我國農業(yè)資金投入對抗災能力的效應分析

姚壽福

（西華大學經濟與貿易學院，四川成都610039）

糧食是人類生存與發(fā)展的基礎。受制于人多地少的基本國情，黨和政府對我國農業(yè)特別是糧食安全問題一直都給予了高度重視。我國地域遼闊，地理生態(tài)環(huán)境復雜，又地處東亞季風區(qū)，旱災、洪澇災、風雹、冷凍、臺風等氣象災害及其引發(fā)的泥石流、滑坡等次生災害頻發(fā)，是世界上氣象災害多發(fā)的國家之一。近10多年來，由于全球氣候變暖，導致極端氣象災害增多，增加了糧食生產風險，成為我國糧食穩(wěn)定生產與供給的主要制約因素，近年來的氣象災害的強度和頻率更高，如1998年的長江流域的洪水災害、2008年南方的冰雪災害、2010年的西南地區(qū)大旱、2011年長江中下游的旱災以及由干旱陡轉為洪澇災害等，氣象災害對我國農業(yè)、糧食生產所造成的負面影響越來越大。由于糧食關系到人的生存發(fā)展和國家政治穩(wěn)定，因此國內外學者對糧食生產問題進行了較多的研究，對自然災害與糧食生產之間關系的研究也較多[1～3]。不少專家學者對我國自然災害與糧食生產之間關系也進行了較多的研究。史培軍,王靜愛等研究了我國1980-1993年間的氣候變化、自然災害與糧食生產的關系，得到的結論是我國因災損失的糧食占同期糧食產量的比例平均達15%，而氣象災害所造成的糧食減產達6%[4]。王春乙等人采用相關分析方法對我國農業(yè)氣象災害對農作物生產的影響進行了分析，認為農業(yè)氣象災害是導致作物減產的主要因素[5]。江麗、安萍莉分析了我國自然災害的時空分布及其糧食風險評估[6]，盧麗萍、程叢蘭等分析了我國30年的農業(yè)氣象災害對農業(yè)生產的影響及其空間分布特征[7]。有的對我國省市區(qū)的氣象災害與糧食生產關系進行了研究[8-9]。目前對農業(yè)資金投入對抗災能力的影響效應方面尚缺乏系統(tǒng)分析。本文采用相關與回歸分析方法，就農業(yè)資金投入對我國農業(yè)抗災能力的影響與程度進行定量分析。

1 我國農業(yè)資金投入的歷史與成效

1.1 我國農業(yè)基建、水利等投入歷史與現(xiàn)狀

我國農業(yè)發(fā)展的三大法寶是政策、投入和科技。黨和政府歷來對農業(yè)生產都給予了高度關注，并制訂了很多惠農政策支持和扶持農業(yè)發(fā)展，千方百計增加農業(yè)投入和加強農業(yè)科研以鞏固農業(yè)發(fā)展基礎，提高農業(yè)生產能力，為農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展特別是糧食安全提供了有力的政策和技術保障。從農業(yè)投入方面看，從“一·五”到“十一·五”期間，我國對農業(yè)基建的投入雖有起伏，但總的趨勢是不斷增長態(tài)勢。我國“一·五”時期農業(yè)基本建設投資為41.8億元，“七·五”之后投入增長速度明顯加快，到“十一·五”時期已達8197.3億元，水利建設方面的投入也由“一·五”時期的24.3億元增加到“十一·五”時期的7040.8億元（圖1）。以年度投入的絕對額看，1975－2010年，農業(yè)基建投資額由38.4億元增加到3966.08億元；同期的水利基建投資額也由25.66億元增加到2319.9億元。隨著農業(yè)基建、水利基建投入的增加，我國農業(yè)生產基礎不斷得到鞏固，在耕地面積不斷較少的情況下，農業(yè)綜合發(fā)展能力日漸提升，農業(yè)總產值由1949年326億元增長到2010年的69319.8億元，名義年增長率高達9.03%；糧食產量由1952年的16392×104t提高到2011年的57121×104t，年均增長率為2.1%。我國農業(yè)的三大法寶確保了我國用世界耕地的9%、世界淡水資源的6%，成功解決占世界22%左右人口吃飯和其他農產品供給問題。

