對(duì)環(huán)境公益訴訟的思考

○羅俏燕

一、我國(guó)現(xiàn)行體制下采用公益訴訟的必要性

由于人類為了自身發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)利益，人為地改變了許多原生態(tài)的自然環(huán)境，造成了氣候惡劣的變化、地質(zhì)結(jié)構(gòu)的改變、能源的匱乏以及大量嚴(yán)重的環(huán)境污染等問(wèn)題，這些問(wèn)題都嚴(yán)重威脅著人類的生存?；诖吮尘爸拢鲊?guó)開(kāi)始紛紛關(guān)注環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題。就中國(guó)而言，我國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究遠(yuǎn)在國(guó)際之后。雖然我國(guó)也有相關(guān)的立法，但這些規(guī)定也都很不健全，而且僅僅局限于環(huán)境私益訴訟。這顯得法律對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)督與懲罰十分地蒼白無(wú)力。

從保護(hù)環(huán)境的角度來(lái)看，環(huán)境私益訴訟存在很大的局限性。盡管在環(huán)境私益訴訟不能解決的時(shí)候，可以尋求行政機(jī)關(guān)予以處罰或者采取其他措施，但僅靠這一途徑也很難解決環(huán)境監(jiān)督問(wèn)題。特別是在現(xiàn)實(shí)情況中，許多地方政府只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，不顧子孫后代的利益，大搞特事特辦，為了招商引資，對(duì)企業(yè)的環(huán)評(píng)問(wèn)題睜一只眼閉一只眼。如果一味地依靠政府動(dòng)用行政權(quán)力來(lái)對(duì)企業(yè)環(huán)境污染予以做出相應(yīng)措施，很難達(dá)到應(yīng)有的效果。據(jù)此，筆者認(rèn)為，為了更好地保護(hù)好我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境，防止環(huán)境污染的進(jìn)一步惡化，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情采取環(huán)境公益訴訟。對(duì)于環(huán)境公益訴訟的思考，筆者在下文擬從環(huán)境權(quán)、主體資格、舉證責(zé)任以及費(fèi)用問(wèn)題等四個(gè)方面進(jìn)行討論。

二、對(duì)現(xiàn)行體制下運(yùn)行公益訴訟的界定

（一）對(duì)環(huán)境權(quán)的界定

環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟所要保護(hù)的權(quán)利客體，如果不能很好地界定環(huán)境權(quán)，那么訴訟無(wú)法進(jìn)行。因此，可以說(shuō)對(duì)環(huán)境權(quán)的界定是解決環(huán)境公益訴訟的首要問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行立法中，尚未明確界定環(huán)境權(quán)的概念，只是在環(huán)境保護(hù)法第二條對(duì)環(huán)境法所保護(hù)環(huán)境的范圍進(jìn)行了確定。通過(guò)筆者對(duì)相關(guān)資料的查閱發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)有不同理解。具體來(lái)說(shuō)，主要有兩大方面的分歧：

1.對(duì)環(huán)境權(quán)能否成立之爭(zhēng)

在關(guān)于環(huán)境權(quán)能否成立的爭(zhēng)論中，始終存在著“肯定說(shuō)”和“否定說(shuō)”兩種觀點(diǎn)?！胺穸ㄕf(shuō)”認(rèn)為，保護(hù)環(huán)境的確需要法律依據(jù)，目前法律在這方面存在缺陷，但只要擴(kuò)大傳統(tǒng)的人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以及更新侵權(quán)理論，就足以彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律的缺陷，不必再確立一個(gè)概念模糊的環(huán)境權(quán)。以學(xué)者呂忠梅為代表的肯定派則認(rèn)為,這種觀點(diǎn)至少是在沒(méi)有全面正確地理解環(huán)境權(quán)的真正涵義，并在傳統(tǒng)的以私權(quán)為中心的法律觀指導(dǎo)下提出來(lái)的。環(huán)境權(quán)是為克服和彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律理論和法律制度在環(huán)境保護(hù)中的缺陷和不足而產(chǎn)生的一項(xiàng)新的權(quán)利。

