社會保險基金預算法律制度研究

摘要：社會保險基金預算是社會保險基金監(jiān)管的重要內(nèi)容。目前各國或地區(qū)的社會保險預算主要包括納入公共預算、社會保險基金專項預算、不納入政府財政預算、納入單獨的社會保障預算等模式，我國目前應當選擇社會保險基金專項預算模式，并厘清社會保險預算收支總額是否要過錄到政府的經(jīng)常預算當中、是否繼續(xù)保留當前的財政專戶、社保征收還是地稅征收、個人賬戶基金如何處理等問題，構(gòu)建完善的社會保險基金預算法律制度。

關(guān)鍵詞：社會保險基金；社會保險基金預算；社會保險法

一、問題的提出：如何構(gòu)建完善的社會保險基金預算法律制度

我國對于社會保障資金在很長一段時間內(nèi)是以預算內(nèi)與預算外兩種方式進行管理的，社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置資金納入政府一般預算。社會保險基金在2010年以前實行預算外管理方式，社會保險基金與政府一般性的公共收支分開，政府在預算外以財政專戶的形式實行收支兩條線管理，確保專項管理、專款專用：一是“社會保障基金財政專戶”，該賬戶由財政部門的社會保障業(yè)務部門具體管理，主要用途是接受收入和撥付支出，接受社會保險經(jīng)辦機構(gòu)收入戶劃入的社會保險基金和稅務部門征收的社會保險基金收入，接受國債到期本息及該賬戶資金形成的利息收入，劃撥購買國家債券資金，根據(jù)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的用款計劃向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)支出賬戶撥付基本養(yǎng)老保險基金。二是“社會保障補助資金財政專戶”，該賬戶是用于單獨核算財政社會保障補助資金的專用賬戶，社會保障補助資金轉(zhuǎn)入補助專戶實行專項管理，根據(jù)補助資金的使用進度，撥入同級“社會保障基金專戶”或下級補助專戶。

因此，2010年以前我國對于社會保險基金僅以年度收支計劃的形式進行預算外管理。為了將數(shù)額龐大的社會保險基金納入到預算管理的范圍，國務院于2010年1月發(fā)布《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》，我國開始試行社會保險基金預算。如何構(gòu)建完善的社會保險基金預算法律制度成為我國預算法制建設(shè)與社會保障法制建設(shè)的重要內(nèi)容。本文將就社會保險基金預算的重要性、社會保險基金預算模式及其理性選擇、具體制度構(gòu)建以及法律責任等具體內(nèi)容進行探討，并提出完善我國社會保險基金預算法律制度的具體建議。

二、社會保險基金預算是社會保險基金監(jiān)管的重要內(nèi)容

（一）社會保險基金預算符合公共財政原理的要求

依據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的《2011年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入16895億元，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金2272億元，全年基金總支出12765億元，年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存19497億元，年末13個做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點省份共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金2703億元。全年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金總收入5539億元，支出4431億元，年末城鎮(zhèn)基本醫(yī)療統(tǒng)籌基金累計結(jié)存4015億元（含城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險基金累計結(jié)存497億元），個人賬戶積累2165億元。全年失業(yè)保險基金收入923億元，支出433億元，年末失業(yè)保險基金累計結(jié)存2240億元。全年工傷保險基金收入466億元，支出286億元，年末工傷保險基金累計結(jié)存642億元，儲備金結(jié)存101億元。全年生育保險基金收入220億元，支出139億元，年末生育保險基金累計結(jié)存343億元。按照公共財政理論的要求，一切公共資金都必須納入到政府預算管理，接受人民的監(jiān)督。這些主要以社會保險費的形式征收的社會保險基金屬于公共資金，應當納入到政府的預算管理。目前我國社會保險基金管理現(xiàn)狀不符合公共財政原理的要求，使得這部分資金不受財政預算的約束和管理，無法接受立法機構(gòu)的監(jiān)督，各種涉及社會保險基金貪污、浪費、違規(guī)的事件屢禁不止，不僅降低了政府在國民中的權(quán)威和公信度，也大大降低了資金使用效益。因此，建立社會保險基金預算，有利于加強社會保險基金的法制管理和監(jiān)督，有利于建立統(tǒng)一的社會保險基金使用約束機制，規(guī)范社會保險基金收支程序及各項基金保值增值工作，提高基金的使用效率。

