養(yǎng)老金入市的近憂與遠(yuǎn)慮

文/張克

養(yǎng)老金入市的近憂與遠(yuǎn)慮

文/張克

[新觀察]

養(yǎng)老金入市是一個(gè)趨勢(shì)，現(xiàn)在說養(yǎng)老金入市買股票有風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)楝F(xiàn)在股市并不好，但實(shí)際上，養(yǎng)老金存入銀行也是有一定風(fēng)險(xiǎn)的。

全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)2012年3月20日發(fā)布消息稱，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，社保基金理事會(huì)受廣東省政府委托，投資運(yùn)營(yíng)廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元。此舉在全國(guó)尚屬首次。

消息甫一傳出，輿論各種聲音激蕩。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)緊急發(fā)出公告：不要把“委托投資運(yùn)營(yíng)”誤讀為“委托入市”。公告稱，長(zhǎng)期以來，地方管理的養(yǎng)老金主要用于購(gòu)買國(guó)債和存入銀行，收益率過低，不利于養(yǎng)老金保值增值。“十二五”規(guī)劃提出“穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)”。經(jīng)過廣東省政府和全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)多次協(xié)商，經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門同意，并報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)社保基金理事會(huì)受托投資運(yùn)營(yíng)廣東省1000億元基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。

全國(guó)社保基金理事會(huì)自2006年開始受托管理中央財(cái)政補(bǔ)助9個(gè)省市區(qū)政府做實(shí)個(gè)人賬戶資金，獲得較高收益率。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受托投資運(yùn)營(yíng)廣東省部分養(yǎng)老金，將采取更為審慎的投資方針，該項(xiàng)資金將主要投資于國(guó)債、銀行存款、企業(yè)債、金融債等有固定收益的產(chǎn)品，委托人可獲得不低于同期銀行定期存款利息的收益。

目前被熱議的入市養(yǎng)老金是專指由參保企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成、散落在地方的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。大致包括兩部分：一部分是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已做實(shí)的個(gè)人賬戶基金中地方財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)部分，以及正在試點(diǎn)的新農(nóng)保基金及城鎮(zhèn)社會(huì)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶基金；另一部分則是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶基金，其中后者所占比重要遠(yuǎn)高于前者。根據(jù)人社部發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2011年底，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1.92萬(wàn)億元，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2.87萬(wàn)億元。

按照近幾年個(gè)人賬戶做實(shí)基金累計(jì)結(jié)余年均30%的增速初步測(cè)算，預(yù)計(jì)2011年底個(gè)人賬戶做實(shí)基金積累金額為2600-2700億元，約占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的13.8%。應(yīng)該說，這部分資金有望最先入市投資。

此外，除廣東省外，江蘇、浙江、四川等省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余也超過千億元，數(shù)額龐大的養(yǎng)老錢如何在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)保值、增值尚未形成社會(huì)共識(shí)。

社?；鹜顿Y收益率乏善可陳

在今年“兩會(huì)”期間，“養(yǎng)老金入市”就是個(gè)備受關(guān)注的話題。3月6日，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍接受記者采訪時(shí)表示，養(yǎng)老金入市是一個(gè)趨勢(shì)，現(xiàn)在說養(yǎng)老金入市買股票有風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)楝F(xiàn)在股市并不好，但實(shí)際上，養(yǎng)老金存入銀行也是有一定風(fēng)險(xiǎn)的。

斯言誠(chéng)然。只要有一大筆錢存在，不管是放銀行還是投入股市都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。比如在存款年利率僅有3.25%、通貨膨脹率高達(dá)5%的情況下，將養(yǎng)老金存在銀行，每年就得承受至少1.75%的虧損。

但人們對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)入股市的擔(dān)憂并非毫無(wú)根據(jù)。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文則表示，廣東部分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金交由社保投資運(yùn)營(yíng)也是一項(xiàng)改革，只要改革就比停滯不前要好。