筆者比較贊同肯定派的觀點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一種新的權(quán)利。在現(xiàn)行法律體制下，公民對(duì)環(huán)境污染只能夠進(jìn)行私益訴訟，提出的訴求是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到侵害。這種私益訴訟屬于民事法律救濟(jì)，用民法來(lái)調(diào)整。而某一利益要想得到民法的保護(hù)，必須為民法所確定即權(quán)利法定才可以保護(hù)。環(huán)境權(quán)絕不能僅僅簡(jiǎn)單地用人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展對(duì)其涵蓋完全，除非民法中明確有環(huán)境權(quán)的規(guī)定，否則很難予以有效保護(hù)。再者，民法是私法，針對(duì)的是私益訴訟，而環(huán)境公益訴訟所需要的法律依據(jù)不僅僅適用民法的基本法規(guī)定，更應(yīng)該適用一些具有公法性質(zhì)，或是環(huán)境法這類特別法的規(guī)定。所以，環(huán)境權(quán)作為環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的客體，理應(yīng)予以明確。

2.對(duì)環(huán)境權(quán)的概念之爭(zhēng)

環(huán)境權(quán)作為一種新的權(quán)利，學(xué)界對(duì)此有不同理解。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利，并認(rèn)為環(huán)境權(quán)包括:日照權(quán)，通風(fēng)權(quán)、觀賞權(quán)、清潔空氣權(quán)、安寧權(quán)等。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是一個(gè)由多項(xiàng)子權(quán)利組成的內(nèi)容豐富的權(quán)利系統(tǒng)，從理論上講主要包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)。還有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系的主體，對(duì)其賴以生存和發(fā)展的環(huán)境所享有的基本生態(tài)功能權(quán)利和承擔(dān)的基本生態(tài)功能義務(wù)?！?/p>

綜合以上學(xué)界的觀點(diǎn)，環(huán)境權(quán)是一個(gè)新型的綜合性權(quán)利，是環(huán)境法律關(guān)系主體享有適宜自身生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利。筆者認(rèn)為，盡管從廣義來(lái)理解，日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、觀賞權(quán)、清潔空氣權(quán)、安寧權(quán)、環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等等一系列權(quán)利都可以歸結(jié)為環(huán)境權(quán)之中，但從環(huán)境公益訴訟的角度來(lái)考慮，這些權(quán)利很大程度涉及的是私益，而且其中如觀賞權(quán)、清潔空氣權(quán)，不僅在民法中沒(méi)有規(guī)定而且也很難有具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。確定此兩項(xiàng)權(quán)利會(huì)過(guò)多地?cái)U(kuò)大環(huán)境保護(hù)范圍，極易限制企業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，其他的一些權(quán)利如日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)可以通過(guò)相鄰關(guān)系來(lái)予以保護(hù)，環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)針對(duì)的是事前預(yù)防，可以納入公益訴訟的權(quán)利范圍。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，從環(huán)境公益訴訟的角度衡量環(huán)境權(quán)，確切地說(shuō)，這里的環(huán)境權(quán)是指環(huán)境公益權(quán)，與環(huán)境私益訴訟相區(qū)別。具體來(lái)講，應(yīng)包括事前預(yù)防和事后預(yù)防兩方面：從事前預(yù)防來(lái)說(shuō)，包括環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)；從事后預(yù)防來(lái)說(shuō)，對(duì)于企業(yè)的污染行為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第2條規(guī)定來(lái)追究責(zé)任，企業(yè)污染所侵害的環(huán)境包括影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。

（二）對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的思考

顧名思義，環(huán)境公益訴訟的目的是為了及時(shí)制止環(huán)境污染行為，保護(hù)環(huán)境?；诖四康?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)環(huán)境訴訟主體資格的限制，取消原告資格必須與環(huán)境污染行為有直接利害關(guān)系。當(dāng)然，除此之外，其他一些規(guī)則繼續(xù)適用我國(guó)現(xiàn)有的程序規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)包括以下幾類主體：