（二）社會保險基金預算是建設(shè)法治政府的必然要求

根據(jù)憲法的規(guī)定，建立與社會經(jīng)濟相適應的社會保障制度，保障人民的社會基本權(quán)是政府的重要職責。因此，依法為全國人民設(shè)計社會保障制度、模式和向公民提供社會保障待遇是政府必須履行的重要公共職能。在現(xiàn)代社會中，政府履行公共職能必須在法治的軌道上運行，凡是政府的行為都必須得到法律的授權(quán)。而建立社會保險預算，讓政府的行為在預算法的規(guī)范下運行符合我國建立法治政府的要求。通過社會保險預算，政府可以依法籌集社會保險基金，依法提供社會保險待遇，如實全面反映社會保險事業(yè)的發(fā)展狀況，民眾可以依法監(jiān)督政府的社會保障權(quán)力、責任和義務，同時對違反社會保險預算的行為人依法追究法律責任。

（三）社會保險基金預算是加強社會保險基金監(jiān)管的重要途徑

據(jù)勞動和社會保障部會同審計署和財政部聯(lián)合對全國社會基本養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金的初步統(tǒng)計，從1986年至1998年的12年來，僅基本養(yǎng)老保險基金被擠占挪用就達100億元，其中已核準的損失高達2000多萬元。[1]有的個案涉及的社會保險基金數(shù)額甚至高達數(shù)千萬之巨。據(jù)2006年11月24日國家審計署公布的審計結(jié)果，審計發(fā)現(xiàn)的各地社保違規(guī)問題金額71.35億元，其中1999年前發(fā)生的違規(guī)問題23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)問題金額47.88億元。[2]我國政府高度重視社會保險基金監(jiān)管，多次出臺相關(guān)政策和法規(guī)。而編制社會保險預算是強化社會保險基金監(jiān)管的重要途徑，通過社會保險預算，將社會保險基金所涉及的項目在社會保險預算中明確列出，大大增加社會保障收支統(tǒng)計的準確性和可信度，同時也是將社會保險基金的收支項目全部置于各級人大代表的監(jiān)督范圍之內(nèi)，以便有效防止政府部門在財政資金偏緊時減少社會保險投入，防止政府部門某些官員貪污、挪用、浪費社會保險基金。[3]

三、社會保險基金預算模式及其理性選擇

（一）社會保險基金預算模式

從理論上分析，社會保障預算共有五種模式：政府公共財政預算模式、完全脫離財政預算模式、一攬子社會保障預算模式、社會保障專項基金預算模式、兩板塊式社會保障預算模式。[4]根據(jù)社會保險預算與社會保障預算、公共財政預算的關(guān)系，社會保險基金預算模式主要有以下幾種：

1、納入公共預算模式。該模式將社會保險收入與支出作為政府經(jīng)常性收支的內(nèi)容，直接列示在政府的經(jīng)常性預算中，其收入以社會保障稅或社會保障繳款的形式納入政府的經(jīng)常性收入中，社會保險待遇支出由政府用一般預算收入安排，以“社會保障津貼”項目在政府的經(jīng)常性預算支出中列示。英國是這種模式的典型代表。

2、社會保險基金專項預算模式。該模式將社會保險收入、支出與政府經(jīng)常預算收支分開或相對獨立，單獨編列社會保險基金專項預算，予以專門反映。美國、日本是這種模式的典型代表。目前美國的社會保險信托基金預算是脫離聯(lián)邦預算的，以基金形式單獨編制預算，但是社會保障稅收入和社會保險支出分別以總額列示于聯(lián)邦預算中，構(gòu)成聯(lián)邦預算的一部分。日本的社會保險主要在特別會計預算中反映，一般會計預算收入中沒有關(guān)于社會保障的收入項目，只在一般會計預算支出中反映政府對社會保險的補助和社會救濟等內(nèi)容。

3、不納入政府財政預算模式。該模式將社會保險的收入、支出均獨立于政府財政預算體系之外，單獨管理。這種模式主要存在于那些沒有共濟性的社會保險模式的國家，如新加坡、智利等。新加坡的中央公積金，不論是其收支還是投資運營，均不納入政府財政預算，完全是在政府預算之外獨立運行，政府對其不負擔任何費用。智利的社會保險基金由于采用市場化運營，政府只負責政策制訂和制度監(jiān)督，因此其社會保險與政府預算無直接聯(lián)系。

