農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展關(guān)注三大問題

陳錫文

當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的進程中還存在許多問題是毋庸置疑的，而且解決這些問題的難度也很大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革注定是一個長期的過程，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和富裕農(nóng)民方面受到較多關(guān)注的有三大問題：一是糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題；二是農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制問題；三是城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民變市民的問題。我們必須居安思危、加倍努力，切實解決好這三個問題。

糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題

當前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。但要看到，農(nóng)業(yè)仍然難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的需要，我國農(nóng)產(chǎn)品總體狀態(tài)還是供不應(yīng)求，糧、棉、油、糖、肉這幾大農(nóng)產(chǎn)品都需要從國際市場進口。比如，2011年，我國從國際市場上進口的糧食包括大豆在內(nèi)，一共是5800多萬噸，相當于1160多億斤，相對于2011年國內(nèi)的糧食總產(chǎn)量11424億斤，進口的糧食已超過國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的十分之一。再比如，2011年，我國進口棉花331萬噸，國內(nèi)總產(chǎn)量660萬噸；進口植物油674萬噸，國內(nèi)總產(chǎn)量1000萬噸；進口食糖200萬噸；海關(guān)統(tǒng)計的進口豬肉量接近100萬噸。在糧食安全問題上，我們不能掉以輕心。必須通過保護耕地，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進農(nóng)業(yè)科技進步，調(diào)動農(nóng)民的積極性，不斷推動市場化進程，努力提高我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平。

總體來講，增加糧食產(chǎn)量的難度越來越大。全球總?cè)丝诮咏?2億，中國人口數(shù)量占世界總?cè)丝跀?shù)量的比例不到19%。目前，我國糧食的單位面積產(chǎn)量在世界上已處于前列。我們用擁有占全球不到9%的耕地生產(chǎn)了占全球22%左右的糧食，農(nóng)產(chǎn)品人均消費水平不低于國際水平；但飲食結(jié)構(gòu)與生活習慣決定了我國對植物油的大量需求，供給壓力很大。我國全年的食用植物油的消費總量超過2500萬噸，而國內(nèi)生產(chǎn)的植物油大約1000萬噸，缺口是1500萬噸。除了進口的植物油600萬至700萬噸，剩下的缺口以進口大豆彌補。我國人均植物油消費量還在迅速增長，目前平均每人每年接近40斤。缺口的增大將帶來更多的進口壓力。以大豆為例，出口量和生產(chǎn)量長期居于世界第一位，但去年大豆產(chǎn)量已下降為1300萬噸，產(chǎn)量排位已降到世界第三。我國大豆的進口量，2010年是5480萬噸，2011年5264萬噸，今年預(yù)計會超過5500萬噸。今年，我國大豆產(chǎn)量與進口量預(yù)計總和為7000萬噸，大豆的自給率不足20%。2010年，全球大豆出口量9200萬噸，57%以上的大豆被進口到中國。

值得關(guān)注的是，我們很難通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來改變大豆供不應(yīng)求的狀況，因為其他農(nóng)作物的播種面積也很難減少。我國共有18.2億畝耕地，再加上復(fù)種指數(shù)，正常年景可達到23.5億畝左右的農(nóng)作物播種面積。其中，16.5億畝用于播種糧食。以2011年680多斤的糧食畝產(chǎn)量計算，現(xiàn)有的16.5億畝糧食播種面積是不可再減少的。油料的播種面積大約2.1億畝，棉花7000多萬畝，糖料約3000萬畝，蔬菜瓜果3.2億畝，再加上麻、茶、藥等，幾乎沒有可能去減少其他農(nóng)作物播種面積。如果要通過增加耕地來替代大豆和油料進口，按照我國目前大豆畝產(chǎn)254斤、8畝地可生產(chǎn)1噸大豆計算，那么5500萬噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積。按照菜籽油畝產(chǎn)量85斤計算，700萬噸植物油缺口至少需要自種1.6億至1.7億畝播種面積。這說明，我們需要使用6億至7億畝的境外播種面積才能維持當前的現(xiàn)狀。按照土地產(chǎn)能來計算，我國的播種面積缺口達到20%?？梢?，我國農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀非常嚴峻，這也是中央為什么反復(fù)強調(diào)要守住18億畝耕地的紅線、強調(diào)要加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強調(diào)要加快推進農(nóng)業(yè)科技進步的重要原因。

總之，糧食安全問題事關(guān)全局、影響長遠。解決當前的糧食安全問題，需要我們轉(zhuǎn)變思想觀念。以大豆為例，不論誰種大豆，在哪里種大豆，都需要經(jīng)過市場的買賣。從這個意義上講，如果全球主要農(nóng)產(chǎn)品總量能增長，我國的糧食安全水平就能得到相應(yīng)提高，至于誰種大豆則是相對次要的問題。我國還可以采取向其他國家提供經(jīng)濟、技術(shù)援助的方式來保障我國的糧食安全。投資能為東道國帶來經(jīng)濟利益，當?shù)夭粌H可以增加稅收，也能促進就業(yè)，也利于滿足我們的豆油和豆餅需求，從而實現(xiàn)雙贏。對有潛力的后發(fā)地區(qū)、后發(fā)國家給予大規(guī)模的經(jīng)濟技術(shù)援助，可以提高這些國家和地區(qū)的糧食產(chǎn)量，改善人們生活，增加消費。目前，我國已經(jīng)在14個非洲國家開展了農(nóng)業(yè)技術(shù)援助，開展了100多個項目。非洲有很大的種植潛力，目前整個非洲小麥的進口量超過自身需求的45%。把非洲的供給量提高了，全球糧食總量就會提高，就會促進糧食價格穩(wěn)定，也利于提高我國的糧食安全水平。

