北京城市軌道交通投融資模式實證研究

田振清

(北京市基礎設施投資有限公司 北京 1000101)

1 北京市軌道交通投融資概況

“十二五”時期，國內城市軌道交通建設繼續(xù)提速，2011年新建成通車線路達到283 km，超過“十一五”時期年均新增177 km的建設速度，建設資金需求巨大。在這一新的形勢下，如何完善現行的投融資模式，助力城市軌道交通的持續(xù)快速發(fā)展，成為相關城市政府急需解決的問題。

北京市軌道交通建設在“十一五”時期取得了不錯的成績。進入“十二五”時期以來，為了適應城市化的快速發(fā)展，完善首都的城市功能，緩解中心城區(qū)的交通擁堵，構建一體化綜合交通樞紐，北京市對城市軌道交通建設提出了更高的要求。但是，現行的投融資模式卻面臨著投資規(guī)模不斷擴大、政府土地財政收益減少、金融機構信貸緊縮等一系列新挑戰(zhàn)，迫切需要對現行投融資模式的優(yōu)勢及存在的問題進行系統性的總結，提出前瞻性的解決思路，以確保北京市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展。

1.1 近期建設規(guī)劃與資金需求

根據《北京市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，“十二五”時期北京市將在全面完成《北京市城市軌道交通近期建設規(guī)劃(2007—2015年)》(原規(guī)劃)提出的19條線路561 km建設任務的基礎上，重點加快中心城區(qū)軌道交通線網的建設步伐，到2015年底，北京市軌道交通運營線路總里程將達到703 km(調整規(guī)劃)(見圖1)。

圖1 北京市城市軌道交通近期建設規(guī)劃線路

截至2011年底，北京市已建成通車線路達到15條，運營總里程372 km，在建線路里程184 km，擬建線路里程104 km。按照上述規(guī)劃，北京市軌道交通在“十二五”時期的建設強度將達到66 km/年，為“十一五”時期44 km/年的1.5倍。

根據上述投資任務的初步估算，北京市軌道交通總投資約為3800億元，截至目前累計已完成投資約1500億元。

1.2 現行的軌道交通投融資模式

2007年，北京市制定了“政府主導、社會參與、市場運作”的一系列軌道交通投融資政策，構建了現行的投融資模式，對建設及運營階段的資金來源進行了系統性的制度安排。

1.2.1 建設期的資金來源

建設期的資金來源主要包括政府投資、企業(yè)融資和社會投資:一是市、區(qū)兩級政府共同投入占項目總投資40%的資本金，其中市政府承擔80%(現階段每年安排100億元專項資金)，沿線各區(qū)縣政府承擔20%;二是企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債券等多元化融資方式，籌集債務資金;三是社會投資者采用PPP、BOT、BT等模式，出資參與軌道交通建設(見圖2)。

圖2 北京市軌道交通建設期的資金來源

1.2.2 運營期的資金來源

運營期的資金來源主要包括政府后續(xù)投入、線網運營收益和資源開發(fā)收益:一是市政府繼續(xù)維持一定規(guī)模的專項資金投入，統籌用于貸款的還本付息;二是企業(yè)通過票款、多種經營等的運營收入，與市政府共同償還本息;三是企業(yè)還可以通過地下空間開發(fā)、站點綜合開發(fā)、部分線路運營權招商等方式，提升線網整體收益水平，減輕政府還本付息的壓力。

1.3 國外軌道交通的投融資模式

在實踐過程中，世界各國城市政府往往根據自身的經濟特點，對軌道交通采取不同的投融資模式，并因地制宜地進行資金籌措。例如，美國紐約主要依靠對乘客以外的居民征收房產稅、收入稅和礦產稅;德國柏林主要依靠聯邦政府投入約60%的建設資金，并由其征收汽油稅;法國巴黎主要依靠征收特別交通稅;泰國曼谷主要依靠引入社會投資;香港主要依靠土地投入和上市融資。［1］

