)委員會(huì)的議程上。但該委員會(huì)認(rèn)為它不具備解決污染問(wèn)題的能力，因此，相關(guān)國(guó)家通過(guò)交換外交函件的方式成立了新的委員會(huì)，即ICPR。該委員會(huì)成員包括瑞士、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡以及荷蘭，歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(即現(xiàn)在的歐盟)于1976年加入該委員會(huì)。

ICPR于1950年7月舉行了第1次會(huì)議，議題僅限于開(kāi)展調(diào)研。但在1953年舉行的第2次會(huì)議上，就開(kāi)始討論解決氯化物污染的問(wèn)題，議題依然由荷蘭提出，因?yàn)楹商m非常關(guān)注自己的飲用水及農(nóng)業(yè)問(wèn)題。氯化物污染源研究結(jié)果表明，法國(guó)的鉀礦是最大的獨(dú)立污染源(占排放總量的1/3)，德國(guó)的排放量也相當(dāng)大。

在討論氯化物污染的解決方案前，法國(guó)和德國(guó)代表團(tuán)就提出了擴(kuò)大ICPR授權(quán)的問(wèn)題。經(jīng)磋商，1963年簽訂了萊茵河國(guó)際委員會(huì)公約，即著名的伯爾尼公約。該公約第1條規(guī)定，簽約國(guó)政府應(yīng)在ICPR保護(hù)萊茵河康斯坦茨湖下游段框架下繼續(xù)合作。第2條規(guī)定了ICPR的職責(zé):協(xié)調(diào)各項(xiàng)研究，提出萊茵河污染防治措施，為進(jìn)一步的協(xié)議提供依據(jù)。與荷蘭的愿望相反，伯爾尼公約并沒(méi)有包含減排目標(biāo)，也未將萊茵河的支流考慮在內(nèi)，但I(xiàn)CPR成立了獨(dú)立的秘書(shū)處。

2.2 氯化物和化學(xué)品公約的簽署

在各國(guó)簽署了伯爾尼公約之后，ICPR的工作依然進(jìn)展緩慢。組織開(kāi)展了各種削減氯化物排放技術(shù)的研究，但這些研究大多原本就是為了推遲削減氯化物排放行動(dòng)而進(jìn)行的。在1972年10月25～26日舉行的第1次萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議上，就氯化物議題達(dá)成了協(xié)議。荷蘭促使法國(guó)同意分擔(dān)儲(chǔ)鹽(storing salt)成本。會(huì)議同意，所有ICPR成員國(guó)都應(yīng)分擔(dān)儲(chǔ)鹽成本，并就此起草協(xié)議。隨后重點(diǎn)就儲(chǔ)鹽成本問(wèn)題進(jìn)行了磋商，技術(shù)及選址所需成本遠(yuǎn)高于預(yù)計(jì)的1億法郎。保護(hù)萊茵河防治氯化物污染公約(氯化物公約)于1976年12月3日正式簽署。根據(jù)該公約，法國(guó)在1980年1月1日前將削減60%的氯化物排放量。第1階段削減20%，耗資1.32億法郎，其中荷蘭承擔(dān)34%，德國(guó)承擔(dān)30%，瑞士承擔(dān)6%。為實(shí)現(xiàn)削減60%的目標(biāo)，將進(jìn)一步“按照關(guān)于項(xiàng)目技術(shù)條款和條件以及成本管理的協(xié)議執(zhí)行”(氯化物公約第2.3條)。成本分?jǐn)倓t維持上述方案不變(第7.3條)。此外，ICPR成員國(guó)同意其他氯化物排放維持現(xiàn)狀(第3條)。

