公共服務(wù):行政區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)予關(guān)注的一個基本變量

趙聚軍

[摘 要]通過對二戰(zhàn)以來西方典型國家行政區(qū)劃調(diào)整的實踐以及相關(guān)研究的歸納可以發(fā)現(xiàn)，合理的地方政府體系是發(fā)揮公共服務(wù)供給規(guī)模效益、降低服務(wù)和施政成本、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的基本保障。在大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的宏觀政策背景下，中國各級政府尤其是地方政府的職能重心已經(jīng)開始逐步向公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。然而，由于地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位，再加上綜合研究滯后所導(dǎo)致的認(rèn)識欠缺，使得公共服務(wù)因素并未能在現(xiàn)階段的行政區(qū)劃調(diào)整中得到應(yīng)有的體現(xiàn)和重視。

[關(guān)鍵詞]行政區(qū)劃；公共服務(wù)；政府職能

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2012）03005407

通常認(rèn)為，行政區(qū)劃作為國之大政，是一個國家地方政府設(shè)置和完善的基礎(chǔ)，本質(zhì)上是國家權(quán)力再分配的基本形式，是政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族、習(xí)俗等各種要素在地域空間上的客觀反映[1](P4)。本文通過對西方典型國家相關(guān)改革和研究的歸納后發(fā)現(xiàn)，除了上述因素，行政區(qū)劃調(diào)整與公共服務(wù)供給的效率、質(zhì)量以及均等化程度，亦存在密切的聯(lián)系。聯(lián)系中國現(xiàn)階段大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的宏觀政策背景，系統(tǒng)考察公共服務(wù)因素在行政區(qū)劃調(diào)整過程中的影響作用，顯然具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、西方典型國家的經(jīng)驗：行政區(qū)劃與公共服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系

二戰(zhàn)結(jié)束以來，多數(shù)西方典型國家都圍繞著大都市區(qū)①，進(jìn)行了規(guī)模、程度不等的行政區(qū)劃改革。例如，通過合并，英國的市政實體數(shù)量由1500個減少為不到500個，意大利地方政府的數(shù)量則由24000個減少到8500個[2]。在聯(lián)邦德國，通過一系列法律和自愿行為，地方政府的數(shù)量從1967年的2690個減少到1980年的426個[3](P59)。在瑞典也進(jìn)行了類似的改革，使得城鎮(zhèn)數(shù)量由1950年的2500個減少到1980年的300個[4]。

與實踐相對應(yīng)，學(xué)術(shù)界也提出各種完善大都市區(qū)地方政府體系的政策主張，并逐步形成了傳統(tǒng)改革派、公共選擇學(xué)派和新區(qū)域主義三個主要學(xué)派。雖然在改革的具體措施，甚至是否有必要進(jìn)行深入改革等問題上，上述三個學(xué)派都存在著明顯的差異，但如果對二戰(zhàn)以來西方典型國家的行政區(qū)劃改革實踐以及相關(guān)學(xué)術(shù)研究做一番仔細(xì)的梳理，就會發(fā)現(xiàn)一個重要相通之處，那就是強(qiáng)烈的公共服務(wù)導(dǎo)向：各國多是通過積極的地方政府合并和對大都市區(qū)政府結(jié)構(gòu)體系的整合，以期發(fā)揮公共服務(wù)供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，降低服務(wù)和施政成本，并盡可能地促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化。這種服務(wù)至上的基本指導(dǎo)理念，無論是在實踐中還是在相關(guān)研究中，都得到了較為明顯且十分自然的反映。

（一）行政區(qū)劃調(diào)整重在節(jié)約公共服務(wù)成本

已有研究表明，對于一個城市而言，政府要達(dá)到全方位的有效公共服務(wù)，人口規(guī)模的門檻是5至10萬人[6]。只有達(dá)到這一人口規(guī)模時，該市才可能雇傭各種專業(yè)人員，支付各種服務(wù)開支，并在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。然而，在以美國為典型的西方國家的大都市區(qū)，由于政府結(jié)構(gòu)體系的零碎化，地方政府普遍規(guī)模狹小、數(shù)量眾多。受制于自身財力，很多地方政府甚至沒有能力提供某些基本的服務(wù)設(shè)施。即使地方政府能夠提供某些服務(wù)，也往往會由于規(guī)模太小而無法達(dá)到規(guī)模效益。