1.自然人

這里的自然人包括中國(guó)公民、外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人。針對(duì)環(huán)境訴訟對(duì)主體資格限制必須要與案件有直接利害關(guān)系的弊端，應(yīng)當(dāng)取消其限制，但這里仍需要給與必要的限制：第一，在環(huán)境權(quán)的事前預(yù)防中，即環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)僅限于有直接利害關(guān)系的自然人具有原告資格，因?yàn)檫@些權(quán)利諸如環(huán)境知情權(quán)存在于特定范圍內(nèi)的居民，不可能去針對(duì)每個(gè)人。若沒(méi)有此限制，不僅會(huì)給企業(yè)或者行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的成本過(guò)大，而且勢(shì)必造成環(huán)境訴訟的泛濫，也浪費(fèi)了訴訟成本；第二，在環(huán)境權(quán)的事后預(yù)防中，非直接利害關(guān)系人可以提起訴訟，但必須具有完全民事行為能力。這是因?yàn)橹挥型耆袷滦袨槟芰θ瞬庞凶銐虻哪芰?lái)判斷與自己沒(méi)有直接利害關(guān)系的行為是否侵害到了環(huán)境保護(hù)法第2條規(guī)定所保護(hù)的法益。當(dāng)然，自然人的環(huán)境公益訴訟有其弊端，主要在舉證方面以及費(fèi)用和精力方面，這些都需要起訴人做出大量的犧牲。

2.法人

這里的法人包括營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人以及行政機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，法人應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟的中堅(jiān)力量。因?yàn)閷?duì)于營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人來(lái)說(shuō)，一方面它們可以通過(guò)勝訴獲得較高的利潤(rùn)，從而激發(fā)其尋覓公益訴訟的動(dòng)力。特別是當(dāng)可獲利潤(rùn)高達(dá)一定程度的時(shí)候，也許社會(huì)上會(huì)出現(xiàn)專打環(huán)境公益訴訟的公司，在客觀上提高了人們的環(huán)保意識(shí)，這樣無(wú)疑對(duì)環(huán)境監(jiān)督帶來(lái)有力的效果；另一方面，存在與環(huán)境行為有經(jīng)濟(jì)利益沖突的公司，也會(huì)基于自身的目的，時(shí)刻關(guān)注該競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的環(huán)境行為，積極收集證據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)有侵權(quán)事由，立刻提起公益訴訟，在客觀上也很好地起到環(huán)境監(jiān)督作用；再一方面，相對(duì)于自然人訴訟來(lái)說(shuō)，具有很大的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在法人有足夠的人力、物力、財(cái)力來(lái)克服訴訟中的舉證和精力的耗費(fèi)問(wèn)題；最后一方面，目前涉及自然人環(huán)境訴訟的案件，往往人數(shù)眾多，極易被政府定性為涉群體性事件，考慮到可能會(huì)給社會(huì)造成一定的不安定因素（諸如被一些不法分子利用，將矛盾擴(kuò)大化），所以易被打壓。而法人訴訟則正好克服了這一點(diǎn)，避開(kāi)涉群體性問(wèn)題的敏感性。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，學(xué)者主要基于“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論和“公共委托”論，認(rèn)為其有公益訴訟資格。筆者認(rèn)為，這只是一方面的原因，但不是主要原因。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)本身完全可動(dòng)用手中的行政權(quán)力來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行事前、事后的監(jiān)督。只有在特別情況下，行政機(jī)關(guān)才有必要作為訴訟主體進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。比如，某一地區(qū)政府為了創(chuàng)效益，該區(qū)居民都在追求經(jīng)濟(jì)利益，這時(shí)候該區(qū)的行政機(jī)關(guān)顯然不會(huì)考慮環(huán)境問(wèn)題。此時(shí)，其它地區(qū)的行政機(jī)關(guān)特別是相鄰區(qū)域的地區(qū)機(jī)關(guān)，可以提起公益訴訟。相較于自然人、營(yíng)利和非營(yíng)利法人訴訟，具有與被告行政地位一樣的優(yōu)勢(shì)。

3.其他組織

這里的其他組織包括社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保組織。這類訴訟主體具有社團(tuán)性，通過(guò)公益訴訟可以引起社會(huì)一定的關(guān)注。同時(shí)，這類主體相較自然人來(lái)說(shuō)，具備自己的技術(shù)、資金資源等優(yōu)勢(shì)。在國(guó)外，以德國(guó)為代表，主要以非政府組織（NGO）來(lái)提起訴訟。我國(guó)可以對(duì)此予以借鑒。

4.檢察機(jī)關(guān)

