規(guī)劃為何這樣痛

■本刊記者 楊 敏

城市規(guī)劃理性的圖面功夫，與尋常百姓感性的市井生活，似乎很難在某種程度上耦合。不僅如此，規(guī)劃繪就的城市未來藍圖，也時常與現(xiàn)實發(fā)展需求摩擦碰撞，于是，中國規(guī)劃人有了一份“遺憾的事業(yè)”。

每天早上，69歲的魯老太，都要過條大馬路去超市買菜。八車道的路幅，綠燈設(shè)計成36秒?！懊刻爝^馬路都心驚膽戰(zhàn)，我一個老太太腿腳不靈便，只有站在馬路中間喘口氣，等下一個綠燈才過得去”。

回遷戶魯老太所在的小區(qū)，原是她所在城市最大的一個城中村，5年前，這里的村民“被城市化”，有了大馬路、大廣場、大片綠地。但是，魯老太還是懷念以前的生活。

魯老太的城市，經(jīng)幾代規(guī)劃師之手，不斷擴容長大。規(guī)劃師關(guān)注的是如何拓展這個城市的物理空間，而魯老太關(guān)心的則是過馬路能否更安全，暴雨后小區(qū)會不會積水，最小的孫子能不能上得了一墻之隔的小學(xué)。

城市規(guī)劃理性的圖面功夫，與尋常百姓感性的市井生活，似乎很難在某種程度上耦合。不僅如此，規(guī)劃繪就的城市未來藍圖，也時常與現(xiàn)實發(fā)展需求摩擦碰撞，于是，中國規(guī)劃人有了一份“遺憾的事業(yè)”。

體制之痛：遭遇“首長規(guī)劃”

退休之后，旬凱最大的愛好就是旅游。這位曾經(jīng)供職于中國城市規(guī)劃院的規(guī)劃大師，在規(guī)劃自己的旅游目的地的時候，把廣東沿海的一個地級市畫上了“紅叉”。

這是一座他永遠都不想再去的城市。20年前，旬凱主持編制這座城市的“城市發(fā)展總體規(guī)劃”，20年后，旬凱發(fā)現(xiàn)，這座城市的“城總規(guī)”早已面目全非。

旬凱的遭遇，是中國規(guī)劃人普遍的角色尷尬。而這尷尬的根源，是城市規(guī)劃永遠跑不贏城市的變化。

中國城市發(fā)展到底是怎樣一種驚人的速度？

近日，有媒體利用一項國家自然科學(xué)基金項目研究成果，對中國城市建成區(qū)的擴張進行分析和排名。

研究顯示，從1990年到2000年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬平方公里增長到2.18萬平方公里，增長78.3%；到2010年，這個數(shù)字達到4.05萬平方公里，又增長85.5%。20年間，擴張面積最大的省份分別是廣東、山東、江蘇、浙江和遼寧。

1990年，中國省級行政單位城市建成區(qū)超過1000平方公里的只有北京。到2010年，已有7個城市越過這道標桿。

這20年，正值中國城市化的青春期，“旬凱們”為城市勾畫的發(fā)展藍圖，往往七八年就被提前突破。

以北京為例，從1993-2012這20年間，北京經(jīng)歷1993、2005兩次大的城市總體規(guī)劃修編。2013年，又將啟動新一輪修編工作。

談及修編的原因，有關(guān)負責人稱因2005版規(guī)劃的人口目標和人均GDP目標提前突破。北京常住人口已達1961.2萬人，提前10年突破了2020年控制在1800萬人的目標。2005版總體規(guī)劃中2020年人均1萬美元的GDP指標也于2009年提前實現(xiàn)。

城市總體規(guī)劃由于人口規(guī)模和用地規(guī)模的提前突破，往往成為“短命”規(guī)劃。按此邏輯，是否人口規(guī)模一旦被突破，城市總體規(guī)劃就要隨之修編?規(guī)劃的標準和準則到底是什么？

目前，通行的規(guī)劃標準是假定常住人口規(guī)模，即根據(jù)具有公民權(quán)利的城市人口的正常的家庭生活，來設(shè)計城市功能和設(shè)施配套，可是這些假定在城市化的腳步?jīng)_撞下，越來越站不住腳。

歐洲一些國家的城市規(guī)劃幾十年甚至幾百年不變，而國內(nèi)的城市往往是一屆領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興認為，在中國，地方行政首長換屆之后，城市發(fā)展總體規(guī)劃需要修編、調(diào)整的案例很多。在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部，這種情況被稱為“首長規(guī)劃”。

由此可見，規(guī)劃標準不是問題關(guān)鍵，發(fā)展沖動才是核心所在。

頻繁變臉的“城總規(guī)”，儼然成了中國城市化高歌猛進的一個注腳。但是，中國城市中也有五十余年堅守“城總規(guī)”，發(fā)展不越雷池的一個特例。

石河子，就堪稱中國規(guī)劃界的一個經(jīng)典之城。

1958年，來自上海的規(guī)劃師趙琛領(lǐng)銜編制石河子城市總體發(fā)展規(guī)劃，他沒想到的是，40多年之后，當他再次來到石河子，驚喜地發(fā)現(xiàn)他的規(guī)劃幾乎百分百實現(xiàn)，“甚至連一條道路的位置都沒有改動”。

