文/張克
社會保險法的立法意義與亮點
文/張克
十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》(簡稱《社會保險法》),標志著我國社會保險制度歷經多年探索發(fā)展,以立法保障進入了規(guī)范發(fā)展的新階段。
作為第十屆、第十一屆全國人大常委會委員,中國人民大學鄭功成教授是《社會保險法》制定過程的全程參與者,其提出的許多建議被吸收到法律中。近日,本刊特約記者采訪了鄭教授。
檢察風云:《社會保險法》的出臺,被認為是中國社會保障事業(yè)的一項標志性成就。您作為該法的提案人之一和立法審議的全程參與者,能否談談它的出臺背景?
鄭功成:在上世紀90年代,國家確立社會主義市場經濟為經濟改革目標模式后,伴隨著國有企業(yè)改革與勞動制度改革的深化,就開始討論制定社會保險法,當時的勞動部亦有過社會保險立法的動議。至90年代中后期,社會保險立法再次引起關注,因為,社會保險改革實踐步履艱難,不僅許多非國有企業(yè)不參加社會保險,即使是國有企業(yè)中也有一部分參保后不繳納社會保險費,這使得社會保險費的覆蓋人口無法擴展,勞動者權益受到嚴重損害,基金征繳困難重重,財務狀況入不敷出,這一制度的信用面臨崩潰。
記得在1998 年,全國人大財經委邀請我去參加一個會議,會上談有關社會保險立法問題。一些委員在聽了我的發(fā)言后,提出了許多問題,給我的感覺有兩點:一是關注社會保險立法;二是擔心立法條件不成熟。我在那次會議上所得到的印象是,多數(shù)人并不認同急切立法。社會保險立法一拖就是十幾年,而《勞動法》則在1994 年出臺了。
2003年的全國“兩會”上,即有若干全國人大代表與全國政協(xié)委員提出社會保險立法議案或建議案。當時新組建的勞動和社會保障部自2004年開始高度重視社會保險立法工作,并在 2005 年、2006 年進入實質性實施工作。
到 2007 年 12 月全國人大常委會首次審議這一法律草案時,估計應當不下10 稿。從 2007 年12 月全國人大常委會首次審議社會保險法草案起,這一法律案在國家立法機關即經過四審,通過的法律文本實際是第五稿了。
四審后通過的表決稿又較四審稿做了若干處修正。其中,有兩處修改即是我提出的修改意見:一條是關于四審稿中第六十四條第三款的“養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌,逐步實行全國統(tǒng)籌”。我一直不贊成基本養(yǎng)老保險地方統(tǒng)籌,更對推進全國統(tǒng)籌具有緊迫感。我認為,如果法律這樣規(guī)定,實質上意味著法定的養(yǎng)老保險層為省級統(tǒng)籌,全國統(tǒng)籌可能會成為一個遙遙無期的空置目標。因此,我提出,務必要刪除“實行省級統(tǒng)籌”,將其直接確定為“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。
第二條是關于經辦機構。四審草案規(guī)定了社會保險經辦機構設立分支機構及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設立工作站點。我認為,愈是基層便愈是要建設為服務網點,強調社會保險經辦機構的服務性質,從而建議明確基層社會保險經辦機構為服務網點。
檢察風云:《社會保險法》關切到每個公民的切身利益,自然備受關注。《社會保險法》究竟是一部怎樣的法律?它的立法目的和具體要保護的公民基本權利是什么?
鄭功成:關于《社會保險法》的定位和地位。首先,《社會保險法》是我國社會法部門中的支架性法律,是不可或缺的,具有舉足輕重的作用和意義。其次,《社會保險法》是我們社會保障法中的主體性法律。社會保障包括社會救助、社會保險、社會福利、慈善等多個系統(tǒng),將來的社會保障法律應當是一個完整的法律部門,所包含法律數(shù)量應當不下10部,《社會保險法》可以說是一部主體性法律。再次,《社會保險法》是社會保險的基本法。所謂基本法,有兩層含義,一是表明這部法是一個綜合法,這在國際上比較少見。眾所周知,社會保險法的起源是德國。對于社會保險立法,德國等西方國家一般都是分項立法,而我國是綜合立法。其二,基本法更多的是原則性、框架性,不會像單行的社會保險立法規(guī)定得那么細致。
關于《社會保險法》的實質。簡而言之就是確權與賦權。即確認勞動者和公民有哪些社會保險權利,賦予他們什么樣的社會保險權利。應該說它是屬于人權中社會權的范圍,是福利權。因此,它是勞動者的福利權,也是公民的社會保險權。
《社會保險法》的核心就是調整利益關系,是以調整勞資利益關系為基礎,同時,涉及政府、勞動者、資方三方利益關系的協(xié)調與調整。因為社會保險是需要成本的,這個成本是由誰來負擔呢?或者說社會風險是由誰來分攤?社會保險不是商業(yè)保險,本質區(qū)別在于:社會風險不止是在參保人之間而是在政府、勞動者、資方三方之間進行分攤。社會保險與社會救助、社會福利也不一樣。社會救助與社會福利是再分配范疇,而社會保險既會對初次分配,也會對再分配產生影響。社會保險的資金是勞資繳費,勞資繳費成本是要計算到生產經營成本中去的,這自然會影響到初次分配的格局。
《社會保險法》是具有中國特色的一部法律。這種特色在于:首先,它是一部綜合法,包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五個險種,不僅勞動者,其他公民如殘疾人也包括在里面。其次,它具有發(fā)展性。《社會保險法》留有發(fā)展的可能性和空間、具有靈活性。再次,它具有特殊性。即《社會保險法》需要解決歷史遺留問題,如歷史欠賬和視同繳費問題。智利的公共養(yǎng)老金轉為私有化,其老人、新人全部解決了,沒有遺留問題的。我國情況卻不一樣,我們是漸進式改革,改革中遺留了大量的歷史問題。這些是我國《社會保險法》的特色,也是它的特殊性。
檢察風云:《社會保險法》解決了社會保障領域中的哪些重要問題?