這類典型的是英國(guó)，它以檢察官作為公益訴訟的代表為主。在英國(guó)，一般只有法務(wù)長(zhǎng)官（檢察長(zhǎng)）可以代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾利益，阻止公共性不正當(dāng)行為。但是在環(huán)境案件中，允許組織經(jīng)檢察長(zhǎng)同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟。我國(guó)可以對(duì)此予以借鑒。同時(shí)，出于對(duì)檢查機(jī)關(guān)本身職能的考慮，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)的主要是公權(quán)力的廉潔性監(jiān)督和司法監(jiān)督，故筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限制于本轄區(qū)范圍內(nèi)有條件地予以監(jiān)督。這里的條件應(yīng)當(dāng)限于在其三類主體都沒(méi)有提起公益訴訟或者不立即提起訴訟將造成嚴(yán)重影響的情況。

（三）對(duì)環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任的分配

環(huán)境侵權(quán)在我國(guó)采用的是無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，舉證責(zé)任則采取的是責(zé)任倒置方式。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟中，對(duì)于事前預(yù)防以及直接利害關(guān)系人起訴同樣宜采取上述原則，但對(duì)于事后預(yù)防來(lái)說(shuō)，為了避免訴權(quán)濫用，非直接利害關(guān)系人必須適用的是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證原則。當(dāng)然，針對(duì)舉證難的問(wèn)題，非直接利害關(guān)系人可以請(qǐng)求相關(guān)行政部門給予一些協(xié)助，基于相關(guān)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督環(huán)境義務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須積極配合。為了保證這一點(diǎn)，筆者建議起訴人可以要求法院向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出予以配合的公函。這樣做一方面在行政機(jī)關(guān)不予配合的時(shí)候，可以有效證明其消極不作為的事實(shí)，針對(duì)這一行為可以通過(guò)一些途徑追究其行政不作為的責(zé)任；另一方面，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的作為也是一種司法監(jiān)督，促成起訴人得到配合，達(dá)到有效監(jiān)督環(huán)境的效果。在所在地法院若存在不開(kāi)公函的情況，起訴人可以要求上一級(jí)人民法院責(zé)令所在地人民法院予以開(kāi)具。

（四）對(duì)費(fèi)用問(wèn)題的思考

在訴訟費(fèi)用問(wèn)題上，考慮到資金實(shí)力、防止訴權(quán)濫用以及公權(quán)力機(jī)關(guān)本身具有監(jiān)督職責(zé)的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同主體訂立不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：自然人起訴的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)略低；營(yíng)利、非營(yíng)利法人或和其他組織起訴的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高；行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)起訴的，不收費(fèi)。

對(duì)于敗訴的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)年的凈利潤(rùn)作為獎(jiǎng)勵(lì)判給勝訴方。如果沒(méi)有盈利的，則支付所造產(chǎn)品預(yù)計(jì)可能賺取的利潤(rùn)作為獎(jiǎng)勵(lì)判給勝訴方。

三、對(duì)運(yùn)行公益訴訟的立法建議

我國(guó)目前不存在公益訴訟，主要因?yàn)闄?quán)利可以自由處分，而公益訴訟本質(zhì)上是對(duì)他人權(quán)利處分的干涉，所以不予采用。而環(huán)境則有所不同，它是全人類的問(wèn)題而非個(gè)人問(wèn)題，在環(huán)境已被惡劣破壞的今天，環(huán)境私益訴訟遠(yuǎn)制止不了環(huán)境污染行為，所以應(yīng)當(dāng)引入環(huán)境公益訴訟。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟除了問(wèn)題分析部分的特別規(guī)定外，其他仍舊應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法。如起訴法院仍是原告就被告原則。據(jù)此，基于環(huán)境公益訴訟本身的特殊性兼?zhèn)涿袷略V訟一般的規(guī)則，筆者建議，立法者應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修改，確立環(huán)境公益訴訟制度。具體涉及的環(huán)境權(quán)范圍、主體資格、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用參考本文的問(wèn)題分析部分，在此不再贅述。其規(guī)則從實(shí)體到特殊程序都予以規(guī)定，程序上沒(méi)有規(guī)定的適用民事訴訟法，實(shí)體上沒(méi)有規(guī)定的適用其他法。