邵東發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會淺析

羅成

（邵東縣水務(wù)局 邵陽市 422800）

前 言

邵東地處衡邵干旱走廊屋脊，俗有“滴水流三陽（邵陽、祁陽、衡陽），要水望斷腸”的諺稱，人口128萬，面積1 768 km2。境內(nèi)水資源人均占有量為1 080 m3，低于國際缺水警戒線。特殊的地理位置和氣候條件，導(dǎo)致邵東縣水旱災(zāi)害頻繁。為此，建國以來，邵東縣修建了8.1萬處水利工程，逐步形成了防洪、灌溉、排澇三大工程體系，為縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了具大貢獻。但是自從20世紀(jì)70年代末農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)田水利工程由原來的年年由集體管理維修的良性運行狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣ㄋ接?，用水大家爭，養(yǎng)護、維修、管理無人問的不良局面。工程管理主體缺位、錯位，掠奪式的使用，導(dǎo)致渠道越來越短、山塘越來越淺、河壩越來越險，工程效益持續(xù)下滑。如何組織用水分配？如何組織對小型農(nóng)田水利工程的管護？如何確保農(nóng)村飲水安全等新建的惠民水利工程可持續(xù)利用發(fā)展？是邵東長期以來要著力解決的難題。針對對農(nóng)民直接受益、建得起、用得起、管得著的惠民工程，我們發(fā)動群眾實行民主管理、自愿參與、公平公正、非盈利性地組織開展生產(chǎn)生活的有效運行模式。自2005年以來，全縣已先后組建各種農(nóng)民用水者協(xié)會120家，其中農(nóng)村飲水安全工程用水戶協(xié)會40家，小型農(nóng)田水利工程用水戶協(xié)會80家，成為一支推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)業(yè)與市場聯(lián)結(jié)、增加農(nóng)民收入、構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村的農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟組織，為確保邵東縣新建和改擴建的農(nóng)村飲水安全和小型農(nóng)田水利等惠民工程的可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。

1 主要作法

（1）強化宣傳，著力培訓(xùn)是搞好農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)的前提。

為使農(nóng)民用水協(xié)會這一有效的新生事物枝繁葉茂，不斷發(fā)展壯大。一是采取典型宣傳，組織村、組干部到岳陽鐵山灌區(qū)和邵陽市六都寨參觀新型的農(nóng)民用水協(xié)會的組織機構(gòu)和功能。二是試點宣傳。我們選擇群眾基礎(chǔ)好，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和惠民工程非常重視的村組，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會。如合興水庫農(nóng)民用水協(xié)會和流光嶺禹家沖水庫農(nóng)民用水協(xié)會，我們將這些用水戶協(xié)會的發(fā)展、作法及成功經(jīng)驗通過報紙、電視臺、會議等形式進行廣泛宣傳。同時，近幾年來，抓住中央加大水利投資機遇，在爭取申報農(nóng)村安全飲水工程和小型農(nóng)田水利工程建設(shè)過程中，向項目區(qū)講明講透，只有成立農(nóng)民用水者協(xié)會，工程才能長期運行，如2002年范家山節(jié)水試點項目，2005年、2008年、2009年小農(nóng)水項目，2010年及2011年小農(nóng)水重點縣建設(shè)項目，均是事前宣傳發(fā)動成立協(xié)會組織經(jīng)實踐，協(xié)會這種運行模式，效果良好，并逐步得到農(nóng)民的歡迎。三是培訓(xùn)隊伍。采取層層培訓(xùn)抓落實的辦法，培訓(xùn)用水戶協(xié)會管理人員，并派人到省、部里學(xué)習(xí)，據(jù)統(tǒng)計，邵東縣先后派了近20人到省水利廳和水利部舉辦的農(nóng)民用水戶培訓(xùn)學(xué)習(xí)。這些培訓(xùn)人員回到家后，按水系和灌區(qū)培訓(xùn)協(xié)會及基層管理人員，使這些管理人員能熟悉了解國家的法律法規(guī)，熟悉灌溉用水管理、工程管理和財務(wù)管理等方面的知識，據(jù)統(tǒng)計，全縣共辦農(nóng)民用水戶協(xié)會培訓(xùn)班8期，受訓(xùn)人員近千人，為協(xié)會運作和發(fā)展打下了扎實的能力基礎(chǔ)。