鄭功成:具體而言,我國的《社會保險法》 解決了以下七個方面的問題:
第一,明確了勞動者與公民的社會保險權,即比較清晰地規(guī)定了社會保險法的適用范圍,不同的項目之間有不同的規(guī)范。包含兩個層次,如社會保險法規(guī)定有的項目是“應當參加”,有的是“可以參加”?!皯攨⒓印笔橇x務,具有強制性;“可以參加”則是參保人可以自愿參加保險,是可享權益。
第二,明確了社會保險的制度框架,即五大保險項目。包括基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險。換言之,我國現(xiàn)行的社會保險制度由上述五大制度構成。當然,在發(fā)展實踐中,還不能排除以后會增加護理保險項目等。
第三,確立了社會保險制度的基本模式。如基本養(yǎng)老保險采取統(tǒng)賬結合模式、個人賬戶實賬制,以及基本養(yǎng)老保險是全國性制度安排并實行全國統(tǒng)籌,其他社會保險制度實行省級統(tǒng)籌,等等。這些涉及制度模式并長期存在著分歧的重大問題,在《社會保險法》中應當說是明確了;即使是農村合作醫(yī)療似乎還未定論,但將其納入社會保險法進行規(guī)范,即明確了它是我國社會保險制度的組成部分,是醫(yī)療保險制度的有機組成部分而不是另外的制度安排。因此,合作醫(yī)療與居民醫(yī)療保險并軌是必由之路。這些對于社會保險制度的健康發(fā)展顯然具有十分積極的意義。
第四,明確社會保險的責任分擔機制。社會保險法不僅規(guī)定了用人單位或雇主與參保人的繳費義務,而且也規(guī)定了對困難群體與殘疾人的補貼,規(guī)定了社會保險基金收不抵支時的政府責任,以及對歷史債務即視同繳費的財政責任。
第五,明確了社會保險的運行監(jiān)督機制。一方面,明確了國家社會保險的行政主管機關及其責任,包括相關部門的行政責任分工,明確了社會保經辦機構的職能、責任及工作程序; 另一方面,明確了社會保險制度特別是社會保險基金的監(jiān)督機制,包括國家立法機關的監(jiān)督、行政機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督,還有社會保險要接受工會的監(jiān)督以及社會的監(jiān)督,做到信息公開、透明。
第六,明確了各主體的法律責任,即在什么情形下各主體應該承擔什么樣的法律責任,法律給出了明確的規(guī)范。
第七,解決了歷史遺留問題。例如,為了保障國有單位職工的權益,我國在2005 年就出臺了“視同繳費”政策,規(guī)定在國有單位工作的年限雖然未參加社會養(yǎng)老保險而未繳費,但可以視同繳費了。但這一政策在過去卻不可能得到落實,因為這種視同繳費來源于何處沒有法律依據,而沒有資金支撐的政策只能是一紙空文,因而,嚴重地損害了許多曾經在國有單位工作過的中老年職工的養(yǎng)老金權益?,F(xiàn)在《社會保險法》明確規(guī)定由政府負責,并提供財政補貼,即可以圓滿地解決這一問題。
《社會保險法》的核心就是調整利益關系,是以調整勞資利益關系為基礎,同時,涉及政府、勞動者、資方三方利益關系的協(xié)調與調整。
檢察風云:在您看來,《社會保險法》還存在哪些不足?
鄭功成:一是授權條款太多。如多處規(guī)定“具體辦法由國務院規(guī)定”等,這是法律不成熟的一種表現(xiàn)。有的授權條款是當前條件不具備,有的則是由于部門分歧太大而不能達成共識所至,前者可以理解,后者則是立法中應當盡力避免而未能夠避免的。
二是社會保險基金的性質未予以正式確定。社會保險基金是參保人共有的公共資金,如果不定性,政府就可能認為是政府的錢,或者社保機構把它當做自己的錢,一些地方存在著地方政府挪用社會保險基金的現(xiàn)象,以及各地社會保險基金存在大量結余的現(xiàn)象,顯然是上述兩種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。
三是運行規(guī)范還沒有完全到位。如經辦機構應承擔經辦服務責任,應強調統(tǒng)一經辦、統(tǒng)一征繳,經辦機構應當對整個社會保險制度負責到底,其職責不能分割,但法律仍然回避了社會保險費由誰征繳的問題……■
編輯:靳偉華 jinweihua1014@sohu.com