圖1 我國不同時期農業(yè)基建與水利投資情況

1.2 我國農業(yè)氣象災害和抗災能力變化情況

受地理位置和氣候的影響，我國是一個氣象災害頻發(fā)的國家。對我國農業(yè)影響的氣象災害主要有干旱、洪澇、風雹、冷凍、臺風等，其中以旱災和洪澇災害發(fā)生的頻率較高、影響范圍和程度也最大，幾乎每年都會有，南北兩地旱澇交替發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，從公元前206年至1949年的2155年間，共發(fā)生較大洪災1062次，平均兩年發(fā)生一次。而風雹、冷凍、臺風等氣象災害的影響范圍沒有旱澇災害大，而且在很大程度上是難以防護的，因此這里主要分析旱澇災害的抗災能力問題。旱澇受災面積占我國總受災面積的比重1952年為76.94%，1978年為70.36%，到2010年升至82.25%，旱澇成災面積占我國總成災面積的比重1952年為100%，1978年為81.7%，2010年升至86.37%（表1），這說明，旱澇災害是威脅我國農業(yè)生產的主要氣象因素，且我國的抗旱澇災害能力并沒有得到相應的提高。

表1 我國1952-2010年受災面積與成災面積變化（單位∶104hm2）

隨著農業(yè)基建、水利建設投入的增加，我國農業(yè)生產的抗災能力也得到了很大程度的提高。1957年，我國農用排灌機械總動力僅為46.4×104kW，到1978年增加到4774.97×104kW，為1957年的102.9倍，2010年增加到13507.44×104kW，較1978年增長182.9%。1952年，我國有效灌溉面積僅有1995.9×104hm2，占耕地總面積的18.5%，到2010年，有效灌溉面積已擴大了4038.9×104hm2，占耕地面積的比重提高到了49.6%，其中旱澇保收面積由1990年的3363.9×104hm2增加到2010年的4287.2×104hm2，比1990年增長了27.5%。機電排灌面積由1952年的31.73×104hm2增加到2010年4075.1×104hm2，增長128.3倍。節(jié)水灌溉機械設備由1978年的12.5萬套增加到2009年134.5萬套，節(jié)水灌溉面積2010年擴大到2731.4×104hm2。全國70%的低洼易澇農田、70%的鹽堿耕地和1/3以上的低產田得到不同程度的治理，農業(yè)抗災能力增強，生產條件明顯改善，灌溉耕地提供了全國70%的糧食、80%的經濟作物和90%的蔬菜。

但從我國農作物受災和成災面積及其占農作物總播種面積比重的變化情況看，我國的農業(yè)抗災能力仍然很弱，大多處于靠天吃飯的境地。受災和成災面積不斷擴大。1950年，我國農作物受災和成災面積為1063.7×104hm2和512.2×104hm2，分別占農作物總播面的8.26%和3.98%；農作物受災面積占農作物總播面的比重最高的年份是1960年，為43.45%，農作物成災面積占農作物總播面的比重最高的年份是2003年，為21.33%；農作物受災和成災面積占農作物總播面比重最低的年份是1967年，分別僅為4.44%和0.62%。自1970年以來，我國農作物受災面積和成災面積占總播種面積的比例逐年上升且一直維持在較高的水平，其中受災面積占農作物總播種面積比重由1970年的6.95%上升到1971年的21.31%后，一直維持在25%及其以上水平，受災面積數(shù)量大多數(shù)年份維持在4000×104hm2以上；成災面積占農作物總播種面積比重由1970年的2.3%上升到1971年的5.11%后，一直維持在10%左右，成災面積數(shù)量大多數(shù)年份維持在2000×104hm2以上（圖2）。20世紀90年代以來，農業(yè)氣象災害的影響范圍逐年擴大、發(fā)生頻率不斷提高，但農業(yè)生產的抗災能力并沒有得到相應的提高，致使農業(yè)生產受到氣象災害影響的程度不斷加深。成災面積占受災面積的比重由1978年的48.14%升至2010年的49.53%，最高達到62.9%（2000年），絕收面積占成災面積的比重也由1978年的6.96%上升到2009年的10.42%和2010年的7.14%。