2 現行模式的優(yōu)勢及存在的問題

現行的投融資模式運行5年來，取得了明顯的成效，同時也確實存在一些突出的問題需要予以改進。

2.1 堅持以市財力投資為主

目前，國內城市軌道交通投融資模式面臨的最大挑戰(zhàn)就是缺乏長期保障和過度依賴短期流動性。很多城市在政府直接投資不足時，往往是通過逐級分擔投資或投入實物資產來解決，由此卻帶來資金來源過于分散難以統籌或者實物資產變現困難等諸多問題，而北京市以市財力直接投資為主的機制，順利地解決了這一問題。

按照北京市軌道交通現行的投資政策，現階段市財力每年安排100億元專項資金用于軌道交通建設，在“十二五”時期還會將其增加到150億元。這不僅從制度層面為軌道交通獲得了長期、穩(wěn)定、可靠的資金來源，還使資金的實際獲取簡單易行，由此推動了北京市軌道交通建設的快速發(fā)展。從2008年實施新政策以來，北京市軌道交通年均新增運營里程超過50 km(見表1)。

表1 北京市軌道交通運營里程［2］

2.2 不斷進行多元化、低成本融資創(chuàng)新

北京市在軌道交通投融資創(chuàng)新與實踐過程中，結合軌道交通的經濟技術特征，由企業(yè)充分依靠政府的信用支持，廣泛運用各種金融產品組合(見圖3)，實現了“保障供給、降低成本、優(yōu)化結構、控制風險、創(chuàng)新機制”的融資目標。

圖3 北京市軌道交通債務資金的來源構成［3］

2.2.1 通過銀行貸款保障資金供給

銀行貸款雖然是最常用的融資工具，但北京市軌道交通對其進行了多項技術創(chuàng)新，包括固息貸款、出口信貸、利率期權、貸款招標、LIBOR利率加成、利率封頂、免擔保、建設期短期貸款+票據融資、按年付息、用款當天提取等。

2.2.2 通過債券、信托降低融資成本

由于國內銀行貸款融資的主導地位以及目前普遍存在的利率管制，通過銀行貸款融資會在存款人和借款人之間形成2%～3%的利差。而北京市軌道交通加大直接融資的規(guī)模，相對節(jié)省了這部分融資成本，并在企業(yè)債、短期融資券、中期票據、私募債、信托貸款等方面進行了多項嘗試，累計發(fā)行各類債券390億元，使整體融資成本在基準利率上下浮15%～20%。

2.2.3 通過融資租賃、保險資金優(yōu)化債務結構

在遇到宏觀調控時，單純依靠銀行貸款容易產生短期流動性風險。為此，北京市軌道交通從2008年開始就提前開辟了融資租賃、保險資金、股權信托等新的融資途徑，累計募集資金170億元，盤活了存量資產，優(yōu)化了債務結構，提高了風險防范能力。

2.3 積極利用多種社會資金

在歐美發(fā)達國家，即使是由社會資金投資的項目也往往具有更高的效率。因此，早在2006年，北京市就成功運作了國內軌道交通行業(yè)的第一個PPP項目，在地鐵4號線引入了香港地鐵、首創(chuàng)集團等社會投資者，通過競爭提升了管理效率，并節(jié)省了政府當期的投資46億元，后來又成功運作了奧運支線和亦莊線等BT項目。北京市在引資的同時，引入了新理念、新技術和新機制，這對整個軌道交通產業(yè)變革產生了深遠的影響。

2.4 深入挖掘資源綜合開發(fā)潛力

為了通過其他經營收入來提升軌道交通整體的運營收益，北京市很早就提出了“土地+軌道”的模式，通過近幾年的不斷探索和實踐，逐步建立了涵蓋地鐵上蓋、地下空間和織補等多種項目類型的立體式、集約型軌道交通一體化開發(fā)模式，相繼開發(fā)了大興棗園、房山長陽7號地、10號線大紅門等項目，并推動了第一個軌道交通上蓋項目——郭公莊的成功上市。