鑒于上述狀況，如何克服因為大都市區(qū)政區(qū)結(jié)構(gòu)的零碎化而造成的公共服務(wù)供給條塊分割、重復(fù)建設(shè)問題，進(jìn)而發(fā)揮服務(wù)供給的規(guī)模效益，一直是相關(guān)改革的基本目標(biāo)。對此，部分研究者認(rèn)為，通過合并重組，在大都市區(qū)搭建“一個區(qū)域一個政府”式的政府結(jié)構(gòu)，可以有效地克服服務(wù)供給中的政區(qū)割裂，減少重復(fù)、促進(jìn)節(jié)約。實際上，不僅是學(xué)術(shù)界，西方國家的政界在宣傳改革的必要性時，合并重組行為可能帶來的規(guī)模效益也始終是他們宣揚的首要理由。例如在加拿大，安大略省市政事務(wù)部發(fā)布的每條新聞都反復(fù)以標(biāo)準(zhǔn)陳述來報道合并行為：“通過地方重構(gòu)調(diào)整，安大略省的各個城市正在消除浪費和重疊，以更低的成本提供更好的服務(wù)?！盵5](P147)此外，加拿大其他地區(qū)，如新斯科舍、新不倫瑞克和魁北克等在過去十多年采取的城市合并，也都以節(jié)約成本為開場白。

此外，城市合并的支持者們還有另外一個主要理由：合并必然帶來機(jī)構(gòu)的精簡，進(jìn)而大量裁減人員，這將是促進(jìn)服務(wù)成本節(jié)約的又一個重要方面。上述理念在20世紀(jì)90年代下半期加拿大安大略省的城市重構(gòu)中被體現(xiàn)得最為突出：安大略省每次城市合并完成后，市政事務(wù)局都會召開一個新聞發(fā)布會，告知公眾減少了多少市政機(jī)構(gòu)和官員。截至2001年，通過一系列的合并重組，城市委員會的數(shù)量減少了2000余人，這意味著地方代表減少了40%[7]。

當(dāng)然，對于大量城市合并行為也不乏反對者。反對者的基本出發(fā)點是對合并可能帶來的成本節(jié)約提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為，雖然通常隨著規(guī)模的擴(kuò)大，在達(dá)到特定拐點之前，公共服務(wù)的單位成本會隨之降低，從而產(chǎn)生規(guī)模效益。然而問題是，每一項城市服務(wù)可能在不同的規(guī)模上實現(xiàn)這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)。例如，消防服務(wù)的最佳規(guī)模與道路或治安的最佳規(guī)模就存在明顯的不同。因此，合并城市是一把雙刃劍，因為較大的城市或許在提供某些服務(wù)更有效，但同時在提供另外一些服務(wù)時也可能效率更低[8]。很明顯，無論是否支持以城市合并為代表的行政區(qū)劃整合，其政策出發(fā)點都聚焦于政府的服務(wù)和施政成本。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整重在提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量

與區(qū)域主義的擁護(hù)者主要從公共行政學(xué)的視角研究大都市區(qū)政府結(jié)構(gòu)體系調(diào)整不同，公共選擇學(xué)派的支持者則主要從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，肯定市場經(jīng)濟(jì)的普遍性價值，并強(qiáng)調(diào)處理地方公共事務(wù)中的民主精神和公眾參與。在上述認(rèn)識理念下，公共選擇學(xué)派的支持者認(rèn)為，大都市區(qū)地方政府體系并不需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，只需在維持現(xiàn)狀的情況下以專區(qū)等專門且靈活、高效的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)加以補(bǔ)充，便可以解決問題。具體來看，公共選擇學(xué)派立足于蒂伯特（Charles Tiebout）模型的“用腳投票”原則，將地方公共服務(wù)看作是一個巨大的公共市場，公眾和企業(yè)則根據(jù)某社區(qū)能否提供他們所需要的服務(wù)而做出選擇。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，折中選擇的后果之一必然是地方政府的零碎化。從這一角度出發(fā)，他們提出專區(qū)具有幾大優(yōu)勢。一是企業(yè)化風(fēng)格的專區(qū)比大一統(tǒng)的大都市區(qū)政府能夠更加負(fù)責(zé)地對市民的多樣化需求提供服務(wù)和選擇[9](P34)。二是可以按照社區(qū)規(guī)模，有針對性地提供公共服務(wù)，更有利于滿足居民的不同偏好，而且所提供的服務(wù)是區(qū)域范圍的，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果。尤其是在大都零碎化的區(qū)域，專區(qū)政府更能顯示其效能。這也從另一個角度證明，某些服務(wù)可能以較小規(guī)模提供比較有效，有些則不然。所以，普遍進(jìn)行政府合并并不可取[10](P30)。三是零碎化的政府結(jié)構(gòu)體系有利于促進(jìn)競爭、促使地方政府找到最有效的方法提供服務(wù)，同時避免重復(fù)建設(shè)[11](P9193)。

