實行召回制度 保障乳品安全

文 / 胡長利 宋小紅 陳歷俊 北京三元食品股份有限公司技術(shù)中心

1 食品召回制度的含義

食品召回制度的含義為：由于生產(chǎn)商生產(chǎn)的產(chǎn)品存在設(shè)計缺陷或制造缺陷，并已經(jīng)進入流通領(lǐng)域，為避免缺陷產(chǎn)品危及人身安全或造成財產(chǎn)損失，生產(chǎn)商必須及時將缺陷產(chǎn)品進入流通領(lǐng)域的情況向國家有關(guān)部門進行報告，并提出召回申請，從市場和消費者手中收回問題食品，予以更換、賠償。其目的在于避免流入市場的缺陷食品造成大眾人身安全損害事件的發(fā)生或擴大，以維護消費者的利益[1]。

2 國內(nèi)外食品召回制度分析

近年來，由于全球性食品安全問題不斷出現(xiàn)，國際組織和各國政府，特別是發(fā)達(dá)國家都在加強食品安全的監(jiān)管工作。各國相繼進行了食品安全管理體制的重大變革，食品召回制度在日趨完善的同時，也各具特色，為保障食品安全作出了重要貢獻(xiàn)。

2.1 各國食品召回制度概述

2.1.1 美國

美國作為最早建立食品召回制度的國家，從法律的高度確定了其食品召回的地位。美國在聯(lián)邦法典和《食品、藥品及化妝品法》中均詳細(xì)規(guī)定了食品召回制度。美國負(fù)責(zé)食品召回的機構(gòu)有2 個：農(nóng)業(yè)部的食品安全檢疫局（FSIS）、衛(wèi)生和公共服務(wù)部的食品藥品管理局（FDA）。FDA和FSIS就各自職權(quán)范圍內(nèi)的食品召回分別制定了相關(guān)的指南、手冊等部門規(guī)章。美國的食品召回分2 種，即企業(yè)主動召回和FDA/FSIS要求的召回。企業(yè)可以在任何時候主動召回或應(yīng)FDA/FSIS的要求進行召回。一般只有在緊急狀態(tài)下FDA/FSIS才會要求企業(yè)召回，一旦拒絕FDA/FSIS的召回要求或者FDA/FSIS有充分理由認(rèn)為該召回是無效的或發(fā)現(xiàn)有違法行為的存在，則企業(yè)將面臨產(chǎn)品被查封和法院訴訟等嚴(yán)厲懲罰。美國將食品召回分為3 級：一級召回，針對有理由會引起嚴(yán)重健康問題或死亡危害或有缺陷的產(chǎn)品，如含有肉毒桿菌毒素的食品或不知名過敏源的食品等；二級召回，針對可能會引起短暫性或可逆性健康損害的產(chǎn)品以及引起嚴(yán)重健康問題可能性很小的產(chǎn)品，如食品中某一成分含量低于標(biāo)準(zhǔn)等；三級召回，針對不大可能引起健康問題，但違反了有關(guān)標(biāo)簽或生產(chǎn)規(guī)定的產(chǎn)品，如包裝不密封，沒有貼英文標(biāo)簽等[2]。

2.1.2 加拿大

加拿大1997年通過《加拿大食品檢驗署法》啟動了食品召回程序。加拿大負(fù)責(zé)食品召回的監(jiān)管機構(gòu)是食品檢驗局（CFIA），它是在原屬于農(nóng)業(yè)與食品部、海洋和漁業(yè)部、工業(yè)部和衛(wèi)生部4 部門有關(guān)食品監(jiān)管的職能和人員的基礎(chǔ)上進行整合而成立的，并由設(shè)在食品檢驗局的食品安全召回辦公室（OFSR）協(xié)調(diào)全國的食品召回工作。在加拿大，食品召回在法律上一般分為企業(yè)的自愿行為和執(zhí)法機構(gòu)的強制性行為，即主動召回和強制召回。根據(jù)《加拿大食品檢驗局法》的規(guī)定，如果部長有合理的依據(jù)認(rèn)為某一產(chǎn)品對公眾、動物或植物造成危害，就會發(fā)布命令，要求召回該產(chǎn)品或者送到部長規(guī)定的地點。任何人若不執(zhí)行食品召回令將被視為有罪，將判處不超過50 000 美元的罰金或者不超過6 個月的監(jiān)禁或者二者并罰。加拿大的食品召回級別分為一、二、三級，表示被召回產(chǎn)品所造成的危害程度。在加拿大，一級召回一般需要發(fā)布警報，二級召回可以發(fā)布警報，三級召回則一般不需要發(fā)布警報[3]。