（2）平等自愿、公開民主是搞好農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的基礎(chǔ)。

農(nóng)民用水戶協(xié)會是社會民間自愿合作組織，因此要成立農(nóng)民用水協(xié)會，必須首先征求農(nóng)民用水戶意見，讓他們了解成立協(xié)會的必要性、可行性，以及協(xié)會的作用，會員的權(quán)利、義務(wù)等，用水戶協(xié)會灌溉范圍內(nèi)的農(nóng)民都有資格選擇是否加入?yún)f(xié)會的權(quán)利。通過理論講座、宣傳發(fā)動，邵東目前成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會，做到灌溉范圍內(nèi)農(nóng)民100%加入?yún)f(xié)會，成立的用水戶協(xié)會作為獨立的社團法人，在政策和法律范圍內(nèi)享有自主管理的權(quán)利，任何組織和個人不能干涉協(xié)會內(nèi)部事務(wù)，協(xié)會只接受政府、水行政部門和會員的監(jiān)督。邵東縣農(nóng)民用水協(xié)會全部民主選舉產(chǎn)生協(xié)會會長、副會長、秘書長等。協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)成員現(xiàn)任村干部占12%，曾任村干部占36%，普通農(nóng)民占52%，真正做到了農(nóng)民自主管理，協(xié)會內(nèi)部事務(wù)由全體會員或者是他們的代表共同參與決策，按照“一事一議”的方式進行，體現(xiàn)大多數(shù)會員的意志，用水戶協(xié)會所有會員均享受男女平等的權(quán)利，由于男性大多數(shù)外出打工，女性在農(nóng)業(yè)灌溉中承擔(dān)的工作比較多。因此，邵東縣農(nóng)民用水戶協(xié)會中，女性當(dāng)會長的占55%。用水小組組長女性占42%。邵東縣農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理是公開透明的，每個協(xié)會均定期向全體會員公布工作情況，張榜公布每戶灌溉面積、灌溉水量、應(yīng)交水費及協(xié)會財務(wù)收支情況，接受會員的監(jiān)督。如合興水庫農(nóng)民用水戶協(xié)會印制了 《合興水庫農(nóng)民用水戶手冊》、《收費收入登記卡》，始終堅持公平、公正、公開的原則，做到水量、水費、水價三公開。

（3）領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合是搞好農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的重點。

農(nóng)民用水戶協(xié)會是農(nóng)民自發(fā)組建的社團組織，是不以盈利為目的公益性服務(wù)型組織，它的組建和發(fā)展離不開政府的支持和各部門的配合，因此用水戶協(xié)會應(yīng)具有社團法人資格，在當(dāng)?shù)孛裾块T登記注冊，具有完全民事行為能力?？梢栽诠こ探ㄔO(shè)、用水管理中扮演業(yè)主的角色，有利于接受政府部門的投資，在工程規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理中發(fā)揮重要的作用。為充分發(fā)揮這一新生事務(wù)在農(nóng)田水利灌溉管理中的中堅力量，邵東縣委、縣政府高度重視這項工作：一是組織力量進行調(diào)研，及時總結(jié)經(jīng)驗加以推廣；二是成立由縣長任組長，農(nóng)業(yè)副縣長為副組長，農(nóng)業(yè)、水務(wù)、民政等相關(guān)職能部門一把手為成員的農(nóng)民用水戶協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室；三是改善條件，采取民辦公助的辦法，每個農(nóng)民用水戶協(xié)會經(jīng)驗收合格，由縣政府獎勵5萬元，支持協(xié)會搞計量設(shè)施，增加田間工程投入，提高灌溉工程設(shè)施基礎(chǔ)能力；四是出臺政策，2002根據(jù)國務(wù)院《水利工程管理體制改革實施意見》，邵東縣出臺了《水利工程管理體制實施辦法》，文件明確指出探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制。這些政策的出臺為推動用水戶協(xié)會的發(fā)展提供了保障，為農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。同時各部門緊密配合，通過協(xié)作，特別是民政部門在協(xié)會的培育、指導(dǎo)、扶持，政策指導(dǎo)等方面，給予了大力支持，秉著“依法登記、分類規(guī)范、正確引導(dǎo)、發(fā)揮作用”的管理思路，對農(nóng)民用水戶協(xié)會及時進行登記備檔。同時對于法人條件不具備的農(nóng)民用水戶協(xié)會，根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，為了鼓勵農(nóng)民用水戶協(xié)會健康發(fā)展，民政部門降低門檻，進行備案登記。由于民政等職能部門的大力支持和緊密配合，邵東縣農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展勢頭強勁。