2.5 投融資方面存在的問題

“十一五”時期，國內信貸政策寬松，房地產市場繁榮，企業(yè)融資比較容易，政府土地財政快速增長。在這幾個因素的共同作用下，城市軌道交通投融資呈現出階段性的繁榮局面，并掩蓋了一些現實存在的問題;對投融資模式的完善，也往往專注于短期性、技術層面的調整，而忽視了長期性、制度層面的革新。從過去幾年的實踐情況來看，北京市在2007年制定的多項政策并未得到有效落實。

1)政府投資主要來源于由土地出讓收益構成的政府性基金預算收入，而不是來源于由日常稅收所構成的公共財政預算收入。同后者相比，前者缺乏足夠的穩(wěn)定性。當土地市場不景氣時，政府性基金預算收入甚至可能出現負增長，導致政府投資很難繼續(xù)同軌道交通建設投資保持同步增長，進而出現資本金不足的情況(見圖4)。

圖4 北京市軌道交通的實際資金來源

2)市財力投資為主的格局導致了“搭便車”問題，區(qū)縣財力本應承擔的資本金和征地拆遷資金往往難以及時足額到位。

3)寬松的信貸政策使得企業(yè)債務融資成本比較低廉，降低了PPP等項目融資的性價比，引入社會投資存在一定的實施難度。

4)充裕的政府財力使得土地資源綜合開發(fā)沒有得到足夠的重視，原有的一些政策瓶頸難以突破，“土地+軌道”的盈利模式無法得到大規(guī)模的推廣應用，導致部分可用資源閑置，同時也限制了服務水平的提高。

5)優(yōu)惠票價政策成為常態(tài)，票價水平沒有根據GDP和CPI增長進行適時適度的調整，由此產生的運營虧損補貼分流了部分原本可以用于建設投資的政府財政支出。

上述問題的存在，不僅影響了既定規(guī)劃建設目標的順利實現，也給城市軌道交通未來的可持續(xù)健康發(fā)展構成了一定壓力。

3 未來的改進方向

針對北京市軌道交通現行投融資模式存在的問題，可以嘗試從幾個方面進行調整和完善。

3.1 擴大政府資金來源

“十一五”期間，北京市軌道交通支出約占市級財政一般預算收入的5%～6%，如果繼續(xù)按照現行的投融資模式，預計“十二五”期間該比例將提高到9% ～10%［4］。但是，目前國民經濟總體處于下行周期，政府財政收入中的土地出讓收益有所減少，保障房和養(yǎng)老保險金等民生支出不斷增加。在此宏觀背景下，單純依靠現有的市級財政一般預算收入，很難滿足上述需求，因此必須設法擴大政府資金來源。但是，在國內現行的體制、機制框架下，很難將興建軌道交通所產生的沿線土地升值、自然環(huán)境改善、交通擁堵緩解、區(qū)域經濟增長等經濟外部性收益，通過市場化資源配置的手段，納入軌道交通的收益范疇。因此，需要政府通過分享土地出讓收益、征收房產稅、環(huán)境稅、交通擁堵稅甚至軌道交通建設附加稅等方式，將上述收益統籌起來，并通過財政轉移支出撥付給軌道交通。

3.2 加強融資精細化管理

目前，北京軌道交通的融資規(guī)模已超過1300億元，到“十二五”的末期還將再增加1倍。隨著融資規(guī)模的不斷擴大，原來以“保障供給、降低成本”為主的融資目標也需要適時調整，下一階段的目標應以“優(yōu)化結構、控制風險”為主。借鑒香港地鐵的經驗，重點可以考慮從資金來源、利率類別、貸款期限、融資幣種4個維度(見圖5)進行精細化管理，對融資結構進行優(yōu)化。

圖5 香港地鐵理想融資模式及債務結構［5］

例如，在資金來源方面，應嘗試人民幣債券、直接租賃、資產證券化、超短期融資券、產業(yè)投資基金等新的融資方式，以分散債務資金來源，增強抵御流動性風險的能力;在利率類別方面，為了平抑通貨膨脹帶來的利率波動，應適當增加部分固定利率的融資品種，以提前鎖定利率風險;在貸款期限方面，應當對短、中、長等不同期限的融資品種進行合理配置，以達到覆蓋一個完整經濟運行周期的目標;在融資幣種方面，涉及進口設備付匯的，可以考慮通過貨幣互換、外匯遠期、期貨或期權等方式來規(guī)避匯率風險。