化學(xué)污染直到1971年6月才受到重視。此時(shí)，萊茵河含氧量下降至歷史最低水平，魚(yú)類(lèi)大量死亡，第1次萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議決定起草化學(xué)污染公約。荷蘭處于萊茵河最下游，也是磋商過(guò)程中最積極的國(guó)家，而法國(guó)，除向萊茵河排放氯化物外，未造成其他污染，在磋商過(guò)程中支持荷蘭。然而，因?yàn)榈聡?guó)的化學(xué)工業(yè)主要位于萊茵河流域，故懷疑荷蘭和法國(guó)企圖損害德國(guó)的化學(xué)工業(yè)，從而獲得不公平的化學(xué)工業(yè)優(yōu)勢(shì)。荷蘭的大部分化學(xué)工業(yè)也位于萊茵河流域，靠近鹿特丹，但由于1993年之前ICPR監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)未對(duì)鹿特丹上游進(jìn)行監(jiān)測(cè)，因此，荷蘭的大部分污染未上報(bào)給ICPR。此外，荷蘭似乎對(duì)自己的工業(yè)施行嚴(yán)格管制熟視無(wú)睹:大部分污水仍未處理，新建管道也將未經(jīng)處理的污水直接排入大海。與荷蘭的愿望相反，化學(xué)品公約磋商與歐盟危險(xiǎn)物質(zhì)指令磋商聯(lián)系在一起，而這一指令將在整個(gè)歐盟實(shí)施，消除了德國(guó)人的擔(dān)心。1976年12月3日，簽署化學(xué)品公約。毫無(wú)疑問(wèn)，化學(xué)品公約體系和危險(xiǎn)物質(zhì)指令體系是一致的。簽約國(guó)同意逐漸消除“黑名單”物質(zhì)排放并削減“灰名單”物質(zhì)排放，這些名單包含在公約和指令的附錄中。簽約國(guó)將提交黑名單物質(zhì)污染源清單，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得排放該類(lèi)物質(zhì)。此外，ICPR將制定排放限值，這些限值經(jīng)ICPR成員國(guó)一致同意后即對(duì)所有成員國(guó)具有約束力。至于“灰名單”物質(zhì)，簽約國(guó)將控制其排放并制定國(guó)家減排方案。最終簽約國(guó)將監(jiān)測(cè)“黑名單”和“灰名單”物質(zhì)的排放及其濃度。

除氯化物污染和化學(xué)污染外，還討論了另外兩個(gè)問(wèn)題:熱污染及ICPR的架構(gòu)與權(quán)限。針對(duì)法國(guó)在萊茵河上新建若干電廠的計(jì)劃，德國(guó)將熱污染問(wèn)題提上議程。在第1次萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議上，參與國(guó)同意新建電廠時(shí)配備冷卻塔，該措施可有效地緩解熱污染。直到2003年炎夏后，熱污染再次受到高度關(guān)注。荷蘭將ICPR的架構(gòu)和權(quán)限提上議程。該國(guó)希望ICPR成為一個(gè)包括支流在內(nèi)的全流域“萊茵河國(guó)際管理機(jī)構(gòu)”。部長(zhǎng)會(huì)議將成為最高機(jī)構(gòu)，決策時(shí)采用多數(shù)通過(guò)的形式進(jìn)行。現(xiàn)有委員會(huì)應(yīng)成為部長(zhǎng)會(huì)議的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)ICPR秘書(shū)處的作用，但最終未達(dá)成任何協(xié)議。這一期間發(fā)生的主要機(jī)構(gòu)變化是歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC)加入伯爾尼公約。這在當(dāng)時(shí)很有必要，因?yàn)闅W盟成員國(guó)的許多環(huán)保問(wèn)題要與EEC協(xié)商。

現(xiàn)代歐洲合作始于二戰(zhàn)之后，目的是通過(guò)合作促使聯(lián)邦德國(guó)從政治、經(jīng)濟(jì)上融入西歐。1951年，法國(guó)、意大利、聯(lián)邦德國(guó)及比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的3個(gè)國(guó)家(比利時(shí)、荷蘭及盧森堡)簽訂條約，成立歐洲煤鋼共同體;1957年，簽約成立EEC，將合作范圍擴(kuò)大到所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;1968年，EEC成員國(guó)之間取消關(guān)稅;1992年，建立了單一歐洲市場(chǎng)，允許貨物及服務(wù)自由流通。同時(shí)，更多的國(guó)家加入了EEC。