4、納入單獨的社會保障預算模式。這種模式的前提是采用獨立的社會保障預算，即將政府預算中的社會保障內(nèi)容全部移出，連同社會保險收支并在一起，編制一個獨立完整的社會保障預算，與政府財政預算完全脫離，由財政部門按照政府收支管理方式統(tǒng)一編制，社會保險項目的收入和支出作為獨立的社會保障預算的組成部分。

（二）當前的理性選擇

林治芬教授提出關(guān)于社會保障預算建設(shè)兩步走的觀點，第一階段是建設(shè)兩板塊社會保障預算，將政府一般預算中的社會保障項目預算和社會保險基金預算建設(shè)好；第二階段是把政府一般預算中的社會保障項目預算與社會保險基金預算合并，形成統(tǒng)一的社會保障預算。[5]目前，建立社會保障預算條件還不成熟，可先行建立社會保險基金預算。經(jīng)過一段時間試行，待條件成熟后，再將公共財政預算中用于社會保障的支出與社會保險基金預算合并建立完整的社會保障預算。[6]因此，我國目前應當選擇社會保險基金專項預算模式，待條件成熟后再實行獨立的一攬子社會保障預算。當前我國正在逐步推進社會保險基金專項預算，2010年國務院發(fā)布《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》，全國各地開始試行社會保險基金預算，編制社會保險基金預算?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了社會保險基金預算法律制度，該法第65條規(guī)定：“社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡?？h級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼?！钡?6條規(guī)定：“社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預算。社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制?！钡?7條規(guī)定：“社會保險基金預算、決算草案的編制、審核和批準，依照法律和國務院規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

（三）需要厘清的幾個問題

實行社會保險基金專項預算，我們認為需要厘清以下幾個問題：一是社會保險基金預算收支總額是否要過錄到政府的經(jīng)常預算當中；二是是否繼續(xù)保留當前的財政專戶，該賬戶實行實賬還是僅僅是會計記賬手段；三是社保征收還是地稅征收；四是個人賬戶基金如何處理？

1、社會保險基金預算收支總額是否要過錄到政府的經(jīng)常預算當中？對此有兩種做法，美國是將社會保險收支（社會保險稅收收入與社會保險支出）總額數(shù)目過錄到聯(lián)邦財政預算表中，而日本則沒有過錄，日本政府一般會計預算收入中沒有關(guān)于社會保障的收入項目。我們認為，我國社會保險預算收支總額還是需要過錄到政府的經(jīng)常預算中，這樣可以將社會保險預算同政府經(jīng)常預算統(tǒng)一考慮，便于全面分析政府對社會經(jīng)濟活動的影響，保證社會保險基金?？顚Ｓ茫瑫r也是為將來推行獨立的一攬子社會保障預算做準備工作。

2、是否繼續(xù)保留當前的財政專戶？有學者認為，社會保障預算建立以后，財政專戶就失去了其存在意義，所有的社會保障收支都要納入國家預算，由國庫管理，社會保障基金在財政性存款中得以單獨體現(xiàn)。[7]我們認為這種觀點并不符合我國社會保險制度模式，我國社會保險制度采用統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，即便社會統(tǒng)籌賬戶可以全部通過國庫運行，但是個人賬戶基金屬于個人所有，如果通過國庫運行則與其所有權(quán)不符合。因此，我們認為，應當繼續(xù)保留財政專戶，這樣可以隔離政府經(jīng)常預算收支與社會保險預算收支，使得社會保險基金能夠真正做到專款專用。至于財政專戶是采用實賬還是一種會計記賬的手段？有學者指出，目前我國實際工作中有一種錯誤的傾向，即將社會保障資金的流動和賬目記錄的流動捆在一起，造成資金流動環(huán)節(jié)不必要的增多，延長了資金流程，增加了資金安全隱患。其實財政性資金都應該經(jīng)國庫統(tǒng)一收付。[8]因此，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，美國的社會保障信托基金實質(zhì)是一種財政專戶，一種會計記賬的手段。它只是記錄與聯(lián)邦預算發(fā)生資金收支的數(shù)額，并不實際進行資金的劃轉(zhuǎn)。社會保障信托基金的實際流動都是通過國庫完成的。[9]因此，我國的社會保險基金預算仍然設(shè)置財政專戶，但是作為記賬工具，社會統(tǒng)籌基金的運行通過國庫進行，但是個人賬戶必須采用實賬，資金流動與賬目記錄要捆綁在一起，便于投資運營。