3.3 積極引入社會投資

對于北京市軌道交通而言，引入社會投資不僅是為了緩解政府當前的投資壓力，更重要的是能夠借此機會理順機制，依靠外部力量來推進改革步伐，突破一些原有的政策瓶頸，并建立科學長效的管理體制。在社會投資者的選擇方面，既可以同產業(yè)資本(如廠商、運營商、建筑承包商)進行合作，也可以同金融資本(如主權財富基金、社?；?、保險資金)進行合作。

3.4 完善資源開發(fā)政策

在城市軌道交通的建設過程中，會衍生出一些新的土地資源(如停車場和車輛段的上蓋、站域綜合體、地下空間、織補等)，如果對其進行適度開發(fā)，既可以充分利用現有資源，為軌道交通籌集更多的資金，也可以通過軌道交通和商業(yè)物業(yè)的統一規(guī)劃，實現兩者的良性互補，提升軌道交通整體的運營服務水平。以香港地鐵為例，目前香港地鐵線路長度僅為218 km，約為北京“十二五”規(guī)劃目標703 km的1/3，但卻擁有12個商場和1棟寫字樓，其中2011年物業(yè)租賃收入達到32億港元，物業(yè)開發(fā)收入達到49億港元［5］。目前，北京市軌道交通資源開發(fā)的難點在于如何在其固有的公益性和商業(yè)性之間尋找到合適的平衡點，并創(chuàng)造性地制定出與之適應的投資、規(guī)劃和土地等配套政策。

3.5 提升線網運營收益

城市軌道交通的線網運營收益主要來自于票款和非票務業(yè)務，而目前北京市軌道交通由于受到票價過低和運營安全管理限制等因素的影響，上述收益沒有達到合理的水平。因此，應適當調整政策，提升線網運營收益。新增加的收益不僅可以直接用于反哺軌道交通，還可以將其作為融資基礎，通過債務資金杠桿去撬動更大規(guī)模的投資。

3.5.1 繼續(xù)完善票制票價政策

城市軌道交通的票價應惠及民生，同時兼顧可持續(xù)發(fā)展。目前，北京市軌道交通的票價明顯低于香港和倫敦的可比水平，見表2。如果能夠由目前的2元提高到3～4元，則年均票款收入預計能夠達到40億～50億元，基本可以覆蓋簡單運營成本和日常更新改造支出，對應節(jié)省出的財政補貼則可用于軌道交通新線建設。

表2 市民收入和地鐵票價水平對比

3.5.2 大力支持非票務業(yè)務發(fā)展

非票務業(yè)務主要是指廣告、電信、零售等多經業(yè)務，其占比雖然不高，通常約為10%，但卻擁有很高的利潤率，一般可達到80% ～90%，這對于軌道交通盈利能力的提升非常明顯。因此，應對非票務業(yè)務進行規(guī)?；?、網絡化運作，同時積極開拓車站冠名權拍賣、城市軌道交通福利彩票、電子商務物流配送、無線網絡服務(WiFi)、乘客信息系統(PIS)以及移動電視等新業(yè)務。

4 結語

“十一五”期間，北京市對城市軌道交通的投融資模式進行了大量的探索與實踐，積累了較豐富的經驗，但也存在一些突出的問題需要解決;“十二五”時期，為了繼續(xù)實現城市軌道交通的可持續(xù)健康發(fā)展，需要對軌道交通現行的投融資模式進行適當的改進完善。在這個過程中，既需要立足于現實，進行系統性的深入思考，更需要著眼于未來，進行長久性的科學謀劃，從根本上解決資金表象背后一系列深層次的矛盾和問題。

［1］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［2］北京軌道交通路網管理有限公司.北京市軌道交通路網年度運營報告［R］.北京，2012.

［3］北京市基礎設施投資有限公司.2011年年報［R］.北京，2012.

［4］投資估算及投融資模式專題研究報告［R］.北京，2011.

［5］香港地鐵.2011年年報［R］.香港，2012.