農(nóng)村的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制問題

農(nóng)村的土地制度和經(jīng)營體制問題是當前的熱點問題。土地問題既關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，又關(guān)系到國家的宏觀經(jīng)濟，還關(guān)系到國家的長遠發(fā)展。我國要借鑒其他國家與地區(qū)的經(jīng)驗，建立符合我國實際的嚴格的土地法律制度。

當前，我國征地過程中出現(xiàn)了一些矛盾和問題。比如，一些地方征地的補償較低，有些地方為了招商引資出臺低地價甚至零地價，造成工業(yè)用地價格偏低，對農(nóng)民的征地補償水平就被壓低了。這不僅有損農(nóng)民的利益，也會不利于企業(yè)自身的發(fā)展和集約用地。我國之所以成為世界工廠，工業(yè)用地低價在其中起了較大的作用。然而，發(fā)展階段已經(jīng)發(fā)生了改變，應(yīng)當有所變革。

推進征地制度改革，是一件大事，一頭連著農(nóng)民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。當前，有一些解決辦法值得加以研究和借鑒，比如不改變所有權(quán)而轉(zhuǎn)變土地用途的方式，像北京西郊的香格里拉大酒店是上世紀80年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時建立的，土地所有權(quán)至今仍屬于四季青鄉(xiāng)，在這種方式下，土地的使用符合政府規(guī)劃，不僅酒店正常運營，農(nóng)民還能收取租金或者得到分紅。

必須注意的是，不論是農(nóng)民的土地還是國家的土地，都應(yīng)該按照規(guī)劃使用。一方面，政府應(yīng)該引領(lǐng)社會制定出科學、公開、公正的規(guī)劃，履行好政府的職能。同時還要從實際情況出發(fā)，把握好規(guī)劃中經(jīng)濟總量的閥門，決不允許違反規(guī)劃的建設(shè)發(fā)生。另一方面，對于政府制定出的規(guī)劃，無論是土地所有者還是使用者都應(yīng)當服從。世界上任何一個現(xiàn)代國家在土地管理問題上，都有依據(jù)規(guī)劃制定的用途管制，即使是土地的所有者也應(yīng)當在政府規(guī)劃的合法范圍內(nèi)使用土地。

城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民變市民的問題

城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民變市民的問題非常復(fù)雜。當前，要考慮兩個重要問題：第一，怎么讓已進城的農(nóng)民融入城鎮(zhèn)。第二，農(nóng)村還有大量人口，如果繼續(xù)進入城鎮(zhèn)，農(nóng)民變市民的問題就一定要有一個長遠的頂層設(shè)計。

有的國家在城市化水平不太高的時候就建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。等到大規(guī)模開始城鎮(zhèn)化進程的時候，由于解決了社保問題，農(nóng)民進城沒有增加太多負擔。比如日本，明治維新以前已經(jīng)實行農(nóng)村土地的長子繼承法，不允許分割。次子、末子如果想留在家中，就只能做長子的“長工”。所以，明治維新一開始，政府就意識到要考慮對沒有財產(chǎn)的農(nóng)家次子、末子在進入城鎮(zhèn)后的社保問題。于是，政府推出一系列社會保障制度，一些有實力的公司推出了終身雇傭的制度，向雇員提供基本食宿和一定的社會保障。等到了城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進的過程中，農(nóng)民無論在城市還是在農(nóng)村都有社會保障。

有的國家在早期沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，但在城鎮(zhèn)化過程中建立了過渡性制度。比如泰國曼谷大約有300萬農(nóng)民工，市政府針對不同打工目的的農(nóng)民建立了相應(yīng)的制度。到曼谷來打工的農(nóng)民，一部分人賺了錢以后要回到家鄉(xiāng)，一部分則希望將來成為曼谷市民。針對第一種情況，農(nóng)民工進城在勞工局登記、繳納工傷保險就可以，不需要繳納養(yǎng)老保險等社會保險。針對第二種情況，農(nóng)民工進城要在勞工局和社保局都進行登記，之后個人和用人企業(yè)按要求繳納各種社保費用，繳滿8年以后便可以享受與曼谷市民同等的待遇。這樣的政策設(shè)計很有序，讓農(nóng)民自己做選擇。與此同時，這8年也給了社會足夠的消化時間。

相較于國際上比較成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，我國缺乏這種過渡性的制度安排。因此，為了解決這個問題，我們必須抓緊時間做好制度設(shè)計，通過合理引導(dǎo)人口的流向、解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當前利益和長遠生計等問題，以求在城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)社會更加和諧，農(nóng)民也有更多的自主選擇權(quán)。

（作者系中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任）