除此之外，公共選擇學(xué)派的支持者認(rèn)為，專區(qū)等類型的專門服務(wù)機(jī)構(gòu)還具有許多優(yōu)勢。

其一，專區(qū)是根據(jù)特定的管理需求，“以物為中心的行政區(qū)劃”，適應(yīng)人口大量流動的郊區(qū)需求而設(shè)立的，在財政上和政治上都不再依附于原有的市政府或縣政府，相對自由，因此廣受納稅人和改革派的歡迎。而且，專區(qū)通常是經(jīng)過長時間的協(xié)商后才形成的，這就使得它們的合法性得到強(qiáng)化。其二，很多專區(qū)本身就是地方政府的產(chǎn)物或是其功能的延伸，不同于外部強(qiáng)加的解決方案，會威脅到現(xiàn)有的地緣政治。它具有明顯的動態(tài)性、靈活性，可以根據(jù)需要提供的服務(wù)來劃定其管轄范圍，征收使用費或其他費用，而不僅僅限于傳統(tǒng)的所得稅或債券，較少受州政策的束縛。而且，其使命完成后便可以隨時撤銷，而常規(guī)性政府一旦成立，便很難再被取消。其三，目的專一，僅提供單一服務(wù)，經(jīng)濟(jì)上效益高，可填補(bǔ)州和常規(guī)性地方政府的服務(wù)空間，比包羅萬象的大都市區(qū)政府靈活得多，而且在較大的地域可提供某種具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的服務(wù)[12](P301)。專區(qū)的廣泛建立被看成是大都市區(qū)政府零碎化的反映，但是，這種現(xiàn)象的背后卻是城市服務(wù)的區(qū)域化[13](P106)?！坝捎诓磺樵附邮軐λ槠膫鹘y(tǒng)政府模式的改組，地方居民和官員索性傾向于默認(rèn)在有限的地域范圍的地方交叉解決方法，包括產(chǎn)生專區(qū)政府，用集中化的轄區(qū)和管理來處理他們最迫切的問題。”[14]

綜上所述，公共選擇學(xué)派的支持者和踐行者認(rèn)為，大都市區(qū)最好的體制既不是由合并而成為單中心市，也不是雙級體制，而是大量的獨立城市，以及輔之以類似專區(qū)的專門公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)。這樣，就使得大都市區(qū)存在諸多的服務(wù)供給者，這種體制不僅能夠按照需求靈活地提供服務(wù)，而且多個服務(wù)供給者的存在能創(chuàng)造出競爭性氛圍，既有利于提高服務(wù)的效率，也能更好地滿足居民的多樣化需求偏好。

對于公共選擇學(xué)派的上述觀點，區(qū)域主義者們則主要從專區(qū)泛濫局面下可能產(chǎn)生的公共服務(wù)負(fù)外部性予以反擊。他們認(rèn)為，本來大都市區(qū)的發(fā)展在客觀上要求區(qū)域問題的通盤考慮和解決，而專區(qū)處理區(qū)域問題的方式卻恰恰與之背道而馳。專區(qū)服務(wù)范圍很窄，只是履行某種單一功能，對這種單一目的之外的區(qū)域問題，他們并不關(guān)心。當(dāng)然，他們也沒有權(quán)利處理其權(quán)限以外的問題。每個專區(qū)的首先事情都是要實現(xiàn)其既定目標(biāo)，姑且不論該項目是否合適，而與其他政府合作，則是可有可無的事情，但較大的綜合性政府就必須通盤考慮某項服務(wù)可能產(chǎn)生的負(fù)外部性。本來大都市區(qū)問題都是關(guān)聯(lián)的，但在專區(qū)的介入下，這種管理被人們?nèi)藶榈馗顢嗔?。沒有一個總的協(xié)調(diào)實體，各個專區(qū)政府可能獨善其身，很少考慮對其他功能或緊鄰市政部門的影響。結(jié)果是，不僅地方政府體系在體制上零碎化，而且在服務(wù)方面也零碎化了。所以，治本之策還須合并組建單中心市，至少是雙層級的大都市政府，只有這樣才能從根本上避免各個政區(qū)之間的無序競爭對于區(qū)域公共服務(wù)效率的損害[15](P408)。