圖2 我國1950年以來的農業(yè)受災與成災面積變化情況

2 我國農業(yè)基建、水利建設投入對抗災能力影響的實證分析

2.1 農業(yè)投入和水利設施對糧食生產的影響

為了測定各種農業(yè)資金投入和農田水利設施對糧食生產的影響，構造以下回歸模型：LY＝α＋β×LX＋μ,其中，LY表示糧食產量的對數(shù)，LX分別表示水利基建投入、農業(yè)基建投入、農村金融貸款、水庫數(shù)量、水庫總庫容、有效灌溉面積、除澇面積、水土流失治理面積、堤防長度和旱澇保收面積等的對數(shù)。μ為隨機誤差項；α和β為待估計參數(shù)。樣本區(qū)間為1975年到2010年,數(shù)據(jù)來自中國統(tǒng)計年鑒、中國農業(yè)統(tǒng)計年鑒和中國農村統(tǒng)計年鑒。為了避免序列相關對參數(shù)估計的影響，采用最小二乘法的穩(wěn)健標準誤法估計參數(shù)[10]。通過EVIEWS軟件的計算可知，各變量與糧食產量之間的相關系數(shù)和回歸分析結果如表2所示。

表2 我國各因素與糧食生產的相關關系和彈性分析

從表2可以看出，有效灌溉面積、除澇面積、水土流失治理面積和堤防長度與糧食產量之間具有很高的相關關系，其中堤防程度與糧食產量的相關系數(shù)高達0.92；其次是水庫總庫容和旱澇保收面積，而其他因素的相關程度較低，水庫數(shù)量與糧食產量的相關系數(shù)最低，僅為0.43。通過回歸分析可知，在5%的顯著性水平下，除水庫數(shù)量、除澇面積外，各因素對糧食產量的影響均顯著，其中影響最顯著的是堤防長度，其次為農村金融貸款、水土流失治理面積和有效灌溉面積。堤防長度對糧食生產的彈性為0.81，表明堤防長度增加1%，糧食產量將平均提高0.81%；水庫總庫容增加1%，糧食產量將平均增加0.89%，有效灌溉面積的彈性最大，為0.98。

2.2 水利建設投入對水利設施的效應分析

雖然氣象災害增多對農業(yè)生產是一個客觀上的威脅，但如果抵御災害的能力能夠得到不斷地提高，如加強水利設施建設、改善灌溉、排澇條件等，則在農作物受災的情況下，也能夠有效遏制成災和絕收的大面積發(fā)生，保障農業(yè)生產不至于受到災害的嚴重威脅。旱澇災害的危害程度與水利建設投入和水利設施的完善程度密切相關，因此抗災能力的大小可以表示為農業(yè)、水利投入的函數(shù)。一般地，抗災能力可以用有效灌溉面積、水庫庫容量、旱澇保收面積、堤防長度、除澇面積和水庫數(shù)量等表示，因此可以通過分析農業(yè)基建投入、水利投入和農村金融貸款與這些影響抗災能力大小因素之間關系的分析，可以測定投入對這些水利設施的影響效應。分析的基本模型為：S=A+B×T＋δ,其中：S表示有效灌溉面積、除澇面積、水庫數(shù)量、水庫總庫容、堤防長度、水土流失治理面積和旱澇保收面積等水利設施建設因素，T分別表示農業(yè)基建投入、水利建設投入和農村金融貸款等，A、B為待估計參數(shù)，δ為隨機誤差項。樣本為1975年到2010年。在測定農業(yè)基建投入、水利建設投入和農村金融貸款對農業(yè)水利設施建設的影響效應時，仍采用最小二乘法的穩(wěn)健標準誤法估計參數(shù)，以避免序列相關的影響。通過EVIEWS軟件計算，得到表3和表4的分析結果。從表3可知，農業(yè)基建投入與各類水利設施建設都有較高的相關關系；水利建設投入、農村金融貸款與水庫數(shù)量和除澇面積的相關性較小，與其他水利設施均高度相關；有效灌溉面積與水庫數(shù)量相關關系較弱；除澇面積與所有因素的相關性都不高；水土流失治理面積、堤防長度和旱澇保收面積與水庫數(shù)量和除澇面積關系也不大。

