反壟斷民事訴訟的新框架

王鴻諒

《反壟斷法》的背景

從醞釀到實(shí)現(xiàn)，中國(guó)的反壟斷立法歷經(jīng)13年曲折，2008年8月1日才正式實(shí)施?！斗磯艛喾ā返念C布，在中國(guó)社科院法學(xué)所研究者王曉曄看來(lái)，“對(duì)建立和完善中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)法律體系有著極其重要的意義，而且也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一件大事，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的里程碑”。

在世界范圍內(nèi)，《反壟斷法》的地位無(wú)可爭(zhēng)議，它在美國(guó)被稱為“自由企業(yè)的大憲章”，在德國(guó)被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在日本被稱為“經(jīng)濟(jì)法的核心”。不過(guò)關(guān)于反壟斷法立法的宗旨，各國(guó)學(xué)者至今有很大的爭(zhēng)論。德國(guó)學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)是：反壟斷法就是為了保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)芝加哥學(xué)派的觀點(diǎn)是：反壟斷法就是為了提高經(jīng)濟(jì)效率。但總體上說(shuō)，世界各國(guó)反壟斷立法的目的已經(jīng)接近一致，即“其直接目的是反對(duì)壟斷和保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其最終目的是提高經(jīng)濟(jì)效益和維護(hù)消費(fèi)者的利益”。王曉曄解釋：“一個(gè)國(guó)家如果要以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源的手段，它就得反壟斷，就得制定反壟斷法，就得為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)公平自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。反壟斷法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家特有的法律制度，是它們100多年來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)和合理做法。從國(guó)家和社會(huì)的角度，是一個(gè)優(yōu)化配置資源和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律手段；從企業(yè)和個(gè)人的角度，是保障他們參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自由權(quán)利的法律武器?！?/p>

反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法，“但它絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的法律手段，同時(shí)也是一個(gè)政治方面的法律武器?！蓖鯐詴戏治觯霸诟?jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了沖突的情況下，哪一個(gè)政策應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。這個(gè)問(wèn)題只能由未來(lái)的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)解答，且這個(gè)答案相當(dāng)程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位、權(quán)威和獨(dú)立性，也取決于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的大環(huán)境”。具體到中國(guó)，“《反壟斷法》的頒布不是我國(guó)反壟斷立法的結(jié)束，而是剛剛走完的第一步”。

早在2008年《反壟斷法》生效的時(shí)候，研究者們已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到，反壟斷初期執(zhí)法會(huì)遇到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。第一是缺乏一個(gè)關(guān)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的明確規(guī)定。多家政府機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法毫無(wú)疑問(wèn)地會(huì)影響反壟斷法的效力和權(quán)威。第二是行政壟斷。反壟斷法通過(guò)第51條的規(guī)定將反對(duì)行政壟斷的任務(wù)交給了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，但是，在企業(yè)普遍尋求政府保護(hù)或者通過(guò)政府“尋租”的社會(huì)環(huán)境下，反壟斷法的有效執(zhí)行仍會(huì)面臨諸多問(wèn)題。第三是與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。反壟斷法的任務(wù)是制止壟斷行為，理應(yīng)關(guān)注電信、電力、郵政、鐵路等行業(yè)的大壟斷企業(yè)。廣大消費(fèi)者也迫切希望反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠在壟斷企業(yè)面前保護(hù)他們的利益。然而，由于國(guó)有大壟斷企業(yè)都有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系就成為一個(gè)敏感話題。《反壟斷法》草案曾規(guī)定：“對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的，依照其規(guī)定?！蓖ㄟ^(guò)的反壟斷法雖然取消了這個(gè)規(guī)定，但這不表明這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)得到解決。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在被監(jiān)管行業(yè)不能執(zhí)行反壟斷法，中國(guó)反壟斷法就會(huì)與其應(yīng)有的權(quán)威和地位極不相稱。

現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)。根據(jù)《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與法律研究報(bào)告（2010年）》，自2008年8月1日《反壟斷法》實(shí)施至2010年5月，全國(guó)法院共受理10起壟斷民事訴訟案件，但絕大多數(shù)以原告敗訴或撤訴告終。截至2011年底，全國(guó)地方法院共受理壟斷民事一審案件63起，審結(jié)53件。根據(jù)《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法律與政策研究報(bào)告（2011年）》披露，盡管原告勝訴率很低，但原告勝訴的案件已開(kāi)始出現(xiàn)，法院認(rèn)定被告構(gòu)成壟斷行為并判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。