（三）行政區(qū)劃調(diào)整重在促進(jìn)公共服務(wù)均等化

在西方國家的城市化步入郊區(qū)化階段后，隨著富裕階層持續(xù)遷往郊區(qū)，不僅造成了中心城區(qū)和郊區(qū)居民之間收入的日益不平衡，也引發(fā)了中心城區(qū)與郊區(qū)政府在財政收入上的不平衡[16](P286)。這主要是因為西方國家財產(chǎn)稅通常是地方政府財政收入的主要來源，但由于地方社區(qū)貧富不一，所以必然隨之造成地方政府財力和服務(wù)能力的不平衡狀態(tài)。

對于大都市區(qū)內(nèi)各區(qū)域的兩極分化，城市合并的支持者們普遍認(rèn)為，政府體系的零碎化扮演了不光彩的角色，正是這種體制維持、甚至加重了在中心城市與郊區(qū)在收入、公共服務(wù)水準(zhǔn)和生活質(zhì)量等方面的不平等：一方面郊區(qū)居民盡可能地避免承擔(dān)中心城區(qū)的服務(wù)成本，另一方面中心城區(qū)的居民卻不斷地“資助”郊區(qū)居民，因為他們所繳納的稅收被用于昂貴的郊區(qū)道路擴(kuò)展、供水排污管道和有助于郊區(qū)發(fā)展的其他基礎(chǔ)設(shè)施投資[17](P8)。更為嚴(yán)重的是，各個區(qū)域在財政、稅率和服務(wù)水準(zhǔn)等方面的不平衡，已經(jīng)導(dǎo)致了一種惡性循環(huán)：往往是一個政區(qū)越貧困，稅率越高，富裕階層和中產(chǎn)階層唯恐避之不及，工商業(yè)企業(yè)越是不愿在那里投資，以至于該地區(qū)的稅收基礎(chǔ)愈發(fā)薄弱，財政愈發(fā)捉襟見肘，市政服務(wù)設(shè)施愈發(fā)破舊。

針對上述問題，各界普遍的意見是重構(gòu)大都市區(qū)的政府結(jié)構(gòu)體系，倡導(dǎo)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城市之間的合并或建立各種合作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域性公共服務(wù)[18](P8081)。這正如區(qū)域主義的代表人物Haywood指出的那樣，大都市區(qū)的“巴爾干化”導(dǎo)致了資源與需求的分離。而造成這種分離的基本原因便是中心城市與郊區(qū)以及郊區(qū)與郊區(qū)之間的行政壁壘。因此，要達(dá)到資源與需求的平衡，基本辦法之一就是要打破各地方政府之間的行政壁壘，整合為一個統(tǒng)一的大都市[19](P115)。Rusk在美國165個都市區(qū)進(jìn)行研究后也發(fā)現(xiàn)，在那些通過合并而建立大都市區(qū)政府的地方，種族和階層的分離程度較輕，經(jīng)濟(jì)更加健康，對居民也更加公正[17](P8)。

關(guān)于“巴爾干化”對于所可能引發(fā)的各種不公平問題，公共選擇學(xué)派的支持者們并沒有予以否認(rèn)。但他們同時指出，除了重組城市政區(qū)，公平問題還可以通過其他許多方式來解決，例如可以通過省曾政府的財政轉(zhuǎn)移支付。而且重組城市并不是解決上述問題的最好方法：雖然同一城市區(qū)域同時存在許多獨立的城市將使得服務(wù)提供和合理分擔(dān)成本等問題增多，但結(jié)構(gòu)性的調(diào)整并不一定能夠有效減輕跨地區(qū)的外部效應(yīng)。如果公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)存在極大差異的市區(qū)與郊區(qū)被合并，這種情況會變得尤為突出。特別在設(shè)計稅收結(jié)構(gòu)時沒有考慮被合并城市之間服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)上的差異，外部性可能會在合并后進(jìn)一步加劇，也就是說一些居民在毫不知情的情況下為他們得不到任何益處的服務(wù)付費[20]。

