農(nóng)田水利工程管理機(jī)制探討

楊 玲

（湖南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究總院 長(zhǎng)沙市 410007）

1 概述

農(nóng)田水利工程是指以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為目的，防治旱、澇、漬、堿等災(zāi)害，對(duì)農(nóng)田實(shí)施的灌溉和排水工程措施，他直接關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和廣大農(nóng)民切身利益，對(duì)國(guó)家的糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)保障。

以湖南省某縣為例，該縣已建成?。á颍┬鸵陨纤畮?kù)99座〔其中中型水庫(kù)3座，?。á瘢┬退畮?kù)20座，?。á颍┬退畮?kù)76座〕；塘壩和引水工程1 172座；機(jī)電排灌站440臺(tái)，12 346 kW；機(jī)電井182眼；堤防工程25條，長(zhǎng)度為130 kM;蓄、引、提水工程有效灌溉面積2.516萬(wàn)hm2，旱澇保收面積1.983萬(wàn)hm2，分別占耕地面積的87.22%和68.73%；堤防工程保護(hù)耕地1萬(wàn)hm2，保護(hù)人口18.5萬(wàn)人。這些水利工程為該縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。

2 存在問(wèn)題

就該縣而言大部分水利設(shè)施興建于20世紀(jì)50～60年代，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套率低，布置不盡合理，且經(jīng)幾十年運(yùn)行，老化失修嚴(yán)重，渠系萎縮，有效灌溉面積大幅度減少，工程蓄水能力大幅下降，泵站排澇能力日益衰減。小型農(nóng)田水利工程設(shè)施現(xiàn)狀的平均完好率低，山塘（塘壩）為50%，小型引水堰（閘）為49%，小型揚(yáng)水站的機(jī)電設(shè)備為51%、配套附屬設(shè)備為47%，小型灌溉渠道為48%，田間排水溝道為47%。小型農(nóng)田水利設(shè)施工程狀況落后，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民的切身利益和國(guó)家糧食安全。

3 原因分析

改革開(kāi)放之前，小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)和管理責(zé)任屬于生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)小隊(duì)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)籌的功能逐步下降，農(nóng)村土地由集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)，已建成的農(nóng)村小型水利工程屬“集體”所有，但管理流于形式，工程建、管、用三位脫節(jié)，出現(xiàn)有人建、有人用、無(wú)人管的不良局面，更為嚴(yán)重的是有的工程既無(wú)人用也無(wú)人管，有的工程（如防洪、水保）不但沒(méi)人管，而且被嚴(yán)重破壞，出現(xiàn)管理主體缺位。即使部分有專人管理的工程，水管體制改革政策落實(shí)不到位，管理人員報(bào)酬低，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本無(wú)來(lái)源，加上管理人員整體素質(zhì)不高，管理水平較低，水利專業(yè)人才青黃不接，服務(wù)能力弱，難以支撐工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

一些地方引入了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組織，對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行管護(hù)，但農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)面臨管理松散、運(yùn)作不規(guī)范，管理水平低，水費(fèi)收繳困難，沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源的窘境。工程維修養(yǎng)護(hù)缺乏必要的資金，形不成良性運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，影響了工程效益的發(fā)揮。

近幾年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益下降，種糧收益普遍較低，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，加之滯后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民在灌溉土地時(shí)遇到的困難重重：或是缺水，或是缺電，或是有水有電卻價(jià)格昂貴，極大地?fù)p害了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的積極性。

農(nóng)田水利工程投入大，見(jiàn)效慢，工程散，管理難，回報(bào)小，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，其效益主要表現(xiàn)為抗旱、排澇等間接社會(huì)效益。我國(guó)近年來(lái)的水利改革片面強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)化、私有化”“追求資本化”的改革，很多水利設(shè)施被拍賣、承包給私人，有些水利設(shè)施被變?yōu)樗?，因?yàn)闆](méi)有制度約束，本來(lái)是為農(nóng)業(yè)用水提供灌溉，現(xiàn)在卻成了養(yǎng)魚、旅游開(kāi)發(fā),周圍農(nóng)戶用水就成了問(wèn)題，損害到了農(nóng)民農(nóng)業(yè)用水。