上世紀90年代，石河子跟其他城市一樣面臨城市發(fā)展空間問題?！澳菚r我們的城市總體規(guī)劃也承受了很大的壓力，但好在還是兵團體制，控制得非常嚴格，沒有因為政委換了，規(guī)劃就作廢?！笔幼咏ㄔO(shè)局一位負責人回憶。

為了保住1958年制定的城市總體規(guī)劃，石河子多年堅持專家評審制度的方式，以確保城總規(guī)不因個別領(lǐng)導(dǎo)人的意志轉(zhuǎn)移而改變。

這是以軍人執(zhí)行命令的方式，成就的規(guī)劃經(jīng)典。

遺憾的是，特殊管理體制下的石河子模式，是不可復(fù)制的。這樣一個孤零零樣本城市的存在，越發(fā)讓人看到“規(guī)劃”與“首長”兩者之間力量的懸殊。

理念之痛：碎片化格局形成

2006年，有這樣一本書，讓深具焦慮感的中國規(guī)劃人和城市研究者有種醍醐灌頂之感。

簡·雅各布斯的《美國大城市的死與生》，被評為100年來影響美國人最重要的100本書之一。從某種意義上說，這本書堪稱西方城市規(guī)劃思想的一個分水嶺。

在此之前，城市被理解為建筑的延伸，城市規(guī)劃僅是物質(zhì)空間的設(shè)計，是一個純技術(shù)的過程。雅各布斯顛覆了傳統(tǒng)規(guī)劃思想，她告訴人們，規(guī)劃是一個建立在對城市的理解基礎(chǔ)上的系統(tǒng)的調(diào)控過程，是城市中復(fù)雜關(guān)系和不同人群利益的協(xié)調(diào)過程，更多的是一個政治過程。

問世40年才有了中譯本，有人感嘆它來得太晚，也有人說來得太及時。當人們回味這位婦人“嘮叨”的時候，發(fā)現(xiàn)中國城市現(xiàn)在所面臨的問題正是40年前美國遇到的。

在雅各布斯的筆下，城市不再只是建筑、道路和橋梁組合而成的水泥叢林，她更關(guān)心下水道是否堵了，自來水是否干凈；孩子們是否安全，公園里的路燈是否可以照見黑暗的角落……

站在雅各布斯的立場，去審視當下中國城市，人們會問城市規(guī)劃僅僅是物理空間的問題嗎？城市的社會意義在哪里？

雅各布斯曾經(jīng)左右開弓批判過的強勢規(guī)劃理念：城市美麗運動和現(xiàn)實主義，正徘徊在中國城市上空。前者以美化、亮化，改造、重建之名，拆掉原本活動充沛的舊城區(qū)。今天，推土機變成城市規(guī)劃師延伸的手臂，輝煌的建筑景觀、廣場草坪，滿足了好大喜功者的審美需求。后者則以吞山襟海的大氣勢，罔顧現(xiàn)實需求搭積木似地讓一座座現(xiàn)代新城拔地而起。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，目前全世界在建的摩天大樓87%在中國，但是中國卻沒有一個城市有像樣的下水管道系統(tǒng)。

著名媒體人、《城記》的作者王軍認為，如果把城市問題只看成一個物質(zhì)問題，而不是一個社會問題，希望用推土機來解決這一問題，結(jié)果社會矛盾只會被推土機越碾越多。

現(xiàn)在許多城市要消滅“城中村”，這正是簡·雅各布斯當年批評的美國現(xiàn)象。“城中村”所存在的問題關(guān)鍵，所謂的物質(zhì)問題的背后是非物質(zhì)的。

站在雅各布斯的立場，去審視當下中國城市功能定位，不禁會問，單功能的街區(qū)還是多功能街區(qū)更能帶來城市活力？

縱觀中國，有183個提出建設(shè)國際化大都市目標，這些城市都是按照“功能純化”的理念去分割城市肌體的。雅各布斯認為，城市之所以生動，一個重要原則是多樣性，或者說一個區(qū)域不能只承擔單一功能，無論是CBD（中心商業(yè)區(qū)）、市郊住宅區(qū)和文化密集區(qū)，實際都是機能不良的地區(qū)。

城市人經(jīng)常埋怨是汽車多引起了交通擁堵，雅各布斯則認為是城市規(guī)劃將許多區(qū)域生硬地隔離開來，人們才不得不更多地依賴汽車。

北京的天通苑和回龍觀，是兩大功能純粹的“睡城”。那么，與“睡城”相應(yīng)的肯定是“堵城”。

雅各布斯強調(diào)城市規(guī)劃必須以理解城市為基礎(chǔ)。只有從一個城市居民的生活體驗出發(fā)，規(guī)劃師才會發(fā)現(xiàn)城市社會經(jīng)濟的活力，在于城市功用的綜合性，而不是其單一性。