1992年2月7日，在荷蘭馬斯特里赫特簽訂了成立歐盟的條約，該條約是歐盟的基礎(chǔ)。根據(jù)該條約，歐盟由三大支柱組成:①EEC框架下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作;②共同的外交與安全政策;③在司法和內(nèi)政領(lǐng)域進(jìn)行合作。其中，經(jīng)濟(jì)合作最為成熟。近年來(lái)取得的最大成就是2002年創(chuàng)立歐元:目前在28個(gè)成員國(guó)中，13個(gè)國(guó)家使用歐元。

自歐委會(huì)首次對(duì)關(guān)于共同體環(huán)境政策進(jìn)行溝通后，EEC就開(kāi)始重視水質(zhì)問(wèn)題。在該文件中，歐委會(huì)主張，制定歐洲環(huán)境政策不僅是為了保護(hù)共同體的環(huán)境，也是為了防止不平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境及共同體內(nèi)新貿(mào)易壁壘的產(chǎn)生。在隨后的幾年中，相繼頒布了有關(guān)水問(wèn)題的歐洲指令，如《危險(xiǎn)物質(zhì)指令》以及《水框架指令》(WFD)等。

歐盟已經(jīng)發(fā)展為具有獨(dú)立法律地位的重要政治經(jīng)濟(jì)組織。其指令對(duì)所有成員國(guó)均具有約束力。EEC條約第226條與第228條規(guī)定:如果成員國(guó)不正確執(zhí)行這些指令，歐洲法院將會(huì)對(duì)其處以數(shù)百萬(wàn)歐元的罰金。這些指令由歐盟的行政部門(mén)，即歐委會(huì)負(fù)責(zé)起草，然后經(jīng)代表成員國(guó)的部長(zhǎng)理事會(huì)及歐洲議會(huì)批準(zhǔn)。在大多數(shù)領(lǐng)域中，包括環(huán)境保護(hù)，部長(zhǎng)理事會(huì)采用多數(shù)通過(guò)的方式進(jìn)行決策。因此，各成員國(guó)均具有舉足輕重的作用。該決策方式與程序，使得歐盟在歐洲環(huán)境保護(hù)，包括萊茵河水質(zhì)保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。

2.3 公約執(zhí)行情況

事實(shí)證明，批準(zhǔn)和執(zhí)行氯化物公約非常困難。由于法國(guó)鉀礦所在地——阿爾薩斯地區(qū)出現(xiàn)抗議行動(dòng)，法國(guó)政府拒絕將氯化物公約提交議會(huì)批準(zhǔn)，隨后，荷蘭召回了駐法大使。之后進(jìn)行了兩輪新的研究，1982年，國(guó)際研究委員會(huì)得出結(jié)論:在法國(guó)米盧斯附近實(shí)施底土注入法是可行的。因此，次年法國(guó)批準(zhǔn)了氯化物公約，但后來(lái)的事實(shí)表明，由于深層巖石的滲透性不足以吸收鹽水，所以不能在選定的地點(diǎn)進(jìn)行注入。于是，法國(guó)建議從1987年1月5日開(kāi)始在地面進(jìn)行儲(chǔ)鹽。

此外，有關(guān)化學(xué)污染的進(jìn)展也很有限。由于許多黑名單物質(zhì)在萊茵河流域并不存在或者因含量太低而無(wú)法檢測(cè)，因此，僅制定了4種黑名單物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)，并認(rèn)為由歐盟來(lái)制定其排放標(biāo)準(zhǔn)更為合適。1979年提出的第1部排放標(biāo)準(zhǔn)為氯堿工業(yè)汞排放標(biāo)準(zhǔn)，但事實(shí)上，早在幾年前汞的排放量已減少。除德國(guó)以外的所有成員國(guó)立即批準(zhǔn)了該標(biāo)準(zhǔn)，而德國(guó)則期待歐盟制定的標(biāo)準(zhǔn)。由于英國(guó)反對(duì)歐洲排放標(biāo)準(zhǔn)，直到1982年歐盟才出臺(tái)了汞排放標(biāo)準(zhǔn)。1983年，提出了鎘排放標(biāo)準(zhǔn)。1984年，提出了氯堿工業(yè)以外來(lái)源汞排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，六氯化苯(666)、DDT、五氯苯酚以及四氯化碳的排放均按照歐盟制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2.4 法律程序及磋商