（4）規(guī)范管理、明晰產(chǎn)權(quán)是搞好農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的關(guān)鍵。

邵東是一個農(nóng)業(yè)大縣，水利工程點多、面廣、量大，為使農(nóng)民用水戶協(xié)會自覺服務(wù)和服從全縣經(jīng)濟發(fā)展大局。一是依法選舉和登記，對條件成熟的農(nóng)民用水戶協(xié)會公開民主選舉產(chǎn)生協(xié)會會長、副會長和秘書長，明確用水戶協(xié)會管理委員會職責(zé)，會長、副會長、秘書長等職責(zé)，及時進行登記，使其正真實現(xiàn)自主經(jīng)營，強調(diào)機構(gòu)的獨立性、合法性和操作性。二是規(guī)范管理，界定產(chǎn)權(quán)，邵東所有農(nóng)民用水戶協(xié)會都制定了《農(nóng)民用水戶協(xié)會章程》、《財務(wù)制度》、《灌溉管理制度》、《工程管理制度》、《經(jīng)營管理制度》、《水費計收、管理使用與獎懲制度》、《水價制度》、《水量分配、轉(zhuǎn)讓、管理制度》、《監(jiān)督、審計制度》等12項規(guī)章制度，同時每個協(xié)會的組織機構(gòu)都張榜向社會公布，如合興、禹家沖水庫農(nóng)民用水協(xié)會經(jīng)過近兩年的實踐，管理體制越來越明確，特別是對水費的征收、人員報酬標(biāo)準(zhǔn)、供水管理等都做了非常詳盡的規(guī)定。其次按照屬地管理原則，縣鄉(xiāng)兩級人民政府對成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會及時將水庫渠道及其附屬建筑物移交給協(xié)會管理，并以政府文件下發(fā)。將水工程灌溉設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)移交給協(xié)會后，增強了農(nóng)民的主人翁意識，調(diào)動他們參與灌溉設(shè)施維護管理的積極性，協(xié)會利用灌溉設(shè)施積極開發(fā)多種經(jīng)營，如簡家隴鄉(xiāng)合興水庫農(nóng)民用水戶協(xié)會通過與鄉(xiāng)政府簽訂合同，承包水庫養(yǎng)豬、養(yǎng)鴨、利用豬糞養(yǎng)魚，走立體化開發(fā)之路，租賃荒山50畝種草養(yǎng)魚，自籌資金興建魚池15口，通過全方位開發(fā)，該協(xié)會可年創(chuàng)利5萬元，確保了協(xié)會基本運行費用，增強了造血功能。三是積極探索，不斷創(chuàng)新。邵東地處衡邵干旱走廊腹地，水資源短缺，水環(huán)境惡化。如何發(fā)揮協(xié)會在水資源配置、水權(quán)轉(zhuǎn)換中的基礎(chǔ)性作用，積極探索協(xié)會的生存發(fā)展之路。一是爭取村財鄉(xiāng)管、組賬會管的財務(wù)管理模式現(xiàn)象。即將用水組（受益村）的組級財務(wù)交由用水戶協(xié)會統(tǒng)一管理，各用水組將用水戶繳納的所有水費交給用水戶協(xié)會，由協(xié)會為各組建立獨立賬目，各用水組的用水管理、工程維護開支嚴(yán)格按照協(xié)會章程和財務(wù)管理辦法執(zhí)行。同時積極推進“一事一議”和水利建設(shè)管理制度和水費計收制度改革等，這種模式改善了干群關(guān)系，如流光嶺禹家沖協(xié)會采用該模式，群眾節(jié)約水費開支10元/畝。二是改革水價，如合興水庫農(nóng)民用水戶協(xié)會等堅持公平、公開、公正的原則，實行計時、計量、水費三公開，推行水進地、配水量進地、計時本進地的三辦法，落實供水用戶、配水用戶、量水用戶、建賬到戶和收費到戶的五到戶宗旨，杜絕了搭車收費、亂攤派、亂漲價及人情水的現(xiàn)象，全面實行三費合一的價制水價，在規(guī)定定額內(nèi)實行標(biāo)準(zhǔn)水價，超定額實行累進加價收費，規(guī)定范圍內(nèi)用水每畝收12元，超標(biāo)準(zhǔn)10%～50%，加收30%，超50%～80%，加價60%，超80%以上加價100%，同時一費開票到戶、一票收費到戶、在統(tǒng)一開票和收費到戶的基礎(chǔ)上，落實分級使用的管理辦法。成立農(nóng)民用水戶協(xié)會的地方，水費100%收繳水庫，水事糾紛明顯減少，據(jù)統(tǒng)計有農(nóng)民用水戶協(xié)會的鄉(xiāng)村水事糾紛比沒有成立農(nóng)民用水戶協(xié)會的地方下降85%，同時提高了村民的節(jié)約用水意識，大家都能自覺遵守協(xié)會規(guī)章，放份內(nèi)水、明白水。其次恢復(fù)了灌溉面積，合興水庫原萎縮灌溉面積1 000畝，自成立協(xié)會恢復(fù)增加灌溉面積910畝。再次是解決了工程管理主體缺位、錯位的現(xiàn)象，?。á瘢┬退畮烊媛鋵嵙恕叭灰惑w”管理模式，實現(xiàn)了“有人防汛、有人抗旱、有錢養(yǎng)人”的目的，充分調(diào)動了農(nóng)民自己的事自己辦，自己的工程自己管的積極性，保障了工程效益的發(fā)揮。