2.1.3 澳大利亞

澳大利亞的食品召回由澳大利亞新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSANZ）主導(dǎo)進行。在澳大利亞和新西蘭，食品標(biāo)準(zhǔn)局設(shè)有專門的食品召回協(xié)調(diào)員，各州和領(lǐng)地亦設(shè)有州或領(lǐng)地的食品召回協(xié)調(diào)員。在法律依據(jù)上，澳大利亞的食品召回主要依據(jù)《澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法典》和《貿(mào)易行為法案》的相關(guān)規(guī)定。食品召回分為2 種：一是貿(mào)易召回，指產(chǎn)品從分銷中心和批發(fā)商那里召回，也可以從醫(yī)院、餐館和其它主要公共飲食業(yè)召回，或者產(chǎn)品是作為制造直接食用食品的原料或半成品。二是消費者召回，指涉及生產(chǎn)流通、消費所有環(huán)節(jié)的召回，包括從批發(fā)商、零售商甚至是消費者手中召回任何受到影響的產(chǎn)品，是最廣泛類型的召回。不同水平的食品召回，其召回法則亦不相同，如貿(mào)易召回只要求通知相關(guān)媒體，而消費者召回除了要通知媒體，還要通知公眾。大多數(shù)情況下，澳大利亞的食品召回為企業(yè)的主動行為，但是，如果公司沒有及時采取有效的措施阻止問題產(chǎn)品所引起的公共健康安全危害，法律授權(quán)部長就會命令產(chǎn)品的供應(yīng)者在規(guī)定的時限內(nèi)，以規(guī)定的方式進行產(chǎn)品召回。在特殊情況下，法律還授權(quán)部長可以命令立即直接召回產(chǎn)品。如果召回者沒有履行義務(wù)，根據(jù)《貿(mào)易實踐法》的規(guī)定，可以處以公司最高20 萬澳元、個人4 萬澳元的罰款[4]。

2.1.4 德國

德國的食品召回制度建立于20世紀(jì)80年代，分為“重、中、輕”3 個等級。重級主要針對可能導(dǎo)致難以治療甚至致死的健康損傷的食品。中級主要針對可能對健康產(chǎn)生暫時但可治愈的影響的食品。輕級主要針對不會產(chǎn)生健康危害，但內(nèi)容與說明書不符的食品。在德國，食品安全局和聯(lián)邦消費者協(xié)會等部門聯(lián)合成立了“食品召回委員會”負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回[5]。

2.2 各國食品召回制度比較

不同的國情決定了食品安全管理體制的不同，各國的食品召回制度亦不盡相同。

首先，世界各國食品召回制度都具有較為健全的法律法規(guī)體系，適用法律依據(jù)明確。食品召回實質(zhì)上是在政府職能部門監(jiān)管下，生產(chǎn)商或經(jīng)銷商依法履行義務(wù)。具體體現(xiàn)在3 個方面：一是以法律的形式確認(rèn)食品召回制度，如美國《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》、澳大利亞《澳大利亞新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)法典》等。二是法律授權(quán)政府職能監(jiān)管食品召回，如加拿大的CFIA、澳大利亞的FSANZ等。三是食品召回的法律責(zé)任明確。如果企業(yè)拒絕召回，將面臨嚴(yán)厲的懲罰，如金額較大的罰款，查封更多產(chǎn)品甚至是司法訴訟等。相反，可以從輕處罰，甚至可以避免違反相關(guān)法律的嚴(yán)重后果。