在進(jìn)行政府間磋商的同時(shí)，大量針對(duì)法國(guó)鉀礦的法律程序相繼啟動(dòng)。1974年，清潔水環(huán)境基金及大量荷蘭商業(yè)菜園經(jīng)營(yíng)者啟動(dòng)了第1個(gè)法律程序，14 a后，法國(guó)鉀礦決定向這些商業(yè)菜園經(jīng)營(yíng)者支付375萬(wàn)荷蘭盾(約170萬(wàn)歐元)以賠償其農(nóng)作物損失。1981～1988年間，共有10名原告啟動(dòng)了法律程序。2001年1月，上述訴訟塵埃落定，法國(guó)政府向荷蘭的北荷蘭省以及阿姆斯特丹市政府共支付5 000萬(wàn)法郎(約合800萬(wàn)歐元)，以賠償其飲用水水管因污染腐蝕而導(dǎo)致的損失。

除賠償損失外，訴訟還使萊茵河的水質(zhì)問(wèn)題受到了廣泛關(guān)注，同時(shí)也起到了預(yù)防污染的效果。就此而言，需提及的是鹿特丹市政府與化工行業(yè)之間簽訂的協(xié)議。當(dāng)時(shí)，鹿特丹市政府正面臨污染港口清淤疏浚的巨額成本問(wèn)題。為了解決該問(wèn)題，政府一方面開(kāi)始與化工行業(yè)進(jìn)行磋商，同時(shí)著手污染民事責(zé)任的法律研究，1990年，就減排目標(biāo)與萊茵河流域化工行業(yè)達(dá)成了協(xié)議。

2.5 桑多茲火災(zāi)與萊茵河行動(dòng)計(jì)劃

無(wú)論實(shí)際效果如何，這些法律程序通常都未被看作是萊茵河治理措施的重大突破，而桑多茲火災(zāi)才被認(rèn)為是萊茵河治理的重大轉(zhuǎn)折。1986年11月1日，位于瑞士巴塞爾附近的桑多茲化學(xué)公司倉(cāng)庫(kù)發(fā)生大火，巨量殺蟲(chóng)劑隨著消防滅火用水排入萊茵河，導(dǎo)致河水變紅且綿延幾千米，魚(yú)類(lèi)大量死亡。媒體對(duì)此次火災(zāi)進(jìn)行了大量報(bào)道，11月12日，在瑞士蘇黎世迅速召開(kāi)了萊茵河部長(zhǎng)特別會(huì)議，并隨即提出了一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃的目標(biāo)既雄心勃勃又極具誘惑力，即在2000年前讓鮭魚(yú)重返萊茵河。

1986年12月召開(kāi)的第7次萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議責(zé)成ICPR起草行動(dòng)計(jì)劃。隨后，荷蘭政府邀請(qǐng)麥肯錫公司制定計(jì)劃草案。該公司建議重點(diǎn)解決點(diǎn)源污染及擴(kuò)散污染，消除魚(yú)類(lèi)洄游的物理障礙，恢復(fù)魚(yú)類(lèi)產(chǎn)卵場(chǎng)。此外，政府還在計(jì)劃中提及三角洲的污染沉積物問(wèn)題。

各方對(duì)該草案反應(yīng)不一。瑞士未能較好地執(zhí)行化學(xué)品公約，因?yàn)楹ε滤髻r而保持低調(diào);法國(guó)對(duì)該事故極為關(guān)注，持支持態(tài)度;德國(guó)的態(tài)度則游移不定。1987年5月，萊茵河行動(dòng)計(jì)劃起草完畢，其中包含了許多物質(zhì)減排50%的目標(biāo)。荷蘭要求德國(guó)索賠清理河床的經(jīng)濟(jì)損失，在將減排基準(zhǔn)年定為1985年(非1987年)之后，德國(guó)才接受了該計(jì)劃。

萊茵河行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)如下:

(1)恢復(fù)萊茵河生態(tài)系統(tǒng)，截止到2000年，必須使水質(zhì)達(dá)到允許較高等魚(yú)類(lèi)品種(如鮭魚(yú))回歸的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)必須確保萊茵河可作為飲用水水源的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)必須減少有害物質(zhì)污染，改善河流沉積物質(zhì)量，使之達(dá)到可用作陸地及填海的標(biāo)準(zhǔn)。

萊茵河行動(dòng)計(jì)劃的主要行動(dòng):

(1)制定并量化整個(gè)萊茵河的水質(zhì)目標(biāo)。

(2)截止到1995年，在1985年的基礎(chǔ)上，在各個(gè)工業(yè)部門(mén)應(yīng)用最新技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)43種(組)物質(zhì)減排50%的目標(biāo)(1990年鉛、鎘、汞以及二惡英的減排目標(biāo)提高至70%)。

(3)制定并執(zhí)行減少意外排放措施。

(4)初步制定擴(kuò)散污染源清單，制定減少擴(kuò)散污染計(jì)劃。

(5)制定并執(zhí)行有關(guān)水文、生物及形態(tài)變化的計(jì)劃，如研究建設(shè)魚(yú)梯的“鮭魚(yú)2000”計(jì)劃。

在之后的幾年里，荷蘭政府一直將執(zhí)行萊茵河行動(dòng)計(jì)劃放在最優(yōu)先的位置。該做法給執(zhí)行氯化物公約帶來(lái)了不利影響。比較棘手的問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的減排，即完成從減排20%到減排60%的既定目標(biāo)。法國(guó)建議采用臨時(shí)儲(chǔ)藏的辦法實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，總耗資為8.163億法郎(合1.1億歐元)，并根據(jù)氯化物公約分?jǐn)偝杀?，但是，荷蘭覺(jué)得這樣做成本太高且環(huán)境收益有限，他們更愿意把錢(qián)投到萊茵河行動(dòng)計(jì)劃中去。荷蘭對(duì)削減氯化物排放的興趣大不如前，原因是荷蘭的商品菜園經(jīng)營(yíng)者改種的作物對(duì)氯化物非常敏感，所以無(wú)論是否進(jìn)行進(jìn)一步減排，這些作物的灌溉用水都需要先進(jìn)行脫鹽處理。

荷蘭政府注意到自來(lái)水廠協(xié)會(huì)(VEWIN)遇到了新問(wèn)題，而該問(wèn)題也成為妥善解決氯化物問(wèn)題的契機(jī)。這個(gè)問(wèn)題是:飲用水水源地艾瑟爾湖的湖水來(lái)源于萊茵河的一條支流。投資建廠時(shí)，荷蘭的自來(lái)水廠采用的減排量為60 kg/s。如果達(dá)不到這一減排量，就需要增加投資3億荷蘭盾(約合1.4億歐元)，相當(dāng)于法國(guó)建議的臨時(shí)儲(chǔ)藏成本中，荷蘭需要承擔(dān)部分的3倍。然而，艾瑟爾湖的氯化物含量不僅取決于萊茵河河水的含鹽量，還取決于臨近維靈厄梅爾圩地排出滲流水的含鹽量。將該圩地在艾瑟爾湖附近的排水口轉(zhuǎn)移到瓦登海，即可使艾瑟爾湖湖水的氯化物含量達(dá)到設(shè)計(jì)要求，但付出的成本卻低得多。1991年，該方案以協(xié)議形式納入氯化物公約，也降低了荷蘭在法國(guó)儲(chǔ)鹽成本中應(yīng)該承擔(dān)的比例。

2.6 ICPR 的新議題

在ICPR職責(zé)范圍擴(kuò)大之后，1994年起草了包括其新職責(zé)在內(nèi)的新“伯爾尼公約”。在1998年1月召開(kāi)的第12次部長(zhǎng)會(huì)議上通過(guò)了條約文本，但未正式簽署，主要緣于德國(guó)希望待WFO草案確定后再簽署，因此，該草案可能因此而需要修改。該條約最終于1999年4月12日簽署，2003年1月1日施行。