對(duì)“養(yǎng)老金是百姓保命錢，不應(yīng)投入股市承受較大風(fēng)險(xiǎn)”的觀點(diǎn)，鄭秉文并不認(rèn)同?！懊磕耆斡绅B(yǎng)老金損失就心安理得了？就是對(duì)老百姓負(fù)責(zé)了？不投資運(yùn)營(yíng)保值增值，更是對(duì)老百姓的不負(fù)責(zé)。”鄭秉文說。

據(jù)他測(cè)算，去年CPI是5.6%，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率不到2%，去年一年養(yǎng)老金的損失高達(dá)1000億元。2010年CPI為3.3%，養(yǎng)老金的收益率仍不到2%，當(dāng)年養(yǎng)老金損失超過300億元。養(yǎng)老金在兩年內(nèi)損失超過1300億元。

全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)數(shù)據(jù)顯示，在2001年-2011年的11年里，全國(guó)社?；鸸矊?shí)現(xiàn)投資收益2847億元，年均收益率為8.41%，比同期通脹率高出6個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)收益率看似還不錯(cuò)，但如果去除2007年波瀾壯闊的大牛市影響，真實(shí)的收益率極為有限。在社?；鹗嗄甑耐顿Y歷史中，低回報(bào)是常態(tài)，高回報(bào)是個(gè)別。如果沒有2006年、2007年這兩年的超高回報(bào)，總體虧損就是必然的。

鄭秉文稱，養(yǎng)老金進(jìn)入股市應(yīng)當(dāng)進(jìn)行長(zhǎng)期投資和價(jià)值投資，從歐美市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)來看，如果養(yǎng)老金投入股市20-30年，一般收益率能夠超過7%?！坝芍醒虢唤o專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的方案拖的時(shí)間越長(zhǎng)，陸續(xù)還會(huì)有其他省份效仿廣東的做法。建議全國(guó)的養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)由中央交由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管起來。如果專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)方案擱置不久，那么廣東很可能是首例，也會(huì)成為最后一例。”鄭秉文說。

合法性與“費(fèi)改稅”

除了風(fēng)險(xiǎn)與收益率令人擔(dān)憂外，養(yǎng)老金入市的合法性也備受質(zhì)疑。養(yǎng)老金是否入市應(yīng)當(dāng)征得個(gè)人的同意或人民代表大會(huì)批準(zhǔn)？在法律和程序上應(yīng)如何操作，目前還存在爭(zhēng)議。

中國(guó)人壽養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司資產(chǎn)管理部總經(jīng)理劉云龍表示，現(xiàn)在的社保和養(yǎng)老金管理體系存在四方會(huì)談，他們分別是財(cái)政部、人社部、社?；鹄硎聲?huì)和地方政府，如今，養(yǎng)老金入市又將牽涉到證監(jiān)會(huì)，這就形成五方會(huì)談?？梢哉f，養(yǎng)老金入市五方博弈的結(jié)果最終指向是程序的合法性。

除此之外，管理養(yǎng)老金等社?；鸬慕M織，一般都是社保局下屬機(jī)構(gòu)，集保費(fèi)征收、基金管理、投資運(yùn)作等職能于一身，以政企合一方式運(yùn)營(yíng)基金，缺乏監(jiān)督、信息不透明、效率低下。

如果經(jīng)國(guó)家全權(quán)委托，將社保結(jié)余和公積金結(jié)余交由一個(gè)機(jī)構(gòu)管理，類似“全國(guó)社?；稹蹦菢舆\(yùn)作，相當(dāng)于資本市場(chǎng)再多了一個(gè)“超級(jí)投資基金”，而且規(guī)模巨大。如此巨額的資金將會(huì)對(duì)本國(guó)資本市場(chǎng)造成沖擊，尤其是對(duì)于發(fā)展尚不成熟的中國(guó)股市。

改革開放已過而立之年，中國(guó)逐漸步入養(yǎng)老時(shí)代。養(yǎng)老金入市的背后，更隱藏著國(guó)家與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)的重大命題。