其次，各國都以主動召回為主，責(zé)令召回為輔，遵循安全優(yōu)先原則，并且具有較為完整的召回程序，基本操作步驟明確。食品召回一般是企業(yè)主動撤除市場上可能或已經(jīng)造成公共健康安全危害的產(chǎn)品的自愿行為。但是，如果產(chǎn)品存在導(dǎo)致死亡、嚴(yán)重疾患或者公眾傷害的嚴(yán)重危害，在緊急情況下，法律會授予政府職能部門立即直接召回產(chǎn)品。食品召回程序基本分為3 個階段，即啟動準(zhǔn)備階段、組織實施階段和總結(jié)評估階段。一旦發(fā)現(xiàn)食品出現(xiàn)問題，首先對問題進行危害風(fēng)險評估，根據(jù)評估結(jié)果決定是否需要召回以及確定召回產(chǎn)品和召回級別。盡管不同級別的召回有不同的召回法則，但是無論采取何種措施，其目的都是以最快的速度盡最大可能從市場上撤除問題食品，將其對公眾和社會的危害、風(fēng)險降到最低。為此，各國相繼制定了“食品召回指南”或“食品召回規(guī)范”，旨在確保食品召回的有效性。

再次，各國食品召回都具有強大的技術(shù)支持系統(tǒng)，注重風(fēng)險管理的科學(xué)性，并且具有較為完善的內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)機制，信息公開透明。各國成立了專門的機構(gòu)或通過合作伙伴形式為食品召回提供科學(xué)的技術(shù)支撐，如美國FDA成立了科學(xué)家特設(shè)委員會。風(fēng)險管理貫穿于食品召回的決策啟動、實施監(jiān)控以及總結(jié)評價各個環(huán)節(jié)。食品召回的責(zé)任主體是生產(chǎn)商、經(jīng)銷商，但是一個成功、有效的召回行動需要政府監(jiān)管部門、責(zé)任主體以及消費者三方密切配合，各司其職，并互相監(jiān)督制約，因此溝通協(xié)調(diào)至關(guān)重要。首先，以法律或制度的形式明確主管部門、責(zé)任主體和消費者的職責(zé)；其次，充分利用電話、信函、傳真、電報、電子郵件、報紙刊物、官方網(wǎng)站等各種媒介，構(gòu)建覆蓋廣泛，溝通便捷的信息平臺；最后，統(tǒng)一報告（溝通）流程，規(guī)定報告時限，規(guī)范報告內(nèi)容，確保報告及時，指令暢通，信息公開。

最后，良好的產(chǎn)品可追溯性是成功召回食品的基礎(chǔ)，各國食品召回都具有較為完備的食品溯源系統(tǒng)，產(chǎn)品記錄完整。各國對食品的可追溯系統(tǒng)非常重視，建立了從生產(chǎn)、加工到流通各個階段的連續(xù)的信息追蹤體系，如“電子身份證”、“家譜”等，記錄保留了從初級產(chǎn)品到最終消費品各個階段的完整的信息資料。一旦出現(xiàn)食品安全問題，就能立刻找到問題根源以及問題鏈，從而極大地提高了食品召回的效率和效力。

2.3 我國食品召回制度分析

2007年8月17日，國務(wù)院發(fā)布了《中國食品質(zhì)量安全狀況》白皮書，提出要建立健全食品召回制度。在此背景下，國家質(zhì)檢總局于2007年8月27日公布并正式實施了《食品召回管理規(guī)定》。2009年6月1日，我國又頒布了《食品安全法》，2010年7月1日，《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》正式實施，食品召回從此有法可依。

對于一個完整有序的食品召回體系，制度設(shè)計還只是第一步。因為該體系涉及食品生產(chǎn)者、銷售者、消費者等多個利益主體，并且涵蓋法規(guī)制定、市場監(jiān)管、部門協(xié)調(diào)等諸多環(huán)節(jié)，是一個龐大的社會體統(tǒng)工程。

首先，在現(xiàn)行體制下，我國農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等部門，及其地方分支機構(gòu)，都對食品生產(chǎn)和經(jīng)營過程中的某些環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)。我國與食品相關(guān)的監(jiān)管部門至今存在多頭管理現(xiàn)象，尚未有一個全權(quán)負(fù)責(zé)食品召回的專職部門。過多部門同時進行管理，容易出現(xiàn)職責(zé)交叉不清的問題。我國要進一步明確對哪類食品必須實行召回以及由哪個部門進行權(quán)威發(fā)布和監(jiān)督。