同一期間，ICPR邀請(qǐng)非政府組織(NGO)參與他們的活動(dòng)。1996年，ICPR在年會(huì)召開(kāi)之前舉行聽(tīng)證會(huì)，這是ICPR召開(kāi)的首次聽(tīng)證會(huì)，13個(gè)國(guó)際非政府組織出席了此次會(huì)議。新伯爾尼公約規(guī)定了ICPR參與的活動(dòng)，應(yīng)該與相關(guān)非政府組織交換信息，在討論對(duì)其有影響的決策時(shí)，應(yīng)事先征求這些組織的意見(jiàn)(第14條)。此外，ICPR可以將相關(guān)非政府組織接納為觀察員，觀察員可以全程參與ICPR的大部分會(huì)議，但是沒(méi)有表決權(quán)。2008年5月，來(lái)自環(huán)境、工業(yè)、航運(yùn)以及飲用水行業(yè)的17個(gè)非政府組織已被列入其中。

萊茵河行動(dòng)計(jì)劃于2000年結(jié)束，萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議于2001年1月29日通過(guò)了名為“萊茵河2020”的第2個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，包含4個(gè)方面的目標(biāo)和措施:生態(tài)系統(tǒng)改善、防洪、水質(zhì)以及地下水?！叭R茵河2020”在很大程度上是老萊茵河行動(dòng)計(jì)劃的翻版，并無(wú)明顯變化。而WFD則顯得更為重要。

2.7 WFD 的實(shí)施

歐盟從1996年開(kāi)始討論 WFD，于2000年12月22日正式頒布。WFD制定了歐洲水管理的框架，并對(duì)現(xiàn)有的許多水指令進(jìn)行了補(bǔ)充，其主要目標(biāo)是利用流域管理制度在2015年前使所有歐洲水體達(dá)到“良好狀態(tài)”。成員國(guó)必須確定本國(guó)河流的流域邊界，并劃分流域區(qū)的管理范圍。所有的流域區(qū)必須制定6 a一度的流域管理規(guī)劃以及各種措施方案。此外，在執(zhí)行WFD的過(guò)程中，成員國(guó)必須鼓勵(lì)“所有利益相關(guān)方積極參與”，在規(guī)劃制定過(guò)程中必須確保進(jìn)行3輪咨詢(第14條)。

WFD給萊茵河流域國(guó)家?guī)?lái)了巨大的挑戰(zhàn)。與其他行動(dòng)計(jì)劃不同，WFD具有法律約束性。歐盟成員國(guó)必須將這些指令轉(zhuǎn)換為國(guó)家法律且正確實(shí)施，否則將會(huì)被處以巨額罰金。在萊茵河流域正確執(zhí)行WFD，要求流域內(nèi)所有歐盟國(guó)家就環(huán)境目標(biāo)達(dá)成一致，制定并協(xié)調(diào)相應(yīng)的國(guó)家計(jì)劃措施，并最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。為了方便必要的國(guó)際合作，流域內(nèi)所有國(guó)家(除意大利外)的水利部長(zhǎng)在2001年召開(kāi)的第13次萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議上達(dá)成協(xié)議，成立了萊茵河及WFD協(xié)調(diào)委員會(huì)。同時(shí)，ICPR秘書(shū)處兼作該協(xié)調(diào)委員會(huì)的秘書(shū)處。

當(dāng)時(shí)，包括瑞士在內(nèi)的所有流域內(nèi)國(guó)家，都支持并著手實(shí)施WFD，因?yàn)榈?個(gè)流域管理規(guī)劃必須在2008年12月前起草完畢。此外，執(zhí)行2007年10月23日頒布的最新《歐盟防洪指令》的準(zhǔn)備工作也在進(jìn)行之中。

3 國(guó)際合作成效

戰(zhàn)后萊茵河國(guó)際合作取得了巨大成功，水質(zhì)得到了較大改善，這些都?xì)w功于ICPR。ICPR是20世紀(jì)90年代成立的幾個(gè)歐洲流域委員會(huì)的典范。特別是，萊茵河行動(dòng)計(jì)劃被視為一個(gè)巨大的成就。盡管萊茵河行動(dòng)計(jì)劃沒(méi)有法律約束力，但是，這個(gè)計(jì)劃的大部分減排目標(biāo)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn):33組物質(zhì)已經(jīng)達(dá)到或者優(yōu)于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。其中，13組物質(zhì)幾乎達(dá)標(biāo)，另外12組物質(zhì)的濃度非常低，化驗(yàn)時(shí)無(wú)法檢測(cè)到。僅有7組物質(zhì)的減排目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