表3 我國農業(yè)基建投入等與各類水利設施的相關關系

表4 我國水利基建投入等對各類水利設施的影響效應

從表4可知，在5%的顯著性水平下，水利基建投入對各類水利設施的影響均為正且統(tǒng)計顯著，其中對水庫總庫容的影響最顯著，其次為有效灌溉面積、旱澇保收面積和水土流失治理面積。水利基建投入增加1億元，分別可增加有效灌溉面積8.5×104hm2、除澇面積0.23×104hm2、水庫1.78座、水庫總庫容1.53×108m3、堤防長度65km、治理水土流失面積3.59 km2和旱澇保收面積4.08×104hm2。農業(yè)基建投入對各類水利設施的影響均為正且統(tǒng)計顯著，其中對有效灌溉面積的影響效應最大，其次為旱澇保收面積和水土流失治理面積。農業(yè)基建投入增加1億元，分別可增加有效灌溉面積4.78×104hm2、旱澇保收面積 2.21×104hm2、治理水土流失面積1.9km2、除澇面積0.13×104hm2、水庫1.06座、水庫總庫容0.88×108m3和堤防長度36km。農村金融貸款對各類水利設施的影響除水庫數(shù)量外均顯著，其中對有效灌溉面積的影響效應最大，其次為旱澇保收面積和水土流失治理面積。農村金融貸款增加1億元，分別可平均增加有效灌溉面積0.78×104hm2，旱澇保收面積0.39×104hm2、治理水土流失面積0.35 km2、除澇面積 0.02×104hm2，水庫庫容 0.14×108m3，堤防長度6.4 km。

3 我國農業(yè)水利設施建設中存在的問題與原因

從前面的分析中可知，除水庫數(shù)量外，各種農業(yè)資金投入、各類水利設施建設對糧食生產都有顯著的影響，而且農業(yè)基建投入、水利基建投入和農村金融貸款對水利設施建設大多也具有明顯的正向影響效應，因此增加農業(yè)資金投入是提高農業(yè)抗災能力、促進糧食生產的重要保證。但目前我國在農業(yè)資金投入和水利設施建設方面都存在著一些問題，需要加以重視和解決。

3.1 農業(yè)基建、水利建設投入力度仍然不夠

隨著經濟增長，我國對農業(yè)基建、水利建設的投入總量雖然不斷增加，但農業(yè)基建、水利建設投入占全國基建總投資的比重卻呈現(xiàn)不斷下降趨勢。水利基建投資占農業(yè)基建投資比重1980年之前基本保持在60%以上，1980年以后大部分年份處于60%以下，1975年為66.8%，到2010年僅為58.5%。水利基建投資占全國基建總投資比重的變化趨勢也一樣，1975年為9.38%，2010年下降到1.43%。如果考慮到從農業(yè)、農村中被征收的稅收，則農業(yè)水利方面的投入則更少。