當(dāng)前，已經(jīng)實(shí)行30余年的計(jì)劃生育“只生一個(gè)孩子”政策正面臨弊病爆發(fā)、疊加的過程：論家庭，多是“四二一”類“少子化”結(jié)構(gòu)，家庭“養(yǎng)老資源”稀缺；論國(guó)家，迅速增加的龐大老齡人口群體，極不平衡的老年撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)，終將會(huì)拖垮壓垮各項(xiàng)養(yǎng)老保障制度。

此番廣東省委托社保基金會(huì)投資部分養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金，其關(guān)鍵不在于養(yǎng)老金該不該入市、應(yīng)投資哪些品種的問題，更值得關(guān)注的是養(yǎng)老時(shí)代應(yīng)如何清晰地界定國(guó)家與個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)。

我國(guó)政府財(cái)政收入除了稅收和預(yù)算內(nèi)非稅收入外，還有預(yù)算外收入、社保基金收入和土地收入，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)就是社?；鹗杖胫械闹匾糠?。

“費(fèi)”與“稅”一字之差，卻對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響甚大。一般而言，稅是對(duì)整個(gè)社會(huì)全體公民征收的，而費(fèi)只向特定的獲益者收取。對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的虢奪應(yīng)以稅而不是費(fèi)的方式合法進(jìn)行。養(yǎng)老是我們每個(gè)人都將面對(duì)的人生境遇。

有學(xué)者認(rèn)為，以養(yǎng)老金為代表的社會(huì)保險(xiǎn)不同于公民為直接交換某項(xiàng)政府服務(wù)而支付的費(fèi)用，而是一項(xiàng)以國(guó)家與個(gè)人家庭共同承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，在責(zé)任劃分上應(yīng)堅(jiān)持由國(guó)家保障為主，個(gè)人家庭保障為輔的原則。而目前，國(guó)家的財(cái)政撥付僅為補(bǔ)充性責(zé)任，顛倒了養(yǎng)老金制度中的責(zé)任分擔(dān)。

隨著時(shí)間的推移，越來越多的退休人員的養(yǎng)老金費(fèi)用會(huì)日趨龐大，而支出不斷擴(kuò)大的同時(shí)養(yǎng)老金來源依然較為單一。在高企的通貨膨脹率陰影下，社?；鹈磕甑耐顿Y收益率乏善可陳，以至于有論者要求將養(yǎng)老金交還給個(gè)人以獲取更高的投資收益。

由于并非法定稅種，目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使得在養(yǎng)老問題上的公平正義需要中央轉(zhuǎn)移支付來保障，非此不能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金收益的均等化。此外，作為層級(jí)較低的單項(xiàng)收入，社?；痤A(yù)算監(jiān)管漏洞百出。許多地方把老百姓的養(yǎng)老錢、救命錢視為地方財(cái)政的小金庫(kù)，弄虛作假，以欺詐的手段挪作他用，上海社?；鸶C案即是顯例。

所以，將以養(yǎng)老金為代表的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用稅收化可以解決目前社?；鸫嬖诘闹T多困境，增強(qiáng)納稅人對(duì)國(guó)家的信任感，使社會(huì)保障體制逐步實(shí)現(xiàn)制度化。納稅人通過繳納社會(huì)保障稅，與國(guó)家建立起一種公法意義上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在養(yǎng)老時(shí)有力地舒緩個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)的重壓，達(dá)到國(guó)家財(cái)政給付與個(gè)人財(cái)產(chǎn)支付的平衡。

從更廣闊的層面來看，社會(huì)保障“費(fèi)改稅”是我國(guó)走向稅收國(guó)家的必由之路。財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫有名言：稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件。關(guān)系到社會(huì)中每個(gè)個(gè)體基本權(quán)利保障的社會(huì)保障稅將重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，國(guó)家對(duì)社會(huì)依賴程度會(huì)大大加深。由此而來的公民納稅人權(quán)利意識(shí)的覺醒和決策能力的提升必將進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)財(cái)政民主與法治社會(huì)向縱深前進(jìn)。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com