然而，萊茵河行動(dòng)計(jì)劃中這種商業(yè)化的做法并不能完全解釋水質(zhì)改善的原因，事實(shí)上，在該行動(dòng)計(jì)劃通過(guò)前，水質(zhì)已得到較大改善。此外，歐洲在經(jīng)濟(jì)等諸多方面的合作也推動(dòng)了萊茵河水質(zhì)協(xié)議的達(dá)成。另外，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，WFD產(chǎn)生了巨大的影響。先后通過(guò)了危險(xiǎn)物質(zhì)指令，達(dá)成了化學(xué)品公約。然而，必須注意到，由于英國(guó)1983年之前一直阻止通過(guò)包含具體排放標(biāo)準(zhǔn)的子指令，因此，將化學(xué)品公約與危險(xiǎn)物質(zhì)指令聯(lián)系在一起，可能延緩了萊茵河行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)展。其他重要的歐盟指令包括《綜合污染防治指令》、WFD以及近期的《洪水指令》。后兩個(gè)指令目前已經(jīng)納入萊茵河國(guó)際合作議程。

除ICPR與歐盟外，其他一些國(guó)際組織和論壇也在萊茵河管理中發(fā)揮了作用。水質(zhì)問(wèn)題在大馬哈魚(yú)委員會(huì)框架下被首次提到國(guó)際議程上(1922年);在1963年ICPR正式成立之前，萊茵河上游的康斯坦茨湖成立了保護(hù)委員會(huì);萊茵河的兩條支流摩澤爾河和薩爾河，也成立了保護(hù)委員會(huì)。此外，1984年后，召開(kāi)了幾次北海部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。其中，1987年召開(kāi)的第2次會(huì)議上通過(guò)了北海行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃仿效萊茵河行動(dòng)計(jì)劃并確定了50%的減排目標(biāo)。在1990年召開(kāi)的第3次會(huì)議上，對(duì)汞、鎘、鉛以及二惡英的減排目標(biāo)被提高到70%。這些目標(biāo)隨后均通過(guò)ICPR在萊茵河流域?qū)崿F(xiàn)。

從嚴(yán)格意義上講，除歐盟以外，各國(guó)際組織都是政府組織，各國(guó)際論壇也都是由這些政府組織組成的。他們的所有決議必須得到成員國(guó)的一致同意。同時(shí)，各個(gè)成員國(guó)必須制定政策和制度執(zhí)行這些決議，以表明國(guó)家這一層次的重要性。

從20世紀(jì)60年代后期開(kāi)始，人們的環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)，這也促成了環(huán)境非政府組織的各種活動(dòng)，而這些活動(dòng)又進(jìn)一步增強(qiáng)了環(huán)境意識(shí)。在荷蘭，值得關(guān)注的是由清潔水環(huán)境基金會(huì)啟動(dòng)的各種法律程序。這些法律程序周期長(zhǎng)、成本高，效果不明顯，但確實(shí)使萊茵河的水質(zhì)問(wèn)題受到了廣泛關(guān)注。其他相關(guān)活動(dòng)還包括:1983年，荷蘭11個(gè)環(huán)境非政府組織在鹿特丹組成了國(guó)際水法庭。但是，使萊茵河水質(zhì)問(wèn)題再次受到強(qiáng)烈關(guān)注的因素卻是桑多茲火災(zāi)。

環(huán)境意識(shí)的不斷增強(qiáng)也使成本和利益分配更加平均。上游國(guó)家常常對(duì)減少用水或水污染缺乏興趣，因?yàn)樗麄儾坏貌环謸?dān)下游國(guó)家的成本并與他們分享利益。然而，應(yīng)當(dāng)注意的是，生態(tài)恢復(fù)措施不僅有利于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)，而且有利于流域內(nèi)所有國(guó)家。