由于我國水利體制實行分級管理，大江大河由中央負責，而灌區(qū)水利、小型水利主要靠地方政府、農民投入。因此，多年來，由于投入少、欠賬多，農田水利設施大多帶病運行，利用效率低下，形成了“最后一公里”難通的“腸梗阻”現(xiàn)象。自20世紀90年代末以來，中央財政設立專項投資對大型灌區(qū)進行節(jié)水改造，到2010年已對255個大型灌區(qū)的部分骨干工程和設施進行了更新改造，取得了明顯灌溉效益。但大型灌區(qū)節(jié)水改造10多年來，僅完成規(guī)劃投資的37%左右，而且占現(xiàn)有灌溉面積一半以上的中小型灌區(qū)以及已經改造的大型灌區(qū)的末級渠系建設，卻得不到資金投入，致使水利工程不能發(fā)揮最佳效益。而且近年來，一些地方政府出于GDP的考量，也沒有真正把加強農田水利建設納入政府工作日程。盡管中央財政恢復了小型農田水利設施建設補助專項資金，2009年增加到近50億元，但地方財政配套的資金多數(shù)落空，而且農田水利設施建設資金被多個部門分割，資金分散，難以形成合力。有的地方投入巨資建設的水利工程由于設計存在缺陷成為“擺設工程”[11]，有的地方由于農田水利建設投入主體缺失，普遍存在“等、靠”現(xiàn)象。從投入看，以前農田水利設施建設的主要投入形式是農村勞動積累工和義務工，但在其取消后，用于小型農田水利建設的投勞投工只相當于以往的1/4左右，投入的工日每年減少45億個，相當于每年減少900億元的投入，極大地影響了小型農田水利的建設。

3.2 農田水利工程年久失修，老化嚴重，配套不完善

我國大部分農田水利基礎設施興建于20世紀50-70年代。改革開放后，受耕地承包經營的影響，不僅小型水利設施建設基本處于停滯狀態(tài)，而且缺乏計劃經濟時期的組織力，缺乏維修經費和有效管理，很多農田水利工程年久失修、老化嚴重、設備破損、病險率高，功能嚴重衰退，難以發(fā)揮抗災效益。從全國看，我國小型農田水利工程的平均完好率僅為50%，實際灌溉面積遠低于設計灌溉面積,大型灌區(qū)骨干建筑工程的損壞率近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率只有50%，配套率不足70%[12]。由于工程設施損壞報廢等原因，“十·五”期間年均減少有效灌溉面積20.73×104hm2，2010年全國旱澇保收面積占耕地面積的比重僅為35.2%，其他耕地都是靠天吃飯。在全國8.7萬多座水庫中，有4萬多座水庫為病險水庫，存在潰壩的危險[13]。如陜西省多地由于水利設施年久失修而荒廢，導致大量耕地撂荒[14]。江西省目前已鑒定的病險水庫5777座，占水庫總數(shù)的59.4%。水庫的病險導致降低水位運行或空庫度汛，抗旱澇災害能力低下，現(xiàn)有泵站中60%的排灌機電設備老化，亟待更新改造，農田灌溉保障率不斷下降，在全省4000多條圩堤中，已加固的不足10%，絕大多數(shù)特別是中小河流建設的堤防防洪標準不足5年一遇[15]。由于年久失修，導致工程效益下降。據(jù)2006年我國百縣農村水利情況調查結果，在l25個縣477個667 hm2以上灌區(qū)中，有效灌溉面積 206.67×104hm2，但實際灌溉面積只有 135.67×104hm2，34.4%的面積灌不上水。而且水資源浪費極為嚴重，據(jù)2008年測算，我國農業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.485。

3.3 生態(tài)環(huán)境惡化，加重旱澇災害

我國水旱災害嚴重，是由由于長期以來不合理利用自然資源所造成的。尤其是濫伐森林，破壞水土平衡，致使生態(tài)環(huán)境惡化。我國水土流失呈日益嚴重趨勢，新中國成立以來雖已治理51×104km2，但到2010年水土流失面積已達356×104km2，占國土面積37%，年平均土壤侵蝕量高達45×108t，損失耕地約6.7×104hm2，其中淤積在河道、水庫、湖泊中的泥沙達12×108t。湖泊不合理的圍墾，面積日益縮小，使其調洪能力下降。據(jù)2012年1月7日發(fā)布的《長江保護與發(fā)展報告2011》顯示，近30年來長江流域消失面積在1 km2以上的湖泊96個。來自我國第二次湖泊調查的最新數(shù)據(jù)顯示，近50年來，我國消失的面積大于1 km2的湖泊多達243個[16]。湖泊面積的大幅度減少，大大消弱了蓄洪調蓄能力，導致小水大災現(xiàn)象頻發(fā)，也降低了抗旱能力，加大了旱澇災害的危害程度。