3、社保征收還是地稅征收？目前我國社會保險基金征收模式有兩種：一種是社保征收模式，該模式由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責征收、發(fā)放社會保險費，由銀行代扣代繳；一種是地稅征收模式，該模式由地稅部門代為征收，由銀行代扣代繳。由于征收主體不統(tǒng)一，導致資金無法統(tǒng)一規(guī)范，兩部門之間牽扯不斷，麻煩頗多。我們認為，由用人單位繳納的進入社會保險統(tǒng)籌賬戶的社會保險基金應當以社會保險稅的形式由稅務部門征收，直接進入國庫，但是需要在財政專戶進行賬戶記錄。由職工個人繳納的進入個人賬戶的社會保險基金則以社會保險費的形式由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收，經(jīng)經(jīng)辦機構(gòu)收入戶再進入財政專戶，也可以由稅務部門代征，直接存入財政專戶。[10]

4、個人賬戶基金如何處理？目前我國在基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的基金收入中只列出基本養(yǎng)老保險費收入和基本養(yǎng)老金支出，這與我國養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險采用統(tǒng)賬結(jié)合的模式不相符合，因此，作為反映社會保險基金收支全面情況的預算收支表應當不僅包括社會統(tǒng)籌部分而且應當涵蓋個人賬戶部分。在基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中要具體細分為社會統(tǒng)籌收入和個人賬戶收入、社會統(tǒng)籌支出和個人賬戶支出，結(jié)余中也應當分別列示社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的基金結(jié)余。有學者還提出設(shè)置“投資收入”科目，以真實反映社會保障基金的投資情況。[11]

四、我國社會保險基金預算法律制度的具體構(gòu)建

（一）社會保險基金預算收支內(nèi)容

社會保險基金預算按險種分別編制，包括職工基本養(yǎng)老保險基金、職工基本醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內(nèi)容。還處于制度探索階段的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險等目前因制度未定型而暫時不納入到社會保險基金預算管理之中。職工基本養(yǎng)老保險按照“略有結(jié)余、留有部分積累”的原則編制，職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險按照“以支定收，收支平衡”的原則確定當期基金收支。

根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，社會保險基金收入主要來自以下幾個方面：1、社會保險稅費，具體包括基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌收入、基本養(yǎng)老保險個人賬戶收入、基本醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌收入、基本醫(yī)療保險個人賬戶收入、失業(yè)保險費收入、工傷保險費收入、生育保險費收入等。目前亟需改變職工基本養(yǎng)老保險基金混賬管理的做法，將職工個人賬戶養(yǎng)老保險基金和社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金分別記賬，真正實現(xiàn)社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。2、社會保險基金補助收入與調(diào)劑收入。具體包括財政補貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補助收入、下級上解收入等。3、社會保險基金投資收益，具體包括利息收入、其他投資收入。在投資收益中應當分別列明社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的基金結(jié)余及其具體投資收益。

社會保險基金支出主要包括以下方面：1、社會保險待遇支出，包括基本養(yǎng)老保險待遇支出（包括社會統(tǒng)籌賬戶支出和個人賬戶支出）、醫(yī)療保險待遇支出（包括社會統(tǒng)籌賬戶支出和個人賬戶支出）、失業(yè)保險待遇支出、工傷保險待遇支出、生育保險待遇支出；2、社會保險基金調(diào)劑支出，包括轉(zhuǎn)移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

（二）社會保險基金預算的編制與審批

根據(jù)國務院發(fā)布《關(guān)于試行社會保險基金預算的意見》，社會保險基金統(tǒng)籌層級的政府有責任按照“經(jīng)辦機構(gòu)編制→人社部門審核→財政部門復審→政府批準→人大監(jiān)督”的流程進行社會保險基金預決算工作。[12]但是，從長遠來說，社會保險基金預算和其他公共預算一樣，需要統(tǒng)一由財政部門做預算報告，由人大審查和批準。具體地說，統(tǒng)籌地區(qū)社會保險基金預算草案由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制，經(jīng)本級人力資源社會保障部門審核匯總并報財政部門審核后，由財政部門提交統(tǒng)籌地區(qū)的本級人民代表大會的專門委員會進行初審，并在同級人民代表大會召開時，向大會作社會保險預算草案的報告，經(jīng)人民代表大會審查和批準，就成為正式的社會保險基金預算。