司法解釋的空間

《反壟斷司法解釋》的全稱是《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》，從2009年開(kāi)始正式啟動(dòng)，三年間反復(fù)修改并多次征求意見(jiàn)，司法解釋的起草者們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，壟斷民事糾紛案件呈現(xiàn)出一些明顯特點(diǎn)：從案件所涉領(lǐng)域看，涉嫌壟斷行為分布領(lǐng)域比較廣泛，傳統(tǒng)領(lǐng)域的壟斷案件與現(xiàn)代新技術(shù)領(lǐng)域的壟斷案件交織并存。被訴壟斷行為涉及的商業(yè)領(lǐng)域有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，涵蓋交通、醫(yī)藥、食品、家用電器、信息網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域。從案件類型上看，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。既有濫用市場(chǎng)支配地位行為引發(fā)的案件，又有壟斷協(xié)議行為引發(fā)的案件，但濫用市場(chǎng)支配地位行為引發(fā)的案件在數(shù)量上仍然占多數(shù)。同時(shí)，涉及縱向壟斷協(xié)議的案件在2011年也首次進(jìn)入民事司法渠道。從訴請(qǐng)賠償?shù)臄?shù)額上看，訴請(qǐng)象征性賠償或者小額賠償?shù)陌讣p少，訴請(qǐng)較大數(shù)額賠償?shù)陌讣龆啵壳白畲笏髻r數(shù)額多達(dá)2億余元人民幣。從案件發(fā)生的地域上看，案件涉及地域逐步擴(kuò)大。反壟斷法實(shí)施初期僅有北京、上海、重慶三個(gè)直轄市的相關(guān)法院受理過(guò)壟斷民事糾紛案件，現(xiàn)在受理過(guò)該類案件的法院已經(jīng)擴(kuò)大到浙江、山東、廣東、廣西、湖南、遼寧等地法院。

2012年4月25日，征求意見(jiàn)稿經(jīng)由最高人民法院發(fā)布，匯集的修改意見(jiàn)為250多條。最終審議通過(guò)的定稿，從今年6月1日開(kāi)始正式生效。這部總共16條的司法解釋，是最高人民法院在反壟斷審判領(lǐng)域出臺(tái)的第一部司法解釋，規(guī)定了起訴、案件受理、管轄、舉證責(zé)任分配、訴訟證據(jù)、民事責(zé)任及訴訟時(shí)效等問(wèn)題，建立了我國(guó)反壟斷民事訴訟的基本框架。

根據(jù)這個(gè)司法解釋的明確規(guī)定，壟斷民事糾紛案件有兩種基本類型，一是因壟斷行為受到損失而引起的訴訟，通常屬于侵權(quán)之訴；二是因合同內(nèi)容、行業(yè)協(xié)會(huì)的章程等違反反壟斷法而發(fā)生爭(zhēng)議引起的訴訟。自然人、法人或者其他組織可以向法院提起反壟斷民事訴訟。更關(guān)鍵的是，反壟斷民事訴訟不需要以行政執(zhí)法程序前置為條件。原告既可以直接向人民法院提起民事訴訟，也可以在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定構(gòu)成壟斷行為的處理決定發(fā)生法律效力后向人民法院提起民事訴訟。只要符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件，人民法院均應(yīng)當(dāng)受理。在舉證責(zé)任分配、免證事實(shí)、專家證據(jù)等問(wèn)題上，司法解釋也做了細(xì)化，在舉證責(zé)任分配方面，通過(guò)區(qū)分不同的壟斷行為類型，明確了當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配，引入的一系列措施，對(duì)于適當(dāng)減輕原告舉證責(zé)任、降低證明難度具有一定作用：例如對(duì)于明顯具有嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的特定橫向壟斷協(xié)議，由被告對(duì)被訴壟斷協(xié)議不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果承擔(dān)舉證責(zé)任；對(duì)于公用企業(yè)以及具有獨(dú)占經(jīng)營(yíng)資格的經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的案件，適當(dāng)減輕原告的舉證責(zé)任。同時(shí)，司法解釋還引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)專家證人、專家意見(jiàn)的方式幫助查明案件事實(shí)。

王曉曄對(duì)此有更細(xì)致的分析，她通過(guò)比較征求意見(jiàn)稿發(fā)現(xiàn)：“《反壟斷司法解釋》沒(méi)有對(duì)曾被反復(fù)討論的一些問(wèn)題做出規(guī)定，如消費(fèi)者組織的原告資格、反壟斷民事訴訟與行政執(zhí)法的銜接、當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)查收集證據(jù)、損害賠償?shù)挠?jì)算、加重賠償責(zé)任等。這一方面是由于上述問(wèn)題爭(zhēng)議較大，仍處于探索中，另一方面也反映了各方博弈的延續(xù)以及司法解釋角色的有限性。”

在她看來(lái)，雖然國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和三家反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已頒布了一系列配套法規(guī)，逐步增強(qiáng)了《反壟斷法》的確定性、可預(yù)測(cè)性和可操作性。然而，關(guān)于壟斷行為的實(shí)體規(guī)則仍有許多空白或灰色地帶?！鞍l(fā)展和完善反壟斷民事訴訟程序和實(shí)體規(guī)則是一個(gè)系統(tǒng)工程，有賴于立法機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、法院和當(dāng)事人的共同努力和集體智慧。良好設(shè)計(jì)和良好運(yùn)作的反壟斷民事訴訟制度既能激勵(lì)原告尋求法律救濟(jì)、激活《反壟斷法》的全面實(shí)施、填補(bǔ)行政執(zhí)法的缺口，又能避免濫訴使企業(yè)如履薄冰、競(jìng)爭(zhēng)之劍銹鈍。”