4 結論與建議

通過對我國農業(yè)資金投入、水利設施建設對糧食生產及農業(yè)基建、水利基建和農村貸款對農業(yè)水利設施建設的的影響效應的實證分析，得到如下結論：①我國有效灌溉面積、水庫總庫容、旱澇保收面積、除澇面積、水土流失治理面積和堤防長度等農田水利設施中，除水庫數(shù)量、除澇面積外，各因素對糧食生產都具有較大的影響效應，其中有效灌溉面積、水庫總庫容和堤防長度對糧食的產出彈性分別高達0.98、0.89和0.81。②農業(yè)基建投入、水利基建投入和農村金融貸款對各類水利設施建設具有顯著的影響，其中水利基建投入對水庫總庫容、效灌溉面積、旱澇保收面積的影響較為顯著，農業(yè)基建投入、農村金融貸款對有效灌溉面積、旱澇保收面積和水土流失治理面積的影響效應較大。研究表明，增加農業(yè)資金投入是提高我國農業(yè)抗災能力、增加糧食產出的重要保障。為此，提出以下建議：

4.1 改革管理體制，加快構建農田水利建設投入的長效機制

“手中有糧，心中不慌”。要確保我國未來的糧食安全，就必須通過增加農業(yè)基建、水利建設投入，大興農田水利設施建設，切實提高農業(yè)抗災能力。對農田水利設施建設來說，最重要的是要改革水利建設與管理體制，加快構建農業(yè)水利投入的長效機制。體制改革方面，水利建設與管理部門應單一化，以便集中人、財、物等力量，組織實施水利建設和維護。增加資金投入方面，一是大幅度增加中央和地方財政專項水利資金；二是加強對水利建設的金融支持，廣泛吸引社會資金投資水利，多渠道籌集資金，還應通過無息貸款等方式鼓勵農戶建設微型水利設施。

4.2 加強節(jié)水灌溉技術研發(fā)，提高水資源利用效率

我國水資源總體偏少且空間分布不均，特別是對水資源極為短缺的華北、西北地區(qū)來說，要提高農業(yè)抗災能力還應加強節(jié)水設施的建設和節(jié)水灌溉技術、設備的研發(fā)，擴大節(jié)水灌溉面積，提高農業(yè)灌溉用水的利用效率。

4.3 根據(jù)影響效應，有序開展水利設施維護和建設

根據(jù)前面的實證分析，在進行農田水利設施建設過程中，應優(yōu)先做好以下三方面的工作：①著力加強病險水庫、帶病運行的灌溉設施的維修加固，更新和增加排灌設備，并疏通灌區(qū)的“最后一公里”，以快速增加有效灌溉面積和旱澇保收面積；②加強江河堤防的修建和加固，擴大其所能保護的耕地面積，減輕洪澇災害的危害；③加強水土流失面積的治理，遏制水土流失面積的擴大，并加強退耕還林、還草、還湖，提高湖泊、水庫的蓄洪調洪能力和抵抗旱澇災害的能力。

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[13]郭芳,李鳳桃,汪孝宗,等.我國四萬座病險水庫存潰壩風險地方政府沒錢修[EB/OL].http://www.hnsc.com.cn/news/2011/08/23/563182.html.2011-08-23/2011-12-10.

[14]CCTV-經濟半小時.陜西水利設施荒廢導致大量耕地撂荒[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-08/02/c_121757652.htm.2011-08-02/2011-12-15.

[15]蔡福津.江西水利工程老化失修農田基礎設施依然薄弱[EB/OL].http://news.163.com/11/0125/16/6R8OSB2H00014JB5.html.2011-01-25/2011-11-12.

[16]陳瑜.我國湖泊50年消失243個[N].科技日報,2012-01-15(01).