小型農(nóng)田水利承擔(dān)著提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能，對(duì)國(guó)家的糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障，具有廣泛的社會(huì)公益性特征。而長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)此重要性認(rèn)識(shí)不足，總認(rèn)為農(nóng)田水利是廣大農(nóng)民自己的事，農(nóng)民受益，建設(shè)與管理都應(yīng)由農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，農(nóng)田水利工程管理機(jī)構(gòu)被一砍再砍，農(nóng)田水利投入渠道越來(lái)越窄，用于管理的資金幾乎沒(méi)有。沒(méi)有在小型農(nóng)田水利的公益屬性上形成共識(shí)。

4 對(duì)策與措施

農(nóng)田水利工程管理國(guó)際上有許許多多的經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)較相近的有“世界銀行的水政策”所確定的用水戶協(xié)會(huì)模式，法國(guó)的協(xié)作管理模式，區(qū)域開(kāi)發(fā)公司管理模式和單個(gè)灌溉工程管理模式，以及韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”模式，目前我國(guó)也在推廣用水戶協(xié)會(huì)模式。在湖南省鐵山灌區(qū)推行的較為徹底，但并沒(méi)有解決用水戶管好小型水利設(shè)施這一難題，且因?yàn)槭且凰缮⒌娜罕娊M織，獨(dú)立于村委會(huì)之外，有時(shí)還與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)產(chǎn)生利益沖突，其并無(wú)實(shí)際的號(hào)召力。

實(shí)際上在我國(guó)有很好的村級(jí)組織，農(nóng)民傳統(tǒng)習(xí)慣上依賴相信村委會(huì)的思想依然嚴(yán)重，村委會(huì)不管是在組織形式上，還是在對(duì)村民的號(hào)召力、組織管理上都是在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村無(wú)可替代的組織。韓國(guó)利用東方人特有的村落自治習(xí)慣在政府的引導(dǎo)下成功地開(kāi)展了新村運(yùn)動(dòng)，把一個(gè)貧窮落后渙散的農(nóng)村建設(shè)成一個(gè)物質(zhì)文明和精神文明緊密結(jié)合、整體發(fā)展、和諧雙贏的新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了“勤勉、自助、協(xié)同”的精神，其做法就是在全社會(huì)形成一個(gè)共識(shí)，即農(nóng)村問(wèn)題全社會(huì)各階層、各部門都有義務(wù)有責(zé)任幫助其解決和發(fā)展，同時(shí)讓農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到農(nóng)村面貌的改變是農(nóng)戶自己的事，通過(guò)設(shè)立基礎(chǔ)村、自助村、自立村，重點(diǎn)扶持自主村幫助自助村，獎(jiǎng)勤罰懶，變“要我干”為“我要干”讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主，其經(jīng)驗(yàn)完全可借鑒用于我們的廣大農(nóng)村。

我們有強(qiáng)有力的輿論宣傳媒體，有至上而下的組織機(jī)構(gòu)，可以讓全社會(huì)在認(rèn)識(shí)上形成農(nóng)村問(wèn)題就是我們自己的問(wèn)題，農(nóng)村不發(fā)展社會(huì)就不可能真正持續(xù)發(fā)展的共識(shí);可以讓農(nóng)村農(nóng)戶形成壓力，認(rèn)識(shí)到農(nóng)村問(wèn)題首先是農(nóng)民的問(wèn)題，在全社會(huì)的幫助下，農(nóng)民有責(zé)任建設(shè)好、管理好農(nóng)村。同時(shí)目前各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入已遠(yuǎn)大于韓國(guó)當(dāng)年給予每個(gè)村莊500袋水泥1 t鋼筋的獎(jiǎng)勵(lì)。我們可以行政村為單位，通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制，利用現(xiàn)有的水利投入資金走出我們自己的新農(nóng)村建設(shè)模式。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)做好以下幾點(diǎn)：

（1）提高全社會(huì)對(duì)小型農(nóng)田水利工程是公共產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)。

只有認(rèn)識(shí)到小型農(nóng)田水利工程事關(guān)國(guó)家糧食安全、食品安全、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展，事關(guān)全社會(huì)所有公民的切身利益；小型農(nóng)田水利工程是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供服務(wù)的公共產(chǎn)品，才能真正解決全社會(huì)對(duì)小型農(nóng)田水利工程的支持，各級(jí)政府對(duì)其的投入。

（2）讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到管好農(nóng)村事務(wù)是自己責(zé)任。