二、行政區(qū)劃改革配合政府公共服務(wù)職責(zé)有效履行的現(xiàn)實可能性

聯(lián)系前文的分析，從二戰(zhàn)以來西方典型國家的經(jīng)驗來看，合理的地方政府體系是降低公共服務(wù)和施政成本、提高效率、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的有效途徑。在大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的宏觀政策背景下，中國各級政府尤其是地方政府的職能重心已經(jīng)開始逐步向公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。相應(yīng)地，時下的行政區(qū)劃改革也應(yīng)該適時地摒棄改革開放以來的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，更多地從配合地方政府公共服務(wù)職責(zé)有效履行、推動服務(wù)型政府建設(shè)的視角出發(fā)，審視相關(guān)改革。具體來看，現(xiàn)階段行政區(qū)劃改革服務(wù)于政府公共服務(wù)職責(zé)有效履行的現(xiàn)實必要性和可能性，突出地表現(xiàn)在兩個方面。

（一）城市化進(jìn)程中的大都市區(qū)治理

大都市區(qū)治理歷來是一個世界性難題。從西方典型國家的經(jīng)驗來看，城市化的快速推進(jìn)必然伴隨著城市空間規(guī)模的大面積擴(kuò)展和大都市區(qū)的形成。長期以來西方國家大都市區(qū)治理體系普遍存在的主要癥結(jié)之一，是由于地方政府的“巴爾干化”導(dǎo)致無法有效實現(xiàn)公共服務(wù)的區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)而引發(fā)服務(wù)和施政效益低下、服務(wù)供給不公等問題。與之相對應(yīng)，西方學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究主要也是從大都市區(qū)治理的視角來探討行政區(qū)劃調(diào)整問題的。

在現(xiàn)階段的中國，伴隨著高速推進(jìn)的城市化過程，大都市區(qū)化以及由此引發(fā)的治理難題也已初現(xiàn)端倪。特別是長三角、珠三角等城市化水平較高、城市布局密集的地區(qū)，大都市區(qū)的基本特性更是已經(jīng)顯露無遺。伴隨著快速推進(jìn)的大都市區(qū)化過程，以功能區(qū)為基本導(dǎo)向的大都市區(qū)，范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了核心城市的行政邊界，城市的規(guī)模與空間形態(tài)隨之開始出現(xiàn)變化與重組的態(tài)勢，與之相伴而來的則是大都市區(qū)范圍內(nèi)各個地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域整體規(guī)劃、環(huán)境治理等方面的惡性競爭與糾紛扯皮，進(jìn)而造成了大量的公共資源浪費。

然而，目前中國在大都市區(qū)治理中所凸顯的問題與西方國家存在明顯的差異：雖然面臨“膨脹病”等問題的困擾，但相比西方國家，現(xiàn)階段中國的大都市區(qū)地方政府結(jié)構(gòu)總體上是比較合理的。明顯的表現(xiàn)就是長期困擾西方國家的大都市區(qū)地方政府的“巴爾干化”現(xiàn)象，在現(xiàn)階段還沒有太過明顯的表現(xiàn)。這主要是因為中國的大都市區(qū)能夠堅持“單中心廣域市制”，進(jìn)而有效避免了地方政府的零碎化趨勢。如果聯(lián)系大都市區(qū)化發(fā)展的階段可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段行政區(qū)劃手段在中國大都市區(qū)治理過程中的廣泛使用，存在一定的必然性。從世界城市化發(fā)展的歷程來看，在中心城市膨脹階段，包括兼并和合并在內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整一直是推進(jìn)大都市區(qū)化的主要途徑?，F(xiàn)階段中國的大都市區(qū)化整體上還處于中心城市集聚階段，中心城市普遍存在空間擴(kuò)張的現(xiàn)實需要和沖動，從而構(gòu)成了行政區(qū)劃手段得以廣泛應(yīng)用的主要推力。各地的改革實踐也已經(jīng)證明，在中國大都市區(qū)發(fā)展的初期階段，適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整，例如“撤縣（市）設(shè)區(qū)”，可以減少農(nóng)村包圍城市的趨勢，有效統(tǒng)籌區(qū)域公共服務(wù)，發(fā)揮服務(wù)供給的規(guī)模效益、保障公平，進(jìn)而促進(jìn)大都市區(qū)治理體系的完善。