其次，我國食品企業(yè)還存在一種落后觀念，即認(rèn)為食品召回意味著企業(yè)聲譽受損。實際上，如果食品質(zhì)量問題首先被政府、輿論或消費者發(fā)現(xiàn)，才是損害企業(yè)聲譽、信用和利益的事情。另一方面，如果企業(yè)在召回行動中表現(xiàn)出最大程度的誠意和努力，在消費者心目中的企業(yè)形象反而會被“加分”。這種進步而積極的企業(yè)觀念，是食品召回制度成功實施所必需的社會環(huán)境。此外，我國食品加工企業(yè)分散，中小企業(yè)眾多，企業(yè)不重視員工的安全意識培訓(xùn)和產(chǎn)品信息采集，也給食品安全帶來了潛在的隱患。我國的食品加工企業(yè)在信息披露環(huán)節(jié)往往也只強調(diào)財務(wù)信息，導(dǎo)致有關(guān)用工、消費、環(huán)保等方面的社會信息缺失，消費者和職能部門所能掌握的食品安全信息并不全面。

3 構(gòu)建食品召回制度，保障乳品安全

乳品是當(dāng)前我國食品安全管理的重中之重，為保障乳品消費安全，一個較為完善的食品召回制度是必需的?，F(xiàn)在我國已經(jīng)啟動了中國商品條碼安全追溯平臺，現(xiàn)在需要解決的是在乳制品原輔料生產(chǎn)、加工、儲藏及零售等供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)運用條碼技術(shù)，保證供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)的信息錄入完整，不能因為供應(yīng)鏈中某一個環(huán)節(jié)的脫節(jié)，而導(dǎo)致乳品追溯中斷。在這方面，國內(nèi)某些大型企業(yè)已經(jīng)在新建的項目基地上引入了信息化系統(tǒng)，并建立了完善的全程可追溯系統(tǒng)，期望在不久的將來，能夠?qū)崿F(xiàn)乳制品的原輔料全程可追溯。

一直以來，我國食品安全監(jiān)管的對象僅限于已確知有毒有害的食品以及食品原料，食品召回也針對已經(jīng)或可能引發(fā)食品污染、食源性疾病以及對人體健康造成危害的食品。而對不斷涌現(xiàn)的新食品、食品原料的安全性，以及新涌現(xiàn)的物理和化學(xué)因素，以及食品加工技術(shù)對食品安全的影響和危害，沒有開展科學(xué)的風(fēng)險評估。所以，我國應(yīng)盡快啟動食品安全風(fēng)險評價體系建設(shè)工作，并就風(fēng)險評估技術(shù)及有關(guān)數(shù)據(jù)資料與發(fā)達(dá)國家加強交流，及時獲取來自其它國家的危險性評價資料，為制定乳品安全標(biāo)準(zhǔn)和建立召回制度提供科學(xué)依據(jù)，以便對可能出現(xiàn)的乳品質(zhì)量安全事件作出及時有效地預(yù)報和處置，同時也可為確定乳品是否應(yīng)召回以及召回級別提供依據(jù)。

乳品召回需要花費大量的費用，如告知、運輸、倉儲、銷毀、聘請專業(yè)顧問進行危機處理的費用等。產(chǎn)品召回一旦發(fā)生，生產(chǎn)商將承擔(dān)巨額召回費用。產(chǎn)品召回的發(fā)生是一種意外性事件，召回的對象是成批的缺陷產(chǎn)品，其損失可以通過貨幣進行計量，產(chǎn)品召回所造成的損失完全符合可保風(fēng)險的特征。因此建議參考?xì)W美國家的做法，由政府倡導(dǎo)實行乳品召回責(zé)任保險制度。通過產(chǎn)品召回保險，使乳品企業(yè)在面對產(chǎn)品召回的突發(fā)事件時不僅能得到資金支持，還能得到保險機構(gòu)的專業(yè)應(yīng)急策略指導(dǎo)。這也為乳品市場可能存在的食品召回事件提供了經(jīng)濟保障。

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