（三）社會保險基金預算的執(zhí)行與調(diào)整

社會保險基金預算草案經(jīng)統(tǒng)籌地區(qū)人民代表大會批準后，由財政和人力資源社會保障部門批復，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體執(zhí)行。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應嚴格按照批準的預算和規(guī)定的程序執(zhí)行，并定期向本級人力資源社會保障和財政部門報告。在執(zhí)行過程中遇特殊情況需要調(diào)整預算時，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要編制預算調(diào)整方案，由人力資源社會保障部門報財政部門審核，經(jīng)同級人民代表大會常務委員會審查和批準。未經(jīng)批準，不得調(diào)整預算。

（四）社會保險基金決算

年度終了，社會保險基金決算草案由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)編制，經(jīng)本級人力資源社會保障部門審核匯總并報財政部門審核后，由財政部門提交統(tǒng)籌地區(qū)的本級人民代表大會常務委員會審查批準。

五、社會保險基金預算法律責任

預算違法行為是指預算法主體實施的、違反預算法律規(guī)定的義務且可能導致其承擔相應法律責任的作為或不作為。預算法律責任是指預算法主體違反預算法規(guī)定的義務時所應受到的制裁，或其應承受的不利法律后果。[13]《預算法》專設(shè)第十章規(guī)定了“法律責任”，國務院《財政違法行為處罰處分條例》也對預算違法行為進行了規(guī)定。社會保險預算法律責任制度應當適用現(xiàn)行預算法律責任制度的規(guī)定，并對其不足加以完善。

（一）《預算法》的規(guī)定

我國現(xiàn)行《預算法》中對于預算法律責任的規(guī)定僅有三條，所列舉的預算違法行為僅包括擅自變更預算（使預算總支出超過總收入）、擅自動用或以其他方式支配國庫款、隱瞞預算收入或者將不應在預算支出的款項列為預算支出三類。這些法律責任主要包括以下幾種：

1、擅自變更預算的法律責任。根據(jù)《預算法》第73條的規(guī)定，各級政府未經(jīng)依法批準擅自變更預算，使經(jīng)批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的，負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應的行政責任。

2、擅自動用國庫庫款的法律責任。根據(jù)《預算法》第74條的規(guī)定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責令退還或者追回國庫庫款，負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應的行政責任。

3、隱瞞預算收入或者將不應當在預算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預算內(nèi)支出的法律責任。根據(jù)《預算法》第75條的規(guī)定，隱瞞預算收入或者將不應當在預算內(nèi)支出的款項轉(zhuǎn)為預算內(nèi)支出的，由政府財政部門責令糾正，負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應的行政責任。

（二）《財政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定

國務院于2005年11月發(fā)布了《財政違法行為處罰處分條例》，該條例第7條規(guī)定預算違法行為分為以下種類：1、虛增、虛減財政收入或者財政支出；2、違反規(guī)定編制、批復預算或者決算；3、違反規(guī)定調(diào)整預算；4、違反規(guī)定調(diào)整預算級次或者預算收支種類；5、違反規(guī)定動用預算預備費或者挪用預算周轉(zhuǎn)金；6、違反國家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定的行為；7、其他違反國家有關(guān)預算管理規(guī)定的行為。

（三）社會保險基金預算法律責任制度的完善

有學者認為，應當在《預算法》中較為明確、系統(tǒng)、完備地列舉預算違法行為，采取概括加列舉加兜底條款的做法。具體而言，我國《預算法》可以依據(jù)預算違法行為的性質(zhì)將其劃分為以下幾類：（1）違反預算法程序的行為，如違反批準程序、備案程序、格式要求等行為。（2）違反收入規(guī)定的行為，如編制預算案時隱瞞、少列收入，非法截留預算收入，擅自設(shè)立和變更收入項目等行為。（3）違反支出規(guī)定的行為，如多列支出或者虛列支出，不撥付或不足額、不及時撥付預算資金等行為。（4）違反預算管理要求的行為，如違反預算級次，非法動用或挪用預算預備費和周轉(zhuǎn)金等行為。（5）其他行為，即設(shè)置兜底條款。[14]另外，我國現(xiàn)行《預算法》對于預算法律責任的規(guī)定不完備，僅僅規(guī)定了行政責任一種責任形式，社會保險基金預算法律責任制度還應當增加相應的經(jīng)濟責任形式，加大經(jīng)濟懲罰的力度，并將社會危害性很大的違法行為納入到刑事責任的規(guī)制范圍之中。

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