農(nóng)民群眾是水利建設(shè)的主體和直接受益者，要樹立小型農(nóng)田水利工程是直接關(guān)系到農(nóng)民各家各戶的切身利益，只有靠自己的努力真正參與全過(guò)程的建設(shè)與管理，才能真正改變農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀，使小型農(nóng)田水利工程成為農(nóng)業(yè)豐收、農(nóng)村環(huán)境和諧的基礎(chǔ)保障。

（3）從法律法規(guī)上明確小型農(nóng)田水利工程建管主體。

研究完善相關(guān)法規(guī)，對(duì)小型農(nóng)田水利工程的地位、作用、性質(zhì)、投資機(jī)制、建設(shè)和管理，作出明確的規(guī)定，真正賦予農(nóng)村各級(jí)組織和農(nóng)民群眾的相應(yīng)主體地位。真正做到“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)一體”。讓各村委會(huì)成為水利工程的建設(shè)者、擁有者、管理者、使用者。才能使農(nóng)民真正參與到農(nóng)村事務(wù)的管理中來(lái)。

（4）建立政府公共財(cái)政投入、引導(dǎo)機(jī)制。

農(nóng)田水利的公益性決定不管是大水利還是小水利其資金投入主體應(yīng)是以政府投入為主加農(nóng)民投工投勞。利用公共財(cái)政的投入建立起引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)自身建設(shè)熱情高的村實(shí)行政府優(yōu)先支援，重點(diǎn)扶助獎(jiǎng)勵(lì)的政策，充分調(diào)動(dòng)村組自身參與的熱情。各級(jí)政府形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)“不強(qiáng)行推行，不強(qiáng)行攤派”，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)，先干后補(bǔ)、多干多補(bǔ)引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞興修小型農(nóng)田水利工程。

（5）整合各管水部門的力量形成合力。

按照分級(jí)負(fù)責(zé)，分層管理的原則，縣級(jí)政府是小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主要組織者和管理者，縣級(jí)政府應(yīng)按制定嚴(yán)格的農(nóng)田水利建設(shè)管理規(guī)定，指導(dǎo)各村編制村級(jí)水利規(guī)劃，并采用整合相關(guān)部門管水事務(wù)“實(shí)行聯(lián)合辦公、統(tǒng)籌安排、分工協(xié)作、重點(diǎn)突破、全面推進(jìn)”的工作原則。做到由村委會(huì)負(fù)責(zé)“申請(qǐng)、安排、使用”資金；政府全程監(jiān)督使申請(qǐng)、安排、渠道快捷，資金流通簡(jiǎn)便，項(xiàng)目科學(xué)、統(tǒng)籌兼顧。避免政出多門或相互推諉，重復(fù)建設(shè)或盲目建設(shè)。

（6）建立專業(yè)維護(hù)公司。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站為依托，成立準(zhǔn)公益性的專業(yè)農(nóng)田水利工程維護(hù)公司，接受轄區(qū)內(nèi)村委會(huì)委托，參照市場(chǎng)運(yùn)作模式對(duì)農(nóng)田水利工程進(jìn)行日常運(yùn)行及維修、維護(hù)，逐步使農(nóng)田水利工程日常運(yùn)行、維護(hù)走向由村委會(huì)委托專業(yè)公司參照市場(chǎng)化、進(jìn)行專業(yè)化管理。

（7）建立起以行政村委會(huì)加專業(yè)維護(hù)公司管理的模式。

根據(jù)我國(guó)村民委員會(huì)組織法之規(guī)定村民委員會(huì)“辦理本村的公共事物和公益事業(yè)?！薄俺袚?dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！薄肮芾肀敬鍖儆诖遛r(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”之規(guī)定，行政村村委會(huì)以法律賦予的權(quán)利，是農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)管理者和建管主體。

農(nóng)田水利工程最終管理模式走向產(chǎn)權(quán)歸屬村委會(huì)，建設(shè)、管理以村委會(huì)為主體，日常運(yùn)行、維護(hù)由村委會(huì)自行組織或委托相應(yīng)專業(yè)公司管理的模式。該模式產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)利歸屬確定，運(yùn)行維護(hù)管理走向市場(chǎng)化、專業(yè)化。

其模式主體明確，建管用合一，產(chǎn)權(quán)、事權(quán)、責(zé)權(quán)一體，是我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)和社會(huì)主義國(guó)家的特性所決定的，做到以上各項(xiàng)要求，相信我們的農(nóng)田水利工程管理工作一定會(huì)走出目前困境，形成具有中國(guó)特色的水管體制管理模式。