站在雅各布斯的立場去審視中國城市，就會發(fā)現(xiàn)，一直強調(diào)對外開放的城市內(nèi)部，正被規(guī)劃分割成一個個孤島狀的封閉單元。

“創(chuàng)建一個對所有人都開放的公共空間”的現(xiàn)代城市理想，已經(jīng)宣布破產(chǎn)，城市開始碎片化。從行政中心、到單位大院，再到高檔住宅小區(qū)，封閉式管理是最重要的價值取向。食堂、會所、超市、保安，都只有自我服務(wù)功能，這一現(xiàn)象被媒體稱為“資源的俱樂部化占有”。

孤島圍墻之外的街道，盡管越做越寬，但只剩下交通功能，逐步喪失社會交往功能。所以，有人詬病中國城市，沒有街區(qū)文化，只有大院文化。

孤島化和碎片化的城市，難以凝聚居民共識，形成共同利益，讓市民找不到歸屬感和安全感。

生態(tài)之痛：從規(guī)劃到反規(guī)劃

或許城市碎片化給市民帶來的安全感缺乏，還遠遠不及城市生態(tài)問題帶來的危機感強烈。

2012年盛夏，北京暴雨成災(zāi)，73條鮮活的生命逝去；北京、哈爾濱等地屢屢發(fā)生的道路塌陷事件，讓城市人的出行變得“步步驚心”。

城市為何變得如此脆弱？從規(guī)劃角度來講，很多時候中國城市建設(shè)已經(jīng)偏離常識。

先秦時代，中原人選址筑城的原則是：“高毋近阜而水用足，下毋近水而溝防省”。就是說筑城向上不要靠近高地，就可以有充足的水源；向下不要靠近潮濕低洼的地方，就可以省去排水的溝渠。

這是法道自然、趨利避害，最淳樸的生態(tài)觀。但是，今天，我們發(fā)現(xiàn)所謂半山別墅、觀瀾公館成了規(guī)劃人最得意的作品；而城市的擴展也呈現(xiàn)海拔越來越低的趨勢。

根據(jù)衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，過去20年間我國多數(shù)城市的擴張都是越來越低。天津市的建成區(qū)在1990年的平均海拔為5.95米，到2000年降到4.12米，2010年下降為3.26米；寧波市建成區(qū)的平均海拔在上世紀90年代為7.99米，到2000年降為6.11米，而到2010年變成4.82米。

此外，廣州、北海、連云港、汕頭以及上海等諸多城市建成區(qū)的海拔高度，最近20年都在持續(xù)下降。

專家認為，城市建成區(qū)的平均海拔明顯下降，說明兩個問題，第一是抵御自然災(zāi)害的能力會有所下降，在災(zāi)害面前更加脆弱；第二說明城市越來越多地占用了更優(yōu)質(zhì)的耕地。

為什么一場雨就會有水災(zāi)？就會有人被沖走、房子被沖塌？清華大學(xué)地球系統(tǒng)科學(xué)研究中心教授宮鵬認為，一個重要的原因就是我國現(xiàn)在的城市擴張不斷往低處走，河邊、湖邊都開發(fā)了建設(shè)房屋。

反生態(tài)的城市，需要用反規(guī)劃去糾偏、去矯正。那么，何謂“反規(guī)劃”？

北京大學(xué)教授俞孔堅，從2006年起，在中國諸多城市推銷他的“反規(guī)劃”理論。

他認為，反規(guī)劃不是不規(guī)劃，也不是反對規(guī)劃，而是“強調(diào)通過優(yōu)先進行不建設(shè)區(qū)域的控制，來進行土地和城市空間規(guī)劃的方法論”。

俞孔堅在他的《回到土地》一書中，用兩個比喻直觀而簡明地概括出“反規(guī)劃”的精髓。

第一，先畫“綠線”，再畫“紅線”。俞孔堅認為，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是先用“紅線”劃定“城市建設(shè)邊界和各個功能區(qū)及地塊的邊界，剩下的才是自然的地方，才是農(nóng)業(yè)，才是林業(yè)，甚至連綠地系統(tǒng)也是在一個劃定了城市用地紅線之后的專項規(guī)劃”。而“反規(guī)劃”則是先畫“綠線”，重在規(guī)劃和設(shè)計“城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施”，先做保護規(guī)劃，再做建設(shè)規(guī)劃。

第二，市長管“底”，市場管“圖”。因為“反規(guī)劃”顛倒了“城市建設(shè)與非建設(shè)區(qū)域的圖底關(guān)系”，非建設(shè)用地是“底”，建設(shè)用地是“圖”，俞孔堅強調(diào)以公益為己任的市長的責任，不是“擴圖”而是“保底”。

顯然，在地方政府無法擺脫對“土地財政”的依賴之時，“反規(guī)劃”從理念到實踐還尚需時日，但是已經(jīng)有城市開始嘗試走出這一步。

臺州、秦皇島，就是俞孔堅“反規(guī)劃”理論的試驗田。