另外，荷蘭的數(shù)家自來(lái)水廠采用了清潔水環(huán)境基金會(huì)啟動(dòng)的法律程序，或者自己的法律程序。此外，從1951年開(kāi)始，這些自來(lái)水廠自發(fā)地在國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面上進(jìn)行廣泛游說(shuō)。

最后需要提及的是工業(yè)的作用。據(jù)報(bào)道，流域內(nèi)化學(xué)工業(yè)所采取的措施比國(guó)家法定標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。可能與法律程序、國(guó)內(nèi)立法、公共關(guān)系以及各公司為幫助遵守國(guó)內(nèi)立法和改善公共關(guān)系而成立環(huán)境部門(mén)的活動(dòng)有關(guān)。工業(yè)部門(mén)也在實(shí)施措施的過(guò)程中得到了新環(huán)境技術(shù)部門(mén)的支持。即使完全不采取任何措施，萊茵河流域的重工業(yè)越來(lái)越少，排放量也會(huì)減少。

綜上所述，萊茵河水質(zhì)的改善是很多因素共同作用的結(jié)果，ICPR則發(fā)揮著非常重要的作用。ICPR沒(méi)有決策權(quán)，它提供的是1個(gè)磋商平臺(tái)，信息交換及信息傳播的平臺(tái)。ICPR協(xié)調(diào)成員國(guó)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和研究，指導(dǎo)并報(bào)告各種協(xié)議的執(zhí)行情況，為萊茵河國(guó)際管理提供了事實(shí)依據(jù)。

4 值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

重視流域管理的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境的重要性。萊茵河流域國(guó)際合作的進(jìn)展和成效取決于各種因素，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、國(guó)內(nèi)立法、局部利益、非政府組織的活動(dòng)、不斷增強(qiáng)的環(huán)境意識(shí)、技術(shù)革新及災(zāi)難。其他的重要背景因素還包括國(guó)際捐助機(jī)構(gòu)的活動(dòng)、國(guó)家政府的內(nèi)部差異等。

萊茵河流域經(jīng)驗(yàn)同時(shí)也證明了跨國(guó)流域委員會(huì)的有效性，但對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)這一方案支持率很低。荷蘭一直試圖將ICPR變成萊茵河國(guó)際管理機(jī)構(gòu)，但這種做法在政治上沒(méi)有可行性。此外，萊茵河國(guó)際管理機(jī)構(gòu)可能會(huì)與各個(gè)國(guó)家管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。該流域僅有的跨國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)為萊茵河航運(yùn)中央委員會(huì)，職責(zé)范圍遠(yuǎn)不及ICPR。世界上大部分流域管理機(jī)構(gòu)的管理范圍都較窄，且執(zhí)行的都是具體的任務(wù)。

由于背景因素的重要性，萊茵河流域的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法簡(jiǎn)單復(fù)制，戰(zhàn)后在歐洲西北部適用的方法不一定在其他背景條件下起作用。例如，萊茵河行動(dòng)計(jì)劃在該流域的成功是因?yàn)楦鲊?guó)政府承擔(dān)的政治和社會(huì)壓力，大大地彌補(bǔ)了該計(jì)劃無(wú)法律效力的弊端。在有些國(guó)家則不可能具備這樣的條件。

萊茵河經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有提供一種萬(wàn)能的解決方案，但提出的需要解決的問(wèn)題值得思考。例如，不能斷定這種無(wú)法律約束力的協(xié)議一定優(yōu)于具有法律約束力的協(xié)議;但在某些情況下，這種協(xié)議效果可能更好。萊茵河經(jīng)驗(yàn)表明了背景因素的重要性，同時(shí)也提供了清單。該清單可以用其他案例研究確定的重要因素進(jìn)行補(bǔ)充。其中的許多因素已超出了任何利益相關(guān)者的控制，但可在一定程度上對(duì)這些因素產(chǎn)生影響。綜上所述，萊茵河流域的水質(zhì)治理經(jīng)驗(yàn)在一定程度上可供其他流域借鑒。