2 現(xiàn)存問題及對策

2.1 現(xiàn)存問題

（1）基礎(chǔ)設(shè)施差，工程配套不完善。在邵東縣已實施小型農(nóng)田水利工程區(qū)域成立的農(nóng)民用水協(xié)會，他們管理的水利工程基礎(chǔ)設(shè)施較好，其他絕大部分協(xié)會從政府手里接過來的水利設(shè)施，普遍存在工程破損嚴(yán)重，配套不完善，維修困難，協(xié)會運行資金短缺，舉步維艱。

（2）部分協(xié)會對政府財政水利投入強烈不滿，積極性嚴(yán)重受挫。近幾年來，國家雖然加大了對水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但投入部門多達10多家，存在多頭建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等突出問題，工程投資不合理，資金的效益不能充分發(fā)揮，也不能形成合力。集中力量辦大事，解決突出問題，存在形象工程，甚至“豆腐渣”工程，老百姓對此強烈不滿，特別是那些得不到扶持的農(nóng)民用水協(xié)會，反響更強烈，群眾參與管理且急于改造的水利工程，卻不能優(yōu)先得到更新改造。

（3）水量計費很難推行，按畝定費不合市場規(guī)則。已經(jīng)改造的水利工程，計量設(shè)施粗陋；未經(jīng)改造的水利工程，絕大部分沒有計量設(shè)施，只有按畝定費，放多放少一個樣，風(fēng)調(diào)雨順年與干旱年一個樣，群眾對此意見很大，矛盾很多，水費難收繳，符合市場規(guī)律的階梯式水價很難推行。

2.2 建設(shè)對策

（1）政府要捆綁各有關(guān)部門的水利投入資金，重點扶持已建和擬建農(nóng)民用水者協(xié)會，對其所管理的水利工程進行大力改造，以改善硬件基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高社會參與協(xié)會建設(shè)的積極性。

（2）使農(nóng)民用水協(xié)會真正成為具有法人資格的獨立組織，對工程申報立項、管理有自主權(quán)，作為一個獨立核算機構(gòu)收取水費，主要用于管理人員工資、維修費用和管理費用，實行賬戶公開，用多少水繳多少錢。

（3）規(guī)范量水計價與使用辦法，在改善和配備量水設(shè)施的前提下，規(guī)范量水，以量水量計價，農(nóng)業(yè)用水按方收費，推行兩部制水價收費辦法。

（4）簡化小型農(nóng)田水利建設(shè)招投標(biāo)手續(xù)，盡可能讓國家有限的水利